肇慶高新區“三舊”改造規劃探索

■ 劉 飛 張容芳

肇慶高新區借鑒周邊園區經驗，確定“低效用地更新”為城鎮發展的主要工作，并將“三舊”改造工作作為重要抓手，以促進社會經濟高質量發展，實現節約集約用地的目標。

一、“三舊”用地的界定

根據《國土資源部關于印發〈關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）〉的通知》、《廣東省人民政府關于提升 “三舊” 改造水平促進節約集約用地的通知》等有關文件要求，將以下土地列為“三舊”用地：

（1）城區范圍內“退二進三”的產業用地；

（2）城鄉規劃確定不再作為工業用途的廠房（廠區）用地；

（3）國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業的原廠房用地；

（4）不符合安全生產環保要求的廠房用地；

（5）布局散亂、條件落后，規劃確定改造的城鎮和村莊；

其中“舊城鎮”改造指城區內國有土地的舊片區、舊房屋等的改造。包括城鎮國有土地上建設年代久遠、基礎設施不全、影響城市功能、建筑結構陳舊、存在安全隱患以及因公共利益需要拆遷的房屋及其附屬物均納入舊城鎮改造范圍。

“舊廠房”改造指影響城市功能的舊廠房改造。包括根據產業需要“退二進三”的企業工業用地，因城鄉規劃調整不再作為工業用途的廠房（廠區）用地，國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業轉為鼓勵類產業或以現代服務業和先進制造業為核心的現代產業的原廠房用地。

“舊村莊”改造指“城中村”、“園中村”、“空心村”等在內的舊村莊改造。包括：被產業園區占據或包圍的城中村、園中村；不再適宜生活居住，村民須逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”；布局散亂、條件落后，規劃確定改造的村莊。

二、肇慶高新區“三舊”用地現狀

（一）“三舊”用地篩選

圖1 “三舊”改造用地紅線圖

肇慶高新區位于珠三角中心區西部，肇慶東端，是肇慶對接珠三角的門戶城市。本次規劃范圍為肇慶高新區行政范圍96。7平方公里，三舊用地的篩選采用GIS軟件，對目標庫進行分項評分和綜合加權的方法，著重篩查高新區內低效用地和空間老化區域，作為“三舊”改造的重點區域。經篩查，確定高新區重點改造區域位于高新區中南部，包含“三舊”改造地塊40個，面積總計353.44h公頃。其中舊城鎮7個，占地132.06h公頃；舊廠房21個，占地185.78h公頃；舊村莊項目12個，占地35.60h公頃。

（二）“三舊”改造用地特征

肇慶高新區的“三舊”改造用地的現狀主要有以下特征：

（1）肇慶高新區的“三舊”改造項目全部屬于國有土地。

（2）受到建設資金的限制，高新區中心城區早期建設的部分公共服務設施和市政公用設施規模偏小、檔次不高、設施陳舊，難以滿足大旺片區發展的需要。擁擠與破舊的建筑對城市面貌產生了負面效果，新舊建筑混雜，嚴重影響了城市功能提升和城市形象。

（3）由于歷史遺留問題，部分早期發展的工業企業產業結構低下、廠房破舊，對周邊地區造成環境污染，有些甚至占據中心區核心位置，嚴重影響了城市功能提升和城市形象。工業大街、政德街和濱江路一帶的舊工業用地，與城鎮住宅混雜布局，臟、亂現象比較明顯。

（4）區內散布的舊村莊、舊廠房的無序建設影響了高新區的發展，低下的土地利用率使得用地緊張的高新區需要盡快啟動舊村莊、舊廠房的改造，以促進高新區土地資源的高效、集約利用。

三、“三舊”改造規劃布局

（一）“三舊”改造目標

以“三舊”改造工作作為推動產業升級、擴大內需、建設宜居城鄉的重要手段，擴展現代產業發展空間，推動低污染、低耗能、高附加值的高新技術產業加速發展和集聚，促進經濟結構的優化，改善民生，提升人居環境。

采取以點帶面、重點突破的方式，按照“局部試點、結果可控”的原則，先易后難，突出重點，先行改造舊廠房、中心城區舊城鎮、城鎮局部老舊設施。力爭到2020年，全面完成“三舊”改造，向著功能配套完善的現代工業城的目標發展，引領肇慶產業升級；優化空間布局，使道路交通和城市景觀有明顯改變，第三產業發展有更大空間，居民居住條件和生活環境有明顯改善。初步建成環境優美、綠色環保的以山水為特色的宜業宜居的現代工業城。

（二）“三舊”改造功能分區

為更好地引導改造方向形成規模效應，符合城市的整體發展方向要求，根據改造項目的性質和所處的區位，劃定五類改造分區。

（1）門戶形象提升區：位于肇慶高新區南部，廣賀高速、廣佛肇城際軌道等區域性交通匯聚，是肇慶高新區形象展示、對外交流的城市客廳。規劃圍繞高鐵站點，重點完善商務、辦公、文化娛樂以及居住等復合性功能。

