控規編制模式比較研究

■ 楊慧祎

一、控規編制體系現狀與評價

我國各地區控規指標構成雖略有差別，但大同小異，我國傳統控規以規劃范圍內的土地為基礎，對城市建設提出“定性——土地使用性質”、“定量——土地開發強度”、“定位——配套服務設施落位”的要求。我國控規指標分為控制性指標和引導性指標兩類。控制性指標包括用地性質、用地面積、容積率、建筑密度、建筑限高、公共服務設施、禁開口路段、配建車位和建筑后退紅線等內容；引導性指標包括居住人口、建筑形式、體量、風格、色彩要求和其它環境要求等內容。但在實際操作中，控制性指標已出現了形式化的趨勢，引導性指標由于缺乏強制力更是幾近形同虛設。

因地制宜是城市規劃的基本原則之一，但在控制性指標的定量過程中卻往往忽視了這一基本原則。控制性詳細規劃指標取值的方法包括反饋法、標準法、比較法、容量法和經濟法。其中比較常用的是標準法、比較法和容量法三種方法相疊加，即先由規劃設計標準確定基礎的取值范圍，再依據上位規劃的開發強度要求，通過規劃編制者的經驗指定該地塊的各項指標，最后根據環境和基礎設施容量對開發強度總和進行核準和微調。此種工作流程很大程度上反映了目前控規編制中的經驗主義工作方法，這是由我國傳統控規的編制體系直接導致的。吳良鏞先生早在1998年于《關于北京市舊城區控制性詳細規劃的幾點意見》一文中便提出，“應在深入繼續城市設計和多方案比較的基礎上確定控規”。因為在總體城市設計指導下的控規層面城市設計能夠貫徹體現城市不同部位的差異化特點，再據此抽象成為控規指標，控規指標的取值便也具有了因地制宜的特點。

引導性指標的設定是為了引導城市風貌而制定的，意在與城市設計銜接。但在實操過程中由于其缺乏具體操作方法和管理規則，導致引導性指標在編制過程和操作過程中均不受重視。引導性指標失職的直接結果就是城市空間品質的下降，城市建設風貌唯建筑師、開發商和領導意志是從，城市陷入建筑亂象。

二、控規編制模式

（一）“普適圖則+附加圖則”模式

2008年，上海市設立規劃和國土資源管理局，并對上海市的控制性詳細規劃編制管理體系展開研究和改進工作，目前已初步形成了一整套適應上海城市發展需要的控規編制管理制度。

分級分類一級城市設計區域二級城市設計區域三級城市設計區域公共活動中心區市級中心、副中心、世博會規劃區、虹橋商務區主功能區等市級專業中心、地區中心、新城中心等社區中心、新市鎮中心歷史風貌地區上海市歷史文化風貌區、全國重點文物保護單位建設控制地帶風貌區外市級文物保護單位建設控制地帶、優秀歷史建筑建設控制范圍等風貌區外歷史建筑集中的歷史街區重要濱水區與風景區黃埔江兩岸地區、蘇州河濱河地區、佘山國家旅游度假區、淀山湖風景區等——重要景觀河道兩側、大型公園周邊地區等交通樞紐地區對外交通樞紐地區軌道交通三線及以上換乘樞紐周邊地區軌道交通二線及以下站點周邊地區其他重點地區 大型文化、游樂、體育、會展等設施及其周邊地區

注：①“●”為必選控制指標；“○”為可選控制指標②帶“*”的控制指標僅在城市涉及區域出現該種空間要素時進行控制

上海在我國傳統控規編制體系的基礎上，增加對落實城市設計中城市風貌控制要素的考慮，將城市規劃編制地區分為一般地區、重點地區和發展預留區，并提出了“普適圖則”和“附加圖則”的概念。“普適圖則”基本等同于我國傳統控規圖則，包含街坊編號、地塊編號、用地面積、用地界線、用地性質、混合用地建筑量比例、容積率、建筑高度、住宅套數、配套設施、控制線、備注、建筑控制線、道路中心線控制點坐標等普適性控制要素，同時適用于城市的一般地區和重點地區；“附加圖則”是針對重點地區，在普適圖則的基礎上，通過城市設計或專項研究編制的圖則，并作為法定文件的組成部分。發展預留區可根據需要，適時增補普適圖則，亦可同步編制附加圖則。

