東北山區小城市發展策略

劉文 沈祖光

摘 要：通化縣地處東北多山地區，是我國重要的醫藥生產基地，近年來面臨著建設用地存量不足、產業發展受阻、城區自身定位模糊等多方面的問題。為了合理開發和利用通化山地資源及其優勢，并探尋山地資源合理利用的途徑和模式，運用定性與定量相結合的方法以及模糊評判分析法，提出以區域視角破解發展困境，保護生態資源環境，塑造城市山水特色的總體策略。

關鍵詞：小城市；城鄉統籌；生態保護；山水特色

一、引言

山地城市與平原城市相比，其最大的不同就是城市的拓展取決于哪里地勢比較平坦，能夠以比較低廉的成本進行建設。山地河谷帶狀城市的可建設用地往往都集中在河流沖積出來的平原地區上，這種平原地區一般在河流和山脈相夾的區域范圍內。

通化縣即為典型的山地河谷帶狀城市。其位于長白山南麓，自然特征可概括為“八山半水分半田”，近年來經濟取得較快的發展，已形成以醫藥、食品加工等為主導的產業體系。縣域包圍著通化市區，縣城駐地快大茂鎮緊臨市區，是國家級園林縣城和全國文明縣城。

二、深入展開現狀研究，明確項目重點與難點

（一）城市發展如何定位

通化縣城區緊鄰通化市區，距通化市屬藍島工業區更是僅有一河之隔，經多年發展，市區的建設用地存量幾近枯竭，市縣一體化發展迫在眉睫，一體化發展的趨勢要求通化縣城區承擔更大的區域職能，分擔通化市區的空間壓力。

（二）生態環境保護與開發間的矛盾如何協調

通化位于長白山區，具有良好的自然山水條件，生態環境良好，縣域內森林覆蓋率近80%。良好的生態環境固然為通化縣提供了得天獨厚的發展條件，但也在客觀上造成了建設用地存量不足、產業部類選擇受限等現實問題。

（三）邊遠多山地區城鎮化進程如何推動

由于山地自然地形的限制，通化適宜的建設用地較少。通化縣城區、周邊鄉鎮及通化市區雖然已經初步形成了城鎮密集發展的態勢，城鎮分工、一體化發展的局面正在逐漸形成，但同時也存在著城鎮化進程緩慢且非均衡發展、城鎮規模普遍偏小等問題。

（四）產業發展如何升級

醫藥產業已初步形成產業集群，是未來通化縣發展的一大優勢，但由于在資源稟賦以及政策引導等方面存在不足，周邊區域在產業發展方向上呈現一定同質化態勢。未來如何從中突圍，形成更具競爭力的現代醫藥產業體系是需要面對的另一問題。

（五）城市特色如何體現

通化城區所在地，環境優美，周邊有山地丘陵圍繞，蝲蛄河自城區南側穿過，空間布局和城市特色是歷版規劃重點研究的核心問題，但近年來隨著城市規模的擴張，用地呈現一定無序擴張的勢頭。如何實現用地的集約利用，如何體現背山面水的自然特色，是在進行城區規劃時需重點解決的問題。

三、針對性提出規劃策略，體現地區特色與技術創新

（一）以區域視角破解發展困境，明確城市定位

通化縣城區受行政劃分的限制和經濟欠發達的現狀，使得區域協調發展成為破解城市發展困境的根本出路。

從通化市層面分析，通化縣縣域包圍通化市區，縣城駐地緊鄰市區。這一方面成就了通化縣有別于通化市域其他縣市的區位絕對優勢，但另一方面，在客觀上也決定了通化縣處于被動接受市區外溢的現實。通化縣必須利用這一優勢，吸收來自不同區域的輻射與帶動，突出自身特色，實現錯位發展。

培育內部增長極。提高“中心性”和“輻射力”是首要任務，因此依托現有城區的主導優勢產業，在主導產業結構升級的同時，建立多元化、多層次的產業鏈，實現“科研—生產—貿易”的一體化發展，拉動并極化城區的發展，培育區域增長極是首要任務。

發揮區域交通優勢。創造區域支撐載體城市空間拓展方向和空間地域聯系在很大程度上取決于地域的空間可達性，而交通基礎設施起著主要的引導作用。通化縣是市區對外協調的聯絡點，承擔著市區對外實現區域協調的窗口作用，因此，區域交通體系的適度超前建設是實現城市外圍區域協調的重要保證。

因此規劃提升城區定位為通化市都市區的次中心，以健康產業為主導的生產、服務基地，山水宜居城市，并整合縣域空間結構為“一心、一軸、兩帶”，來引導鄉鎮建設。

（二）開展用地適宜性分析，保護生態資源環境

1.分析方法與目標

生態適宜性分析是運用生態學、經濟學、地學、農學及其他相關學科的知識和方法，立足于GIS和RS技術，根據對生態景觀自身的性質、其所處的空間位置所具有的一些服務功能（如水源涵養、土壤侵蝕防護等）以及該生態景觀與其它生態景觀之間的空間位置關系等方面信息的解讀，選取有代表性的指標因子（如高程、坡度、坡向、植被、生態敏感區等）組成生態適宜性分析的指標體系，通過對指標數據的加權疊加分析和計算，實現區域生態適宜性評價。

