上海生活垃圾分類治理模式探索

■ 羅 楠

鑒于垃圾治理綜合施策的條件已逐步成熟，筆者認為上海應分別從政府推出垃圾隨“貼紙”收費、社區構建相關者利益共享機制、企業參與末端治理等角度切入，破局垃圾分類困境，探索出一條具有上海特色的垃圾治理模式。

一、生活垃圾分類發展現狀及存在問題

（一）政府垃圾分類投入大，但治理效果存在提升空間

上海垃圾分類的正式提出始于上世紀90年代中期，歷經“試點、推廣、調整、實施”等多個階段，目前已初步建成了垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的全鏈條管理制度。通過20多年的努力，上海在垃圾分類制度建設方面成績斐然。

一是上海生活垃圾分類起步早。早在上世紀90年代，上海即開始推廣垃圾分類，開始單獨收集廢玻璃和廢電池；2000年上海成為首批8個垃圾分類試點城市之一，正式提出“垃圾分類”的概念，將垃圾分為有機垃圾、無機垃圾、有害垃圾和可回收垃圾四種。

二是上海垃圾治理投入多?！笆濉逼陂g，上海市容環境衛生設施建設累計固定資產投資額達83億元，在城市市政公用設施建設固定資產投資完成額中占比4%。盡管城市基礎設施建設優于全國平均水平，但上海的市容環境設施固投占比仍然高于全國3%的平均水平。2011年，上海以“百萬家庭低碳行，垃圾分類我先行”工程為載體，開始推行干濕垃圾分類試點；截止到2016年底，上海市生活垃圾分類覆蓋500萬戶，約2500噸/日濕垃圾被分類利用。

三是上海分類政策設計較完善。2010年，上海以世博會為契機，垃圾治理工作進入了“快車道”，相繼出臺了《關于進一步加強本市生活垃圾管理的若干意見》《關于推進本市生活垃圾分類促進源頭減量實施意見》《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》等政策，形成了以環境補償制度、減量補貼、綠色賬戶為核心的激勵政策體系和以聯席會議制度為核心的生活垃圾分類減量推進機制。2019年，《上海市生活垃圾管理條例》出臺，至此，上海垃圾分類已形成了從國家基本法、綜合法律、行政法規到地方法規的完善法律體系框架。

但相比治理目標，減量效果存在一定的提升空間，如：2016年起上海超過北京，位居“全國城市生活垃圾產生量”榜首；上海住宅小區的生活垃圾分類覆蓋面雖然已達到60%以上，但距離“生活垃圾分類全覆蓋”的目標仍有一定空間；全市約2500噸/日濕垃圾被分類利用，按照濕垃圾55%的占比估算，濕垃圾利用率僅約6%，以分類促進減量的效果有限。

（二）居民主觀分類意愿高，但實際參與率低

上海居民分類意愿高、具備分類能力，推進居民垃圾分類有基礎。在分類意愿方面，垃圾分類具備民意基礎，絕大多數居民已經形成了垃圾分類的意識，91%的受訪者愿意參與垃圾分類。在分類能力方面，居民具備垃圾分類的常識基礎，78%的受訪居民在垃圾分類測試中及格；但分類知識的準確性有待提高，僅有3.1%的受訪者在分類測試中取得滿分。

但實踐中，居民垃圾分類的參與率和分類質量都有待提升。分類參與率上，僅有11%的受訪者每次都會分類投放垃圾；高頻和低頻參與者呈“三七開”，34%的受訪者每次大多會對垃圾進行分類投放，而偶爾或從來不參與分類的受訪者則占66%。分類質量上，僅有0.3%的受訪者表示小區垃圾分類不存在任何問題。分類準確度低是問卷調查反映的首要問題，21%的受訪者表示各類垃圾投放混亂、分類質量低；從數據上來看，濕垃圾雖然在生活垃圾產生量中實際占比約55%，但實際分出的比例僅為20% ～ 25%，突出反映了前端分類質量低的問題。此外，受訪者反映的其他問題還包括：分類投放后混裝混收、隨地亂扔垃圾現象增加、收運不及時導致惡臭和滲濾液影響小區環境等。