（2）優質生活提升區：位于肇慶高新區中心城區，為肇慶高新區中心服務區，重點提升該地區的生活配套、公共服務功能， 高端商務辦公、總部經濟、行政辦公功能等產業服務功能， 疏解舊城密度，增加綠地開敞空間，提升舊城區生活質量。

（3）產業升級轉型區：位于南部工業片區，包括沙瀝片區（首期工業園）、臨江片區以及南部片區， 建設較早，部分企業投入產出低，不符合未來產業發展要求。規劃重點對現有圈而未用、 經濟效益低下、因虧損而停產半停產的企業用地和土地利用率較低、有污染的項目予以調整置換，進行二次招商，或通過“騰籠換鳥”對低效項目的土地、廠房進行回收，重新招拍掛引進新的優質項目；或通過“盤活存量”對一些企業內部存在的部分征而未用的地塊和建而未用的廠房對接洽談尋找適合項目入駐提高土地的再利用效率。

（4）高新技術產業培育區：依托中恒醫藥、海王健康產業園、北部產學研配套區，重點發展健康產業、新能源新材料、互聯網技術等高新技術產業。

（5）產學研配套與休閑旅游區：位于龍湖片區，依托大南山、龍王廟水庫等優良的自然山水資源， 打造產學研配套服務區以及休閑旅游區，為高新區高新技術企業提供生產服務以及為產業所需求的高端人才提供優良的居住環境。

（三）“三舊”用地布局規劃

肇慶高新區“三舊”用地空間資源面積統計總量為353.44h公頃。其中：居住用地155.71h公頃；工業用地105.04h公頃，公共管理與公共服務用地10.06h公頃，商業服務業設施用20.05h公頃，交通設施用地30.63h公頃，公共設施用地3.61h公頃，綠地與廣場用地18.49h公頃。本次規劃“三舊”用地布局將依據總體規劃，充分考慮公共利益的需求，力求通過挖掘現有可利用的空間資源，完善城市功能，改善民生，提升人居環境，并推動產業升級轉型。

（1） 改造后的可出讓用地（包括產業園區內的工業、倉儲、居住用地，以及可出讓盈利的商業服務業用地）約233.31h公頃，政府主導的非盈利性建設用地約110.22h公頃，較好地兼顧了公共利益的滿足和市場需求。

圖3 “三舊”分區改造規劃圖

（2）改造后將增加68.52h公頃居住用地，可以滿足2.4萬人的居住需求，且主要位于中心服務區以及規劃的副中心區，可以為用地緊張的中心服務區增加居住用地，滿足中心區居住緊張問題，改善中心服務區居住環境。

（3）改造后將增加3.61h公頃公共設施用地，增加的用地主要集中門戶形象提升區，除了舊大旺醫院拆除導致改造后醫療用地減少，其他各類公共服務設施用地在改造后均有不同程度增加，使居民生活配套服務更為便捷和完善。

（4）改造后將增加18.49h公頃的綠地與廣場用地，主要位于門戶形象提升區，為豐富居民休閑游憩場所、提升規劃新建的副中心區和高新產業區的環境奠定了基礎。

（5）改造后一類工業用地將增加27.32h公頃，二類工業用地將減少98.71h公頃，工業用地整體減少71.39h公頃，符合肇慶高新區產業結構升級轉型要求，為附加值高的高端產業騰出用地，在一定程度上緩解了現狀用地指標日益不足的難題。

四、分類改造指引

圖4 “三舊”改造用地規劃圖

根據對已實施“三舊”改造地區的經驗總結，“三舊”改造從用地性質的改變上分為兩類，一類用地性質不變，另一類用地性質改變；從建筑和功能上，上述兩類又可分為三類，即拆遷重建、改造更新和保留整治。

（一）舊城鎮改造指引

肇慶高新區舊城鎮主要改造方向為完善中心城區各項城市建設以及商業、醫院、科研設施等公共服務設施和水廠等市政公用設施。

1.舊城鎮改造策略

肇慶高新區中心城區整體建設質量較好，僅需要通過少量拆遷達到環境整治和綠化美化，并對局部設施進行完善提升即可。因此采用保留整治為主、改造更新為輔的改造模式。改造中根據具體地塊的情況和總體規劃，確定是否改變用地性質。

廣東省農科所、舊大旺醫院設施陳舊、質量較差，難以滿足使用要求，因此采用拆遷重建模式，其中省農科所用地不改變用地性質，改作為高教園區用地，舊大旺醫院用地改變用地性質，改造為一類工業用地。

