面向城市精細化治理的大數據應用

■ 中國規劃設計研究院信息中心（創新中心）副主任 徐 輝

城市是一個復雜的系統，如何實現有效管理是全球城市治理的共同難題。大數據時代，通過技術應用創新，實行覆蓋全體民眾、全時段、全要素、全流程的精細化管理，是促進城市高質量發展的重要舉措。

一、整體解決方案

（一）大數據支撐精細化治理的業務重點

現在城市注重高品質發展，同時伴隨著城市政府更加精細化地治理每一個地塊、每一個單元和每一個中微觀尺度的規劃建設工作，如何進一步支持行業發展？筆者認為要分成兩個維度。首先，面向整個行業轉型發展，建立以人居環境品質為核心的大數據服務中心。其次，要把一些相關的資源、數據整合在一起，和新型的規劃業務轉型發展高度結合，引領規劃技術的創新。業務重點如下圖所示。

（二）技術架構

首先，要夯實數據的平臺底盤，通過整合統計單元庫、政策庫、模型庫、標準數據庫，支撐當前行業發展的轉型方向。宏觀層面上的國土空間規劃，城市雙修的陪伴式服務規劃，社區治理方面新的技術應用，都可以從平臺上得到相關的服務支持。

其次，要切實提升規劃編制科學性和規劃成果的價值增值。第一，中規院信息中心和阿里合作成立了一個“未來城市實驗室”，探索以雄安為本底的數字規劃全新業務領域。第二，借助于當前城市的文化轉型復興，將數字文化城市和數字文化鄉村整合起來，建立一個適合未來城市創新服務的新平臺。第三，為國土空間規劃如何更加自動化參與規劃分析、規劃調研以及項目進度管理，提供工具上的服務支持。

二、大數據應用

（一）城市高品質發展評估

通常引導城市規劃按照1萬人/km2的要求來控制開發建設指標，但城市是十分復雜的，僅僅一個總體性指標難以引導規劃的高質量建設。針對我國不同規模等級城市、不同區位的城市功能單元需要強調差異化、精細化的指導指標體系。為此，中規院信息中心提出了“城市高品質發展建設指標框架”，目的是用城市宏觀發展建設指標和微觀層面控制性引導規則建立有效的評價評估體系，使宏觀指標能夠貫穿到微觀調控目標上，據此提出分區、分類、分模式引導控規調整。

在這個大框架下，建立一個以街區為尺度的精細化指標體系庫，通過指標體系培育活力、健康、安全、宜居、創新的以全套大數據為基礎的基因底盤，根據不同的評價目標導向提出規劃對策建議。如下圖為街區指標體系。

案例1：商業商務中心區的綜合評估

以北上廣深為例，如何評價北京國貿、上海浦東、廣州天河這些CBD是否是一個好的CBD？通過單元地塊精細化評估，能夠有效了解很多指標和不足指標的方向，因此把北上廣深主要中心城區，按照2～3平方公里作為一個基本單元。這是基本社區公共服務以及相應控規指導要求的一個基本控制單元，結合城市總規和相關功能區化，先識別出一些商業模塊，之后構建一套指標體系，把容積率、道路網密度、人口分布、就業分布、公共設施分布、綠地分布整合在一起，進行全面分類評價。

上圖就是北上廣深商業中心區的差異。首先可以看到綠色、黃色、紅色部分反映了綜合效益差異問題。上海和廣州空間效率類似，都是從比較注重商業文化的殖民地或者商業城區成長起來的，相似性很強。右下角的深圳是通過規劃，特別是中規院30多年按照西方的先進城市規劃理念逐步引導規劃出來的城市。北京綠色占比相對較多，但北京商務區綜合發展效力不足。分析開發建設（設施類）指標可知，道路密度與容積率的聚類間區分度較高，是商業中心區活力的敏感指標；高活力地區的路網密度集中在10～14km/km2；建筑密度集中在30～37%，容積率中位數超過3；公交覆蓋度中位數達到86%，公園500m可達性中位數集中在92%。

在此基礎上，中規院信息中心建立了一個全球基因庫，可以看到北京和東京、巴黎、紐約、倫敦的建筑密度、路網密度、功能混合度、公交覆蓋等，橫向對比可以看到我國的城市與世界高品質城市相關指標的差距，并進行精細化定量定性評估。在此基礎上，結合對規劃傳統的認識，將城市按照老城區、新城區、商務區、研發功能區進行類似的橫向對比，提供真正有目標、有的放矢的規劃決策參考，實現對城市的精細化研究。