（三）缺乏有效抓手和機制是根本原因

垃圾治理服務屬于準公共品，本應將“有形的手”和“無形的手”結合起來。但長期以來，上海垃圾處理依賴于政府兜底，過度使用垃圾填埋場和焚燒廠，不僅使政府面臨末端處理產能缺口的治理危機，還導致固廢處理行業市場空間有限，形成了垃圾沒出處、出處不賺錢的負反饋循環和固廢處理企業“無米下炊”、末端處理壓力大的“雙輸”困境。

另外，政府長期以來倚重以綠色賬戶為核心的激勵制度，約束制度缺位，強制性措施缺乏監管抓手，基層主體沒有執法權，強制分類、行政處罰等約束措施難以落實到個人，無法對居民“搭便車”形成約束。而且政府只分類投放、卻混收混運，沒有建立完善的垃圾治理生態，無法激發居民垃圾分類的積極性，形成政府“熱”推動、居民“冷”參與的矛盾局面。

此外，全流程設施體系缺位，是當前垃圾治理困境的直接原因。第一，分類運輸體系尚未建立，混裝混運打消了居民參與垃圾分類的積極性，36%的受訪者由于垃圾設施不合理而較少參與垃圾分類。第二，分類收集體系尚未建立，混收模式直接導致了低資源回收利用率，形成了資源回收企業“無米之炊”的局面。第三，混收模式下，填埋場成為兜底角色，政府在前端分類和后端填埋上均面臨較大壓力。

（四）四類政策工具各有分工，經濟約束型政策空間較大

面向居民端解決垃圾分類困境的政策工具主要有4種：命令控制型、經濟激勵型、經濟約束型和社會參與型?！袄宦涞亍薄岸〞r定點”“投放人管理制度”是典型命令控制型工具，命令控制型工具以政府強制力為后盾，以法律、法規、規章等為基礎，可以對其他3類工具形成支撐。經濟激勵型工具則包括綠色賬戶、環保金等，是垃圾分類推廣初期各地普遍使用的引導手段。垃圾收費、行政處罰都屬于經濟約束型工具，既可以倒逼居民參與垃圾分類，又可以為垃圾處理提供資金支持。社會參與型工具主要是動員居民、社會組織、居民自治組織等參與垃圾分類，措施包括教育宣傳、組織志愿者隊伍、建立社區回饋機制等，社會參與型工具不依賴于強制措施和利益分配，是構建垃圾分類長效機制的必要補充。就上海而言，4類政策工具各有職責，下面重點就4類具體政策展開必要性和可行性分析。

經濟約束型工具有潛力、有基礎，是推動垃圾分類的有力杠桿。國內外實踐經驗已證明，缺乏約束的激勵機制對生活垃圾分類的促進作用有限，激勵下的參與率一般不超過50%，推進生活垃圾強制分類需要約束與激勵相結合。目前，上海垃圾分類工作已進入“最后一公里”，但政策工具仍以綠色賬戶等激勵手段為主導。未來上海應著力在經濟“硬約束”上“補短板”。以垃圾收費為例，美國環保局研究發現，按量收費可以減少生活垃圾25%～45%，可以提高垃圾分類參與率（參與回收利用報紙、玻璃、金屬瓶和塑料的居民占比）20%，提高垃圾循環利用量50%；同時在已實施PAYT（垃圾按量收費）的社區垃圾收費支持率達到90%，2/3的社區沒有因為垃圾收費而增加預算支出。

表1 美國各地采用PAYT后，促進垃圾減量和再利用的效果明顯

經濟激勵型政策空間有限，但存在優化空間。以綠色賬戶為例，目前上海綠色賬戶的滲透率（綠色賬戶滲透率=綠色賬戶覆蓋戶數/戶數總和）已達58%，僅有55%的受訪者表示會為了綠色賬戶積分而參與分類，綠色賬戶能夠動員的群體比例與滲透率持平，能夠繼續動員的居民數量有限，未來潛力不足、天花板明顯。在實踐中，綠色賬戶的“后勁不足”已顯現，從不使用或幾乎不用的綠色賬戶持有者占比達47%，積分沉淀和賬戶活躍程度下降的現象比較突出，激勵手段的邊際效應遞減顯現。

