甘肅加快建立現代財政制度相關建議

十九大報告提出的中國特色社會主義新時代既是國家路線圖，也是個體意愿的集中體現。對甘肅而言，貫徹十九大報告就是要把黨中央要求與人民群眾需要緊密結合起來，建設幸福美好新甘肅，而這需要現代財政下的財力有效集中、共治理念運用和全新理論支持。故應認真總結當前甘肅加快建立現代財政制度面臨的困難，通過提高財政整體隊伍政治理論素養、調整省以下地方政府間財政關系、強化財政預算管理和抓好轉移支付工作等措施，為建設幸福美好新甘肅奠定堅實的財政基礎。

現代財政制度的首次提出是在2013年的十八屆三中全會上。隨后，從厘清現代財政與公共財政關系人手，認為中央提出“建立現代財政制度”，就是想通過我國財政現代化之路打造強有力的國家組織能力，以保證社會經濟可持續發展的實現。2017年，又立足國家戰略高度認識現代財政，認為現代財政在進一步科學規范我國財政制度整體運行的同時，還把財政從經濟層面提升至國家層面，使財政成為新國家戰略實施的核心要素。所以，現代財政就是基于國際視角看待中國面臨的現實問題，力圖通過提升以財政為核心的國家（政府）組織動員能力，來實現中國特色社會主義新時代。

一、加快建立現代財政制度對建設幸福美好新甘肅的必要性

貫徹十九大精神，需要把黨中央要求與人民群眾需要緊密結合起來，具體到甘肅而言，就是要建設幸福美好新甘肅。

（一）建設幸福美好新甘肅是對十九大報告的具體實踐

幸福美好新甘肅最早提出于2012年，發展至今，建設幸福美好新甘肅的要點主要有三：一是加強生態文明建設。甘肅整體生態環境極其脆弱，生態維護或恢復成本較高，故不適宜“先污染，后治理”的發展模式。二是做好精準扶貧工作。甘肅86個縣級行政區劃單位中國家級貧困縣有43個，居民收入自2007年就位列全國倒數第一，故做好精準扶貧工作對甘肅貫徹十九大報告提出的共同富裕發展目標至關重要。三是推動縣域經濟發展。甘肅經濟在新常態的結構調整下顯得較為薄弱，全省亦未形成格局明顯的城市發展群，突出縣域經濟發展符合十九大報告中區域協調發展戰略的具體要求。

（二）建設幸福美好新甘肅需要加快建立現代財政制度

自然而然，建設幸福美好新甘肅需要加快建立現代財政制度。第一，建設幸福美好新甘肅需要集中財力。生態文明建設和精準扶貧工作存在建設期長、社會福利性質明顯等特征，市場資本很難持續投入，必以財政投入為主。第二，建設幸福美好新甘肅需要共治理念。幸福美好新甘肅是甘肅對十九大報告的具體實踐，這需要各級政府、市場資本、社會個體都參與進來，形成省級政府與省以下各級政府、政府與市場、政府與社會間的合力。第三，建設幸福美好新甘肅需要理論創新。十九大報告具有很高的戰略性、全局性和規劃性，要求我們在建設幸福美好新甘肅的過程中要加強理論研究。

二、甘肅加快建立現代財政制度的困難

相比建設幸福美好新甘肅對現代財政制度的迫切需要，甘肅加快建立現代財政制度還存在如下困難。

（一）財政收支平衡難度很大

甘肅財政基本面一直較為薄弱，2016年，甘肅一般公共預算收入786億元，占地方一般公共預算總收入的0.9%，僅為全國地方一般公共預算收入平均數2814億元的28%;全省一般公共預算支出3150億元，占地方一般公共預算總支出的2%，為全國地方一般公共預算支出平均數5172億元的61%。其中，中央稅收返還和轉移支付執行數為2011億元，占全省一般公共預算支出的64%。依據上述數據可知，甘肅創收能力很弱，不及全國地方財政收入平均數的三分之一，但甘肅財政支出是剛性的，接近全國地方財政支出平均數的三分之二，財政收支平衡難度很大。

（二）財政預算制度存在缺陷

受制于我國財政預算改革長期滯后的現狀，甘肅財政預算制度存在很大缺陷，從而加大了加快建立現代財政制度的難度。甘肅財政預算制度的缺陷突出表現如下。

第一，中期財政規劃執行不力。2015年，國務院印發《關于實行中期財政規劃管理的意見》，《意見》中提到的中期財政規劃是要將年度預算升級為3-5年的中期預算，這符合投向生態文明、精準扶貧等民生事務的財政資金運行規律，更有利于財政基本面薄弱的甘肅，但實踐中明顯執行不力。