上海控規的主要創新之處在于在傳統控規體系中針對城市設計要求，引入“附加圖則”，對城市重點地區的城市風貌實施有力的控制。上海將城市重點地區劃分為“五類三級”，對不同類型、不同級別的重點地區的控制程度有所不同。

（二）“法定圖則+設計通則”模式

“法定圖則+設計通則”模式以香港和深圳的規劃實踐為典型。

香港的法定圖則分為“分區計劃大綱圖”、“發展審批地區圖”及“市區重建局發展計劃圖”。它們是根據不同地區的發展階段和管控要求，分別制定不同類型的法定圖則。值得一提的是，香港對城市建設的控制并非僅依靠法定圖則，而是通過法定圖則與地方設計通則相配合的方式實現。例如，香港“分區計劃大綱圖”的圖則中僅對土地的使用性質作出了規定，“分區計劃大綱圖”的注釋部分也僅對土地兼容性進行了說明，而其它關于城市建設的詳細控制要求均在以《香港規劃標準與準則》為主的地方設計通則中進行了明確的規定。香港的法定圖則簡明概要，設計通則文件中各類規定詳實具體，設計通則中的規定主要通過“內部圖則”和“土地契約”體現。

深圳的法定圖則體系的建立主要借鑒了香港法定圖則的經驗，也可認為其屬于“法定圖則+設計通則”的模式。“法定圖則的成果是按法定圖則制定程序批準的‘法定文件’，包括文本和圖表兩部分。在編制‘法定文件’之前，應先編制‘技術文件’，作為制定‘法定文件’的基礎技術支撐和解釋性技術說明。其中的“圖表”基本等同于香港的“法定圖則”，僅明確了街坊編號、地塊編號、用地性質、用地面積、容積率、綠地率、土地相容性、配套設施項目名稱8項內容。而與《香港規劃標準與準則》相對應的《深圳市城市規劃標準與準則》則通過“技術文件”體現。

（三）“區劃”模式

區劃是美國和歐洲一些國家使用的法定規劃手段，其規劃層次相當于中國城市規劃體系中的控制性詳細規劃。

美國的“區劃”經過近一個世紀的實踐和發展，已經成為一個較成熟有效的控制和指導城市土地使用和開發的法律工具。美國“區劃”的法定文件包括區劃圖則(zoning map)和“區劃”法規文本(zoning ordinance，或譯為“區劃條例”)兩部分。“區劃”圖則用來表示用地分區的邊界和編碼，是“區劃”法規的附屬文件；“區劃”法規文本是有裁決權的地方法律，用以控制土地的使用和開發。除此之外，“區劃”手冊（zoning handbook）作為由“區劃”法中提取出的規定性文件，在指導城市建設中也發揮了十分重要的作用。“區劃”根據使用性質不同，將用地分為C（商業用地）、M（工業用地）、R（居住用地）三大類，在此基礎上，又根據建設的容積率目標不同，將建設分為不同小類。“區劃”手冊對上述各種類型用地包括開發強度和城市設計的各類要素進行了詳盡的描述（見圖3-5，表3-5）。因此，“區劃”圖則中所明確的土地使用類別背后便蘊含著該地塊的建筑風貌控制要求。

德國是最早采用“區劃”模式指導城市建設的國家。德國的法定圖則德文原文稱為“建造規劃”。建造規劃對城市建設的引導采取的是一種較為寬泛的控制方法，其控制要素不僅包括城市建筑和空間的營造方法，更強調了關于城市自然生態要素的維護（見表3-1）。與我國情況類似，德國的建造規劃圖則中的控制措施也由城市設計（物質形態規劃設計）抽象而來，而并非依據某種普適性的規則。

