五部門聯合發文提出健全適合鄉村振興發展的金融服務體系

2月13日，中國人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部等五部門日前聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（下稱“《指導意見》”），提出更多金融資源配置到農村重點領域和薄弱環節。

《指導意見》提出，堅持農村金融改革發展，健全適合鄉村振興發展的金融服務組織體系，引導涉農金融機構回歸本源，加大金融資源向鄉村振興重點領域和薄弱環節的傾斜力度，增加農村金融供給。

根據中國社科院2018年發布的《中國“三農”互聯網金融發展報告（2017）》，中國“三農”金融缺口高達3.05萬億元。另一方面，“三農”互聯網金融交易額增速也遠遠高于一般互聯網金融，2016年，“三農”領域互聯網金融交易金額為400億-450億元，增長率為250%。

中國社會科學院農村發展研究所所長、研究員魏后凱認為，鄉村振興需要大量的資金，金融服務鄉村振興的力度是一個關鍵問題。由于農業和其他領域不一樣，投資回報率低、風險大、周期長、投資量大，長期以來金融機構難以青睞。所以農村金融需要政策引導，建立普惠性、低成本、可持續的金融政策體系，尤其應該推動國有金融系統優先地、更多地支持農業農村發展。

金融痛點

2018年2月，關于鄉村振興的一號文件出臺，文件對解決實施鄉村振興戰略“錢從哪里來”的問題有全面的謀劃，明確提出要加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強，總量不斷增加。中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊就2018年一號文件曾指出，鄉村振興是一個大戰略，必須有真金白銀的硬投入。國家發展改革委副主任張勇在2018年10月的國新辦新聞發布會上也表示，國家建設用的中央預算內資金，一半以上用在了農業農村方面，未來這個力度還會持續加大。但是資本是逐利的，農村金融的發展仍遠遠未跟上。魏后凱認為，國家提出優先發展農業農村，但是實際上從金融角度來說，并沒有優先，因為金融是商業行為，需要考慮投資回報。從這個方面來講，農村金融已經到了政策引導的關鍵點。

金融對于農業生產的促進作用是顯而易見的。社科院“三農”金融藍皮書的調查數據表明，在“三農”領域，平均每增加3萬元的資金流入，就能解決1個農村居民的就業需求（全時或者季節性）。2016年，按照P2P網絡借貸交易額400億元計算，可以解決農村130萬人的就業問題。藍皮書同時指出，由于農民金融知識和防風險意識較差，應對金融風險的能力較弱，隨著金融下鄉，一些金融欺詐、非法集資等現象也在農村地區有蔓延的趨勢。

中國人民大學財政金融學院教授張中秀表示，目前農村金融發展面臨的重要痛點是分散的經營主體。金融機構出于資金安全考慮，也會對主體進行篩選。而現在的新型經營主體還不夠多，金融機構可能無法找到足夠多的優質貸款對象。規模化的新型經營主體才是金融機構優先選擇的客戶，而小而散的農戶應對金融風險的能力和經驗不足。

經營主體待優化

《指導意見》提出，重點做好新型農業經營主體和小農戶的金融服務，有效滿足其經營發展的資金需求。針對不同主體的特點，建立分層分類的農業經營主體金融支持體系。鼓勵家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織、龍頭企業等新型農業經營主體通過土地流轉、土地入股、生產性托管服務等多種形式實現規模經營，探索完善對各類新型農業經營主體的風險管理模式，增強金融資源承載力。張中秀認為，農業生產自身和金融之間的關系就像骨架和血液，如果骨架沒有理順，血液不一定能輸入到身體中。這就首先要求農村有與金融對接的框架，而分散化的土地經營無法和金融有機匹配。現在需要對規模經營進行整合，成為農場，以達到金融輸血的效果。這才是土地金融能夠發揮最大作用的前提。“先要把新型經營主體做好，經營主體升級的過程中，對新型經營主體的金融輸血才是問題的關鍵。金融對鄉村振興的支持，也是整合新型經營主體的好時機，如果大部分還是散戶經營，金融對農業生產的支持將會面臨障礙。”張中秀說。