肇慶市大旺華僑自來水廠、高新區人民醫院、寶信廠等建設較早，設施難以滿足未來發展要求，且對中心區的景觀有一定影響，因此采用改造更新模式進行改造。其中，水廠和醫院不改變用地性質，后者改變用地性質，退二進三發展商業和居住設施。

2.控制要求

（1）完善土地出讓機制，積極鼓勵以“凈地、熟地”出讓舊城鎮改造用地，減少日后物業拆遷糾紛。

（2）舊城鎮尤其是中心城區的改造要結合市容改造、交通疏理、環境改造等措施進行綜合整治。

（3）中心城區美化建筑外墻、整治衛生死角；拆除危樓，將用地用于綠地建設或公共設施建設；根據服務半徑健全最基本的生活公共設施；按照消防要求疏通、增加道路，增加停車場等交通設施。

（4）逐步改造中心城區市政管線，使其滿足現狀需求，并適當超前。

（二）舊廠房改造指引

1.舊廠房改造策略

大旺磚廠采用拆遷重建改造模式。將屬于破舊廠房、臨時建筑和單層簡易結構廠房并已制約周邊地塊發展的舊廠房拆除后，不改變用地性質，用于建設新廠房。新建時提高產業類型的門檻，提高用地容積率和土地利用率。

中心服務區南部的舊廠房采用拆遷重建和改造更新相結合的方式。該處廠房陳舊、破敗，產業類型粗放，并有一定環境污染，影響了中心區的擴展和服務功能提升，也嚴重影響了中心區整體景觀和環境衛生。根據總體規劃調整現狀用地性質，對破舊廠房、臨時建筑、單層簡易結構廠房、歷史手續不全以及產業類型粗放的舊廠房實施拆除重建，對建筑質量尚可保留利用的實施改造更新，將工業用地轉變為居住用地和商業用地。

建設路和濱江路沿線舊廠房采用改造更新的改造模式，不改變用地性質。將傳統工業的改造與大規模的技術改造結合，促進傳統產業的升級，消除污染源，做好環境保護措施，減小對周邊地區的環境影響。

2.控制要求

（1）分析影響拆除區土地利用與功能組織的重大因素，合理確定拆除區的用地布局與功能組織，明確各類用地的分布與規模。

（2）拆除重建地塊要制定符合所在分區的建筑層數、容積率、綠地率等指標，建設風貌要與周邊和諧統一，貫徹集約用地思想。

（3）未拆部分通過市容改造、交通疏理、環境改造等進行綜合整治，并且將城區周邊的廠房改造成商業、居住用房，還可用于發展無污染的一類工業。

（4）以規劃為先導，促進所在地區產業結構優化，提高土地集約利用水平和產業集聚水平。

（5）在符合現行國家規范的前提下，綜合考慮不同地塊的環境狀況、歷史人文和物業特點，確定容積率以及其它相關規劃指標，鼓勵適度提高工業用地建筑容積率。鼓勵標準廠房出租，并對集約、節約用地的工業項目進行獎勵。

（6）不改變土地用途的舊廠房改造后，與改造工業項目相關的配套生產性服務業，包括辦公、研發培訓、產品檢測、產品展示、物流配送、信息及中介服務、員工村、公共食堂等，其面積比例不得超過工業用地總面積的7%。

（7）鼓勵有條件的舊廠房“三舊”項目轉變用地性質，提升城市功能，按照廣東省“三舊”改造相關優惠政策執行。

（三） 舊村莊改造指引

1.舊村莊改造策略

肇慶高新區作為國家級高新區，根據其總體規劃，用地以工業用地為主，并配套居住和服務設施。肇慶高新區舊村莊改造用地總量不大，鑒于其較為雄厚的經濟基礎和優良投資環境，高新區的舊村莊改造宜采用拆遷重建模式，這樣有利于全區統一規劃指導下開展整體開發建設，營造高檔次的投資環境。按照高新區整體開發建設的推進要求，安排舊村莊居民整體搬遷、異地統一安置，舊村莊拆除后根據總體規劃的有關要求，按照城市的標準進行建設。

2.控制要求

（1）盡快編制舊村莊改造地區的控制性詳細規劃，將舊村莊與周邊用地統一規劃，保證城鄉建設面貌的協調并為改造的用地功能和建筑容積率等規劃設計條件提供規劃依據。

（2）做好舊村莊搬遷居民的安置，同步建設安居工程，妥善解決居民居住問題。利用高新區的自身優勢，為村莊居民提供就業機會。

（3）安置住宅可采取大混居安置和小聚居安置的方式，即在居住區內將商品房和安置住房混合布置進行建設及統一安排配套設施，在各類型住區內部將相同文化背景的居民集中布置在一起，形成小聚居形式，使村莊居民與其他的居民在大空間下能共同公平的享用社區公共設施，實現不同階層大融合。

（4）由政府或政府委托的開發商對騰空的舊村進行拆除，并按照城市建設的標準和項目用地的要求進行開發建設。