三、控規編制模式的內在邏輯

（一）橫向對比——“規劃控制”指標

我國（北京）傳統控規圖則中包含7項指標內容：用地編號、用地性質、用地面積、容積率、建筑密度、建筑高度和綠地率。除去用地編號、用地面積以及用地性質外，對比我國傳統控規、上海控規、深圳法定圖則和美國區劃手冊中對容積率、建筑密度、建筑高度和綠地率這4項指標內容的控制方式，解析4項指標的控制意圖和優化方式。

容積率。對比各地控規圖則所涵蓋的指標，各地控規指標相對于我國指標各有增減，但容積率似乎是恒定的選項。容積率之所以能成為核心指標，是由于容積率是所有指標中唯一決定地塊開發強度的指標。其它指標如建筑高度、建筑密度看似可以決定開發強度的指標，實際在地塊容積率一定的情況下，都是相互制約的城市設計要素指標。最簡單的例子如在某一固定容積率地塊城市設計中，設計師可選擇采用底層高密度或高層低密度的建筑開發模式。

建筑密度與建筑覆蓋率。傳統控規中的“建筑密度”指標在上海、深圳和美國的圖則指標中均未體現，但在上海的附加圖則中作為重點地區建筑形態控制要素出現了“建筑密度”，在深圳的《深標》和美國的“區劃手冊”中也出現了（最高）建筑覆蓋率或空地率的定量要求。

目前我國的規劃實踐中，建設活動少有突破控規“建筑密度”的要求。一方面，居住用地的建筑密度受居住區設計規范的限制，需達到日照間距、消防間距等硬指標。另一方面，其它類型建筑由于其使用功能決定的通達道路、集散廣場等的布置，建筑密度基本上也不會過高。此外，建筑退線、使用者對項目開放空間的市場需求等因素也保障了建筑密度的要求。因此，“建筑密度”、“建筑覆蓋率”等限制性指標或可以如深圳、美國的做法，歸并至實施細則中，甚至直接省略，通過建筑體量的控制和各類控制建筑間距和開敞空間的法規來實現。

建筑高度與建筑體量。在上海的控規改革中保留了傳統控規中“建筑高度”指標，而深圳的法定圖則和美國“區劃”圖則均未涉及此項指標。建筑高度是一項城市設計要素指標而非控制開發強度的指標，深圳和美國在建筑高度方面的控制要求也印證了這一觀點。如深圳城市規劃標準中關于高度的要求分為兩個層次，分別是建筑的“總高度”和“裙樓高度”。“總高度”屬城市層面的建筑高度，這個層面應在規劃中給出高度限制范圍值，其取值應依據總體城市設計和特殊地區的凈空高度管制要求；對建筑“裙樓高度”的要求與“街墻”要求類似，與“天空曝光面”的要求相關，是為了保證街道的步行空間品質而設計的指標，屬街道層面的建筑高度。這個層面可借鑒《深標》中“街道空間”的控制方法，對街墻的高度、連續性做出要求。

建筑高度作為建筑體量的一個空間維度，可考慮與建筑體量的平面維度結合控制。美國區劃手冊依據容積率劃分建筑類型，對由不同容積率決定的不同尺度的建筑做了圖示化的規定，這就意味著一種容積率類別便對應了一種基本的建設模式。但我國的情況有所不同，我國城市，特別是新城，道路網密度普遍較低，街塊尺度普遍較大，地塊內部建筑空間組合模式多樣，導致建筑尺度需由多個指標共同確定，無論是控制容積率還是控制建筑密度都無法防止體量龐大的建筑產生。因此可以考慮新增一項指標，將每個單體建筑的體積（本文姑且稱該指標為“建筑體積”，建筑體積=建筑標準層面積×層數）控制在某個固定值之內，以此來控制每個建筑單體的體量。“建筑體積”的取值可根據總體城市設計對城市各風貌片區建筑體量的不同設計意圖而確定。據此，“建筑體積”與“容積率”分別控制地塊內建筑單體的體量和地塊總體的開發量，加之建筑最大高度的限制，期望可將建筑建設控制在城市設計的意圖內，并具有較高的靈活性。