綠色賬戶的實際用戶和潛在用戶比例持平

社會參與型政策是垃圾管理的長效工具，應作為長期抓手逐漸鋪開。對上海而言，上海目前垃圾分類的采用率約為11%，正處于推廣垃圾分類的關鍵階段，是推廣垃圾分類的關鍵轉折點。在這一階段，垃圾分類的早期參與者是突破轉折點的關鍵群體，充分發動早期參與者參與動員工作和以社區為軸心的宣傳教育是促進分類意愿和參與率收斂的核心途徑。從問卷結果來看，受訪居民中，學歷為?？萍耙陨?、職業為家庭婦女的居民每次都會分類投放垃圾的比例最高，退休人員每次都會和大多情況下會參與垃圾分類的比例最高，可以重點發動?？萍耙陨蠈W歷群體、家庭婦女和退休人員參與垃圾分類動員工作，利用熟人社會網絡和社區工作，入戶動員居民參與垃圾分類。

命令控制型工具是其他措施的基礎，目前已初具雛形?！渡虾Ｊ猩罾芾項l例》已于2019年2月19日發布，條例明確了處罰標準、各社會主體參與的途徑，提出要逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度，為經濟約束型政策、經濟激勵型政策、社會參與型政策的落地提供了法律依據。至此，上海市垃圾分類的頂層設計已經形成了從基本法、綜合法律、行政法規到地方法規的完整架構。

二、再造垃圾治理的上海模式

（一）建立垃圾治理閉環生態

垃圾治理應以三方各司其職、四個環節有效銜接的治理生態為導向，率先明確濕垃圾生化處理、可回收垃圾資源化利用、干垃圾焚燒處理的末端治理路線，并依此構建政府、居民、企業各司其職的閉環生態。

1.破局多頭管理，強化政府牽頭部門的協調和處置能力

增強牽頭部門的統籌協調能力，使其在全流程閉環管理中居主導地位，不僅可以有效消除監管盲區，還可以避免重復建設，促進兩網融合。

2.有抓有放，激發社會資本在后端處理領域的活力

一方面，要發揮政府在收運設施建設、運營上的主導作用和綜合利用中的輔助角色，使后端處理主體可以共享收運設施，并彌補市場機制在低價值可回收物利用上的失效。另一方面，在監管規則、價格機制充分捋順的基礎上，試點特許經營模式，建立資源回收價格與企業盈利的聯動關系，對低價值可回收物形成制度化補貼，培育專業化企業。

3.夯實基層執法權，構建多主體共治機制

探索引導社會自治，明確街道、社區居委會、物業等各方在垃圾分類中的責權利，框定街道、社區居委會、物業職責安排和基于成果的考核獎勵機制制度，建立管理人與執法部門的聯動機制，做到權責統一；明確對相關責任人混裝、混運、混處的處罰標準和執法主體，保障垃圾管理的執法“剛性”。

4.做好宣傳工作，打造利益相關者生態圈

推廣前期宣傳工作中的可復制經驗，擴大“綠主婦”隊伍，借鑒杭州“虎媽”經驗，充分發揮家庭主婦、退休人員等的余熱，利用熟人社交圈，增強宣傳教育的效果。多種渠道搭建社區利益分享機制，如就地利用濕垃圾作為社區綠植的肥料，建設小區內部“花園”；集中出售可回收物，形成“分類基金”獎勵池，按每戶分類效果返還給居民等。

（二）補齊分類設施不足短板

通過優化末端處理設施，倒逼中游轉運環節能力提升和前端有效分類，進一步促進兩網融合。

1.末端加快推動濕垃圾處理設施落地

濕垃圾處理設施具有分布廣、貼近小區等特點，為防止“鄰避效應”，可主動公開信息、建立回饋機制、搭建監督平臺等手段，通過為周邊小區提供綠肥、供熱等方式與居民共享環境收益，增強居民的參與感和獲得感。

2.中前端完善從投放到收運的分類設施

統一小區垃圾箱房、運輸工具、中轉站等設施的類別和標識。借助智能化設備，強化垃圾分類設施的計量、記錄和追溯功能，為監管提供數據支撐。

（三）引逼結合提升治理能級

1.開拓思路，出臺強制性管理措施

76%的受訪者表示強制措施會促使其更好參與垃圾分類，上海出臺垃圾分類強制性措施具備一定的民意基礎。由此，建議先行先試將垃圾分類參與情況與物業星級、居委考核、個人信用分數等掛鉤，對接城市網格化管理平臺，夯實垃圾分類監管的抓手。建議城管部門設置環境警察，執法力量可根據實際違規率動態調節，對隨意丟棄垃圾、故意不分類和亂投放等行為加大處罰力度。