通過大數據支持區域格局變化，還為國土空間規劃提供更精準的決策支持，以“十一”黃金周出行格局變化看城市的都市圈、通勤格局變化體系為例。中規院信息中心和百度合作，匯總了中國500多個城市黃金周期間的出行數據。與2017年相比，2018年“十一”期間跨市出行人數再創新高。同年度對比表明，“十一”期間跨市日均出行人數與后一周相比，暴增87.4%。兩年度對比表明，2018年與2017年相比，“十一”期間跨市日均出行同比增幅達到16.5%。

（二）大數據持續跟蹤區域格局變化

該圖提取了前10名城市黃金周人口流動變化。可以看出，“十一”前后，出行人流逐步向頭部城市集中，北、上、廣、深、 成的Top 5構成較穩定。與Top 5榜單相比， Top 5～10名的榜單可謂是風云變幻，除杭州外，沒有一個城市7天全在榜單范圍內。其中，杭州、蘇州、東莞等城市在中前期大起大落，爭奪激烈；武漢、鄭州、西安等城市則在后期異軍突起。

同時對不同的城市做分類畫像，了解未來哪些城市是中心型具有旅游服務的作用，哪些是返鄉探親功能為主的區域，哪些以純旅游功能為主。可以發現，返鄉探親為主是廣大的三四線城市，“十一”期間到達城市人數整體逐步下降，意味著這些城市在產業和城市吸引力方面存在下降因素。

應該思考的是：未來中國城鎮化模式在哪些環節有所欠缺，還需要加強哪些方面建設？同時看到，城市觀光和區域中心型城市在黃金周期間向周邊100公里內旅游接待為主的流入人口占比達32.8%，相對比例提升7.4%。由此，以特色休閑為主的都市圈概念或許是未來新的功能培育發展的重點方向。

（三）實現在線分析工具化

中規院信息中心將利于規劃決策的相關標準模型植入到平臺，基于大數據的長期變量，能夠對宏觀和中觀尺度預測做出相關的自動化分析。在城市內部，要特別重視城市整體規劃和局部均衡服務供給策略。原來的規劃很有可能是總規做總規、控規做控規，并沒有形成聯動的服務決策模式。中規院信息中心在珠海做試點，把總規的空間中心體系結構和微觀層面的社區服務供給關聯在一起，有效實現了整個城市結構性和服務效率的優化。

三、面向城市精細化治理的創新與應用

中規院信息中心也在探索用大數據逐步推進規劃業務的轉型，逐步面向精細化治理，向平臺式的動態更新建設做相關的調整，用平臺式的思維解決未來規劃建設運營中的全流程問題。

（一）服務于各級政府的規劃實施管理

建立全國的國土空間規劃監測評估預警系統。在提出系統的管理平臺之前，已經在江西試點中按照要求進行了相關探索。對每個市縣建立體征指標，跟蹤人口、產業、交通、生態等變化。對重點地區建立動態監測體系，如省級以上園區、自然保護區、重要濕地等。

在推進城市體檢評估方面，以北京為例，建立了“北京高品質發展與非首都功能疏解監測平臺”。為落實北京總規4個中心的建設評價、大城市病的治理、是否按照小街區密度網和人居環境評估，提供動態更新模式。

面向社區治理的動態評估，服務于規劃與項目建設的績效跟蹤。根據景德鎮的城市雙修工作，把城市宏觀規劃、城市雙修治理項目，比如棚戶區改造、背街小巷治理等結合在一起，動態跟蹤、評估這些規劃項目的執行情況。以社區為單元，建立起以交通便捷度、高品質生活為模塊的分析功能，知曉在哪個地方建立了規劃建設項目，若干年之后再評價這些項目是否為居民提供了更好、更便捷的服務。通過評估獲得規劃實施一手數據資料，城市文化復興工程之后是否有利于城市的產業，特別是文化產業轉型；是否有利于特定功能旅游發展；通過平臺能夠動態跟蹤，判斷政策是否合理。

還能面向城市精細化治理，開展TOD城市大數據監測與評估平臺建設，實現國家、城市、廊道及站點層面的一體化三維分析、展示及評估。

（二）根植地方服務于規劃動態維護

通過公共參與平臺，發放問卷，自動匯聚實施意見，為精細化決策做支持。地理坐標定位的問卷形式，能夠知道到底哪些社區、哪些街道的公園、廣場存在不足，哪些還需要很大的改進，為精準化制定政策提供比較好的決策服務支持。