綠地率與空地率。傳統控規中的“綠地率”通常均依據規劃法規規定下限取值，這種做法所導致的結果就是各地塊綠地率均質化，零散的小面積綠地分布于各個地塊。甚至開發主體以消極的方式開發綠地以求達標，僅保證了綠地的“量”，而無法保證綠地的“質”。上海的普適圖則和附加圖則中均未體現“綠地率”這項指標，深圳法定圖則指標中包括“綠地率”，美國“區劃”手冊中并沒有“綠地率”的要求，但其中的“空地率”可視為與“綠地率”相關的指標。“空地率”是為了保證地塊具有足夠的公共空間而設定的指標，公共空間的范疇包括綠地。

綠地的控制依據有兩個基本來源。一是依據城市設計所確定的生態景觀廊道，可以以圖則標定的方式將城市設計要素抽象到控規圖則。二是依據各類功能用地的規劃法規中對綠地開發量的要求，可以以規劃設計通則、法規等附件的形式作出具體規定。據此，上述兩種控制方式可代替原本幾近失靈的“綠地率”指標。

（二）縱向對比——“設計控制”方法

控規現狀條件下，“附加圖則”的提出和運用具有較高的可操作性以及較強的針對性。其可操作性一方面表現在它保留了原控規體系，是在原有控規的基礎上做加法的改革方式。另一方面，“附加圖則”將城市設計藍圖轉譯成為城市設計控制要素，以指標和條文的方式進行明確，并將其納入控規，賦予其法律約束力，強化了其可實施性。其針對性一方面表現在“附加圖則”僅針對城市重點地區，在控規升級的初級階段將更為高效的把控城市風貌；另一方面，“附加圖則”針對城市風貌進行專項的把控，直擊城市風貌亂象的根源。

“法定圖則+設計通則”模式將規劃控制條件與設計控制條件分離，分別在圖則和通則中體現，最終統一于“土地契約”或規劃的“技術文件”，使各項控制條件得到落實。此種模式、可有效防止暗箱操作和領導意志的干預，較具有可行性。但是地方設計通則的編制通常需要一個較長周期的實踐反饋和完善過程（例如《深標》通過十余年的規劃實踐探索才具有較強的可操性），并且在法定規劃的編制體系革新的同時，也意味著規劃管理體系的改革，更加繁復了規劃改革的工作。所以，控規層面的規劃升級是一項系統工程，需要長期的、漸進式的發展，并非一日之功。

美國的“區劃”管制體系進一步簡化了圖則的內容，使區劃圖則僅作為圖則標定和地塊用途索引使用，具體的規劃控制和設計控制內容均在區劃法規文本中體現。區劃管制體系“通過‘地塊劃分的標準化’和‘控制指標的標準化’建立起有限用地種類的標準開發模板，進而將復雜多樣的建設開發按照不同的用地性質納入各自預定的板塊。”

以上各種方式均屬于底線控制方式，旨在控制城市建設不出現出格的舉動。各國城市快速發展階段由于城市建設管理的缺失，均會不可避免地陷入建筑亂象。以上各種底線控制方式便是針對此種建筑亂象問題而建立的管制機制，因此也是城市規劃問題導向發展的必由之路。

但當底線控制方式發展到一個相當成熟的階段，、美國采用區劃管制的城市風貌已得到了很好地規范，人們就會對城市建設提出更高的要求，對區劃的嚴苛管制提出一些質疑。從此，“后區劃”時代的城市規劃開展了一系列新的探索，其中不乏頗具成效的城市設計導則（urban design guidelines）管控方式和已發展出多種形式的形態的條例（form-based codes）。即便如此，這些新的探索和實踐仍然暴露了各自的問題和弊端，目前還難以找到一種比區劃更簡便明確、更公平合理、更行之有效的控制辦法。