2.分三步走，逐漸推廣垃圾隨“貼紙”收費

為了提高收費體系前垃圾收運系統的兼容性，建議上海打造隨袋收費“升級版”——隨“貼紙”收費，居民可以將發放或購買的貼紙粘在任一符合要求的自有容器中。垃圾袋專用貼紙應具有以下要素：防偽標志、用戶信息條形碼、容器體積和顏色（不同顏色的貼紙對應不同類別的垃圾）。如此，既可減少政府投放塑料袋的壓力，也可以提高其他渠道產生的塑料袋、紙盒、紙箱的利用率，避免增加白色垃圾。

具體操作層面，垃圾隨“貼紙”收費可借鑒排放權交易制度，分“三步走”。一是免費發放，居民可在便利店、物業或居委會免費獲得分類貼紙，第一階段的重點是培養居民分類習慣。二是免費配額+超額付費，按照減量目標，測算人均垃圾袋用量作為基準配額，配額內的垃圾貼紙免費發放，超出配額部分，僅干垃圾袋專用貼紙計量收費，其他三類貼紙仍免費發放，第二階段的重點是培養居民垃圾收費意識。三是全面付費?；鶞逝漕~內以政府補貼為主，有償發放垃圾袋專用貼紙。超出配額部分，購買垃圾袋專用貼紙采用超額累進價格，第三階段的重點是引導居民減少垃圾排放。在推行垃圾收費“三步走”的過程中，要配合監管措施，并充分利用“貼紙”條碼的追溯功能，防止產生非法傾倒或者假冒垃圾“貼紙”的現象。

3.獎懲結合，建立菜單式的垃圾分類獎懲價目表

為了最大限度地引導本市居民參加垃圾分類，避免矛盾沖突，提高垃圾治理的精細化水平，筆者建議在垃圾收費“三步走”的過程中，要因地制宜、獎懲結合、逐漸推廣垃圾收費，穩扎穩打，探索出一條最接上?！暗貧狻钡睦召M路線。按照《上海市生活垃圾管理條例》中“逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度”的要求，建議在試點區域率先推進垃圾分類計價價目表。筆者認為垃圾收費的價格水平與垃圾分類的必要性負相關，越有必要分類的垃圾，收費水平越低；而垃圾分類的必要性與其資源化價值、環境風險正相關，也就是回收利用價值越高、對環境破壞力越大的垃圾，越有必要對其進行分類。按此邏輯設計，建議干垃圾的收費價格最高，可回收物和有害垃圾次之，濕垃圾價格最低。

表2 試點探索菜單式的垃圾分類獎懲價目表

4.有的放矢，精準優化激勵措施

垃圾分類僅憑經濟激勵是行不通的，但經濟激勵作為約束機制的輔助手段，在打通分類推廣的“最后一公里”上至關重要。根據問卷調查，物質激勵手段更受居民歡迎，53%較少參與垃圾分類的受訪居民表示，如果采用物質激勵措施，愿意參與垃圾分類，優化以綠色賬戶為代表的物質激勵措施仍有一定的意義。未來，可從宣傳教育、硬件配套和獎勵機制三個方面重點切入，精準挖掘綠色賬戶的潛力。首先，宣傳教育可以有效釋放具備申請意愿的居民需求。在沒有或較少使用綠色賬戶的受訪居民中，28%表示不知道該如何辦理。具體而言，60歲以下的受訪居民由于不知道辦理方法而沒有綠色賬戶的占比較高，這個年齡段群體是重點攻堅對象，應重點加強線下推廣工作，如入戶宣傳、實地培訓等。其次，要完善相關硬件配套，提高綠色賬戶覆蓋率的物理基礎。在沒有或較少使用綠色賬戶的受訪居民中，29%表示小區沒有相關硬件配套。在具備使用綠色賬戶條件的小區里，建議盡快配套設施，包括綠色賬戶積分設備、自動兌換機、掃碼支架等。最后，建議未來適當加大對綠色賬戶的資金支持力度，擴大可兌換物品的種類。問卷顯示，居民最希望納入的兌換物品包括交通充值卡、話費卡、流量卡等。

受訪居民希望納入綠色積分兌換的物品