關于分散經營主體，《指導意見》也提出，鼓勵發展農業供應鏈金融，將小農戶納入現代農業生產體系，強化利益聯結機制，依托核心企業提高小農戶和新型農業經營主體融資可得性。支持農業生產性服務業發展，推動實現農業節本增效。魏后凱認為，金融機構面對有規模化的大型企業確實比較好控制風險，但就目前中國的農業生產形態來看，現在的小規模經營農戶比較雜，零散經營的主體需要更多的小額信貸、股份經營發展。所以說股份經營和小額信貸的潛力很大，從實際來看，現階段應該把金融服務的重點放在這一塊。

產權改革需推進

農村金融的發力仍需要農村產權改革的進一步推進。為了配合正在進行中的農村產權制度改革，《指導意見》提出，配合農村土地制度改革和農村集體產權制度改革部署，加快推動確權登記頒證、價值評估、交易流轉、處置變現等配套機制建設。同時，積極穩妥推廣農村承包土地的經營權抵押貸款業務，結合宅基地“三權分置”改革試點進展，穩妥開展農民住房財產權抵押貸款業務，推動集體經營性建設用地使用權、集體資產股份等依法合規予以抵押，促進農村土地資產和金融資源的有機銜接。

魏后凱指出，近幾年新型經營主體和農村產權制度改革的發展，都為對接金融服務提供了前期的支撐。也應該看到，盡管全國人大允許試點農村產權抵押，但是也面臨法律、制度、理論上的一系列問題。目前全國人大已經繼續授權探索改革，形成可以復制推廣的經驗之后進行全國復制。由此來看，農村金融的發展還涉及農村改革的推進，在這個過程中，相關法律和制度應該及時調整，才不至于造成“違法改革”“違憲改革”。

《指導意見》強調了推動完善農村金融改革試點相關法律和規章制度，比如配合鄉村振興相關法律法規的研究制定，研究推動農村金融立法工作;結合農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點經驗，推動修改完善農村土地承包法等法律法規等。

明確三個階段性目標

《指導意見》對實施鄉村振興戰略的三個階段性目標，明確了相應階段內金融服務鄉村振興的目標。短期內，突出目標的科學性和可行性，到2020年，要確保金融精準扶貧力度不斷加大、金融支農資源不斷增加、農村金融服務持續改善、涉農金融機構公司治理和支農能力明顯提升。中長期，突出目標的規劃性和方向性，推動建立多層次、廣覆蓋、可持續、適度競爭、有序創新、風險可控的現代農村金融體系，最終實現城鄉金融資源配置合理有序和城鄉金融服務均等化。

值得注意的是，為確保各項政策措施有效落實落地，《指導意見》提出，要完善貨幣政策、財政支持、差異化監管等政策保障體系，提高金融機構服務鄉村振興的積極性和可持續性。如適當放寬“三農”專項金融債券的發行條件，取消“最近兩年涉農貸款年度增速高于全部貸款平均增速或增量高于上年同期水平”的要求。適度提高涉農貸款不良容忍度，涉農貸款不良率高出自身各項貸款不良率年度目標2個百分點（含）以內的，可不作為銀行業金融機構內部考核評價的扣分因素。同時，《指導意見》還提出，開展金融機構服務鄉村振興考核評估，從定性指標和定量指標兩大方面對金融機構進行評估，定期通報評估結果，并作為實施貨幣政策、金融市場業務準入、開展宏觀審慎評估、差別化監管、財政支持等工作的重要參考依據。

中國人民銀行表示，下一步，各相關部門將按照職責分工，扎實推進金融服務鄉村振興各項工作。各涉農金融機構要根據意見要求，加大對鄉村振興領域的支持力度，更好地滿足鄉村振興多樣化、多層次的金融需求。