2.用地適宜性分析

綜合地形地貌（高程、坡度、坡向）、地被植物、生態敏感區（重要水域、生態保護區）、建設用地（現狀、規劃）因子，采用專家打分法賦值權重。

應用GIS空間疊置方法進行評價，將規劃區土地按適宜性分為四個等級，即不適宜建設區、臨界適宜建設區、基本適宜建設區、適宜建設區。適宜建設區分布于地勢低平、植被稀疏、不涵蓋水源保護區的區域，面積為49.23公頃，占總用地的2.03%；基本適宜建設區分布于地勢平緩、植被覆蓋度較低的區域，面積為214.83公頃，占總用地的8.84%。

（三）加強重點城鎮建設，以“觸媒”效應推動城鄉統籌發展

通化縣作為邊遠多山地區的小城市，全面推動小城鎮建設以促進城鎮化進程存在很大的難度。規劃從現有城鎮規模、成長潛力、交通通達條件、產業相關性等多個角度對通化縣域城鎮的發展條件進行分析，對城鎮進行等級劃分，將發展條件較好的城鎮作為重點城鎮，加強基礎設施建設，承接由于城區的區域地位提升導致的產業外溢，形成區域發展“觸媒”，作為區域的次級增長極，帶動整體發展，推動城鄉統籌。

一級城鎮：具備較好的成長潛力和發展基礎，具有較強的輻射能力，能夠對所在區域內大部分城鎮點的發展起到直接或間接的帶動作用。在產業上具備較好的綜合發展基礎，能夠提供或發展為比較齊備的生產服務體系，是區域發展的核心增長極。二級城鎮：具備一定的發展基礎和較好的成長潛力，能夠輻射帶動本區域或周邊城鎮點的發展，是區域成長的次一級中心。

（四）強調產業的特色發展，搭建平臺促進產業升級

1.完善產業鏈條

規劃在深入分析現狀四大支柱產業的基礎上，提出建立“一強主導、兩鏈貫穿、支柱補充”的產業升級方向，實現一產產業化發展、二產優勢化發展、三產特色化發展。

“一強主導”：做強醫藥研發、制造產業，將其作為引導產業發展的主導產業。

“兩鏈貫穿”：延伸兩大產業鏈條，貫穿三類產業。以流通渠道為導向的產業鏈條：中草藥、綠色食品的規模種植及加工，醫藥制品及綠色食品的會展、貿易、物流。以保健旅游為導向的產業鏈條：綠色食品農家樂、康體理療、休閑療養、戶外運動。

“支柱補充”：以礦產加工、化工建材為補充，提高工藝水平。

2.產業空間結構調整與城鎮功能相協調

調整部分城鎮建成區用地結構，減少城區工業企業用地比重，增加生產性服務業用地。這是提高土地利用效益、完善城鎮功能、改善居民生活環境的重要措施，也是城鎮經濟結構戰略性調整的重要任務。因此，在城鎮建成區，要將與中心區功能不相符的、與城鎮未來發展相矛盾以及不能體現級差地租要求的產業逐步外遷，騰出用地，改善城鎮環境和城鎮功能。

（五）同期開展總體城市設計，塑造宜居城市

城區沿山谷發育，一直以來城市用地均為沿蝲蛄河軸向拓展，具有典型的帶狀城市結構特征，各類設施沿團結路及長征路分布。針對其獨特的自然環境特征以及發展基礎，為體現山水特色，在總體規劃的同時展開了城市設計工作，全面把握城市形態，借助城市設計的直觀表達效果來傳達總體規劃中的關于性質、職能、規模等較為抽象的宏觀發展概念。通過規劃和設計的手段，不斷校核，來解決城市在發展建設過程中所面臨的宏觀戰略性問題和微觀實施操作問題。

四、總結與反思

（一）總體城市設計與總體規劃的融合

總規具有法律效力，而總體城市設計不能作為法定層面的規劃，缺乏實施依據，因此總規可以作為總體城市設計的法定平臺，通過對具體景觀控制對象進行城市風貌定位和設計，確定城市特色。總規編制中加入城市設計內容，一方面可以指導下層面相關地區的規劃，另一方面也可以引導城市空間要素的具體實施和管理。

城市設計融入總規當中，通過強制性條款來控制建筑高度分區、重點特色空間和主要開敞空間的定位、定量規劃和定性規定，用來確定土地用地性質、面積以及使用原則，并對主要景觀界面的建筑風格及色彩等需要深入研究的內容進行原則性的確定，同時需要下層面控制性詳細規劃進行深化。

（二）用地適宜性評價中的指標選取

本次規劃中選取了高程、坡度、坡向、植被、生態敏感區、土地利用規劃等作為評價用地適宜性的因子，但項目組也深知影響適宜性的還遠不止這六個因子，還有諸如土地開發政策、市政設施水平、交通條件等很多可以引入的內容，但基于現狀資料的收集難度較大，同時項目組還處于適宜性評價的理論體系研究階段，更多因子、更準確的評價工作留待以后完善。

（三）邊遠地區城鄉統籌模式

現行的城鎮體系規劃一般都強調城鎮發展的規模等級與職能分工，規劃對鄉村地區的發展研究不足；所做的“三結構一網絡”的研究深度對于城市重點發展地區來說略顯不足；同時基于中心地的等級層次結構模式和“行政區門檻”之間也存在矛盾。規劃中雖嘗試進行創新，但仍未脫離這一體系，在未來的課題研究以及項目中將作深入探討。

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作者簡介：

劉文，天津市城市規劃設計研究院高級規劃師。研究方向：規劃設計及研究。

沈祖光，天津市城市規劃設計研究院高級規劃師。研究方向：規劃設計及研究。