第二，預算績效管理執行不力。2014年修訂的《預算法》對預算績效管理做出了具體規定，包括確立績效原則、政府應編制績效預算以及部門、單位預算編制應有績效目標等。發展至今，預算績效管理已由最初的項目績效評價升級為部門績效評價，但甘肅預算績效管理依然停留在項目績效評價階段，且不完整。

第三，預算監管整合力度不足。當前，涉及預算監管的有人大、財政、審計等多個部門，這些部門對財政預算資金的監管各有側重點，各有長處。若能整合，對財政預算資金的監管效果就會更好。但由于甘肅起步時間晚且只限于省級層面，致使預算監管整合力度不足。

（三）省以下地方政府間財政關系未理順

2016年，國務院印發《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。2018年，又出臺《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，《方案》指出：“省級政府要考慮本地區實際，結合省以下財政體制，合理劃分省以下各級政府的支出責任，加強省級統籌。”從實踐上看，甘肅在貫徹《方案》上存在一定困難，甘肅省級財政的主要作用是及時撥付轉移支付資金，省以下地方財政則是等靠要各類財政資金以彌補不足，省以下地方政府間財政關系亟待理順。

（四）財政隊伍建設滯后

不過，甘肅加快建立現代財政制度最大的困難是財政隊伍建設滯后問題，包括理論研究隊伍和實踐操作隊伍。理論研究層面，現代財政涉及理論創新，故甘肅需要一批懂財政、知省情的理論研究人員，為加快建立現代財政制度提供智力支撐。實踐操作層面，加快建立現代財政制度關乎甘肅對十九大報告的具體實踐以及建設幸福美好新甘肅的推進速度，故應從國家、全省戰略高度來認識和對待現代財政建設工作。

三、甘肅加快建立現代財政制度的措施建議

（一）提高財政整體隊伍政治理論素養

加快建立現代財政制度，第一要務還是要解決財政隊伍建設滯后問題。這是因為，只有不斷提高甘肅財政整體隊伍政治理論素養，我們才能深刻理解中國特色社會主義新時代下的現代財政制度是國家戰略實施的核心要素，才能把加快建立現代財政制度與建設幸福美好新甘肅聯系在一起，才能有決心去改變甘肅財政薄弱的現狀。

（二）調整省以下地方政府間財政關系

對甘肅省以下地方政府間財政關系可從以下兩點進行調整：一是增加省級政府事權范圍。應以《方案》為參照，增加甘肅省級政府事權范圍，特別是生態文明建設、精準扶貧工作和縣域經濟發展，要上升到省級層面加以統籌和實施。二是規范省以下地方政府財源建設。在增加省級政府事權、緩解省以下地方政府尤其是基層政府財政壓力的前提下，應重視并規范省以下地方政府財源建設，防止分稅制在執行中逐層變成分錢制，并以此擠壓非規范性收入的存在空間。

（三）強化財政預算管理

針對甘肅財政預算管理中存在的缺陷，可對應做實以下工作：一是盡快編制中期財政規劃。財政部門應積極與省發改委等相關部門溝通協調，盡快在省級層面上編制出中期財政規劃，為財政預算資金納入中期預算積累經驗。二是落實預算績效管理。甘肅要以加快建立現代財政制度為契機，突出財政部門在預算績效管理工作上的主導作用，由財政部門統籌，盡早實現涉及所有部門的重點項目監管，以培育財政資金績效觀。三是整合預算監管。人大要強化與財政部門、審計部門等相關部門的聯動能力，通過聯網系統、協作機制等建設，實現預算監管全覆蓋。

（四）抓好轉移支付工作

甘肅財政需正視依賴中央財政轉移支付的基本現狀，認真研究和總結甘肅在使用財政轉移支付資金方面存在的問題與原因，特別是專項轉移支付資金，從編制、審核、使用、評價到監督檢查各個環節上都要對照財政部規定嚴格執行，省財政部門應在這方面發揮更加積極的作用，以提高甘肅使用中央財政轉移支付資金的效果，進而爭取中央加大對甘肅生態文明建設、精準扶貧工作和縣域經濟發展等方面的更多支持。

本文為2017年度甘肅社科規劃項目“甘肅踐行五大發展理念的現代財政制度研究（YB083）”研究成果。

參考文獻

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