推進鄉村基層政權治理能力現代化的研究

鄭淑霞

關鍵詞鄉村振興 鄉村基層政權 治理能力 現代化

鄉村基層政權是我國政權體制的基礎，是社會穩定和國家建設的基石。20世紀80年代人民公社體制廢除，國家采取“鄉政村治”的方式治理農村，即國家政權延伸至最基層的鄉鎮一級，鄉村基層政權依法對鄉村進行鄉政管理，鄉鎮以下實行村民自治。當前，我國鄉村基層政權在現實治理及運轉過程中存在不少問題。例如勞務輸出背景下鄉鎮基層政府機構及村干部隊伍人才流失;鄉村基層政權組織與鄉村基層群眾性自治組織的關系有待理順;鄉村基層政權的民主基礎不牢，鄉鎮人大制度沒有全面落實，難以適應農民日益增長的民主意識與訴求，鄉鎮政府的公信力有待提高。推進鄉村基層政權治理能力現代化，有利于協調鄉村基層政權與村民自治的關系，有利于鄉村基層政權組織提升公共服務能力，進一步完善鄉村治理體系，進一步推進實施鄉村振興。

一、鄉村基層政權治理的研究動態

2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中指出，實施鄉村振興戰略。由此，鄉村振興成為近年來的熱點話題。追溯以往的期刊文獻資料我們可以發現，不少具有前瞻性目光的中外學者早在十年多前已對基層政權、基層治理及村民自治等問題進行了探索研究，主要研究成果如下：

（一）關于基層政權的研究

郝國慶（2001）在《村民自治背景下的農村基層政權民主建設》一文中提到：基層民主不僅包括群眾自治組織民主，還包括基層政權民主。艾昆鵬（2011）認為我國邊疆民族地區基層政權組織在實際運行中因遭遇自然條件、經濟發展、民族構成、社會文化環境等諸多特殊性因素的影響，致使在進行邊疆治理時面臨財政、經濟發展、公共服務、社會管理等諸多困難。王春生（2012）研究了村民自治背景下的基層政權與村落社區互動關系，得出這樣的結論：一方面政府動員、村民被動參與現象大量存在，另外一方面村民主動要求、自主參與現象也同時存在，出現了動員與自主兩種參與并存的局面。陶振（2012）研究了農村基層政權公信力的生成與變遷。認為農村基層政權公信力其本質是公眾對基層公共權力合法性的政治認同，是基層公共機構自身權威和影響力外在投射的結果。鄉政村治時期的基層政權，信任基礎面臨土地經營體制變革、稅費改革、農村市場化進程以及農民認同與行動單位日益原子化所帶來的利益和價值認同資源流失的雙重沖擊。

（二）關于鄉村治理的研究

吳理財（2012）認為我國現有的城鄉分割的基層管理體制越來越無法適應社會管理的新要求，重建基層治理體系愈來愈迫切。狄金華（2014）認為中國的鄉村治理已經“從主體到規則的轉向”，即從注重“誰在治理”轉向凸出“如何治理”，將治理主體研究的場域從國家轉向了社會。李增元（2014）研究了我國農村基層治理的社區化治理轉型，認為以新社區為載體的“社區化治理”是當代農村基層治理的發展方向。田雄（2014）研究了基層治理中，國家治理邏輯與基層干部及農民的行動邏輯并非完全一致，導致了國家基層治理低效和“被裹挾的國家”狀態的形成。尹利民（2015）總結了基層治理模式至少要滿足三個標準：第一，確有獨特性，與其他模式不同，且有制度性創見;第二，可復制性，亦即所謂的模式應該能夠被模仿，具有穩定性和擴散性，而不僅僅是地方性的實踐特點;第三，被認可的制度化，它的要素包括價值、規范、程序、結構形態以及貫穿其中的制度邏輯關系。周慶智（2015）認為城鎮化建設過程中，基層治理體系要從傳統城鄉基層治理體系向現代城鄉基層治理體系轉型，包括建構城鄉一體的社會保障體系、城鄉公共服務均等化、城鄉公民權利的制度保障，最終實現城鄉居民之間的分配公平與分配正義。基層治理體系的現代轉型是實現城鄉居民資源公平分享和城鎮化成功推進的基本制度條件。李永萍（2016）研究了基層小微治理的運行機制，認為小微治理促進了群眾參與，降低了治理成本，實現了基層治理有效性與合法性的共贏。

（三）發展趨勢

在歷史發展的長河中，我們所有的優秀成果都是“站在巨人的肩膀上”取得的。對于基層政權建設以及基層治理的討論結果，在實踐和檢驗中不斷被完善。學術界早期的研究，主要集中于“為何建設基層政權”“怎樣建設基層政權”等問題，隨著社會經濟的發展，基層管理體制越來越無法適應社會管理的新要求，學者們從研究“誰在治理”轉向研究“怎樣治理”，并且進一步對現有的鄉村治理模式、基層治理體系提出質疑。

通過研究基層政權的建設或是鄉村治理體系的重建來解決鄉村問題是學界研究較為熱衷的角度，目前的成果較多，但也存在一些不足。

一是沒有對基層政權的組織和建設做深入研究，僅對問題表象進行描述但未從鄉村基層政權治理能力角度剖析具體成因，研究結果較為抽象。

二是雖然多數學者認為基層治理體系需要進行轉型或者升級，但是鮮有人從推進治理能力現代化的角度進行分析，缺乏有力論證。

三是忽視融合思維在理論層面的作用，沒有遵循深入嚴謹的邏輯思路提出較為完善的推進鄉村基層政權治理能力現代化的舉措。

二、推進鄉村基層政權治理能力現代化面臨的挑戰

進入21世紀以來，伴隨工業化、城鎮化以及社會經濟轉型的深入推進，我國農村進入了新的發展階段。農村社會結構加速轉型，農民利益訴求多元化，城鄉融合發展模式不斷創新。在鄉村振興戰略貫徹落實的進程中，鄉村基層政權組織作為鄉政事務的管理者，要將推進治理能力現代化作為重要抓手以應對多個方面的問題與挑戰。

（一）人口遷移導致的人才資源匱乏

城鎮化進程中，城鄉差距導致的農村人口向城市大規模遷移的現象在我國普遍存在，城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題日益突出，主要體現在以下兩個方面：

一是鄉鎮基層政府機構人才流失狀況嚴重。相較于農村而言，城市經濟發達、交通便利、基礎設施完善、信息共享程度高、就業機會多且平臺好、社會保障體系更為健全。城市的各優勢條件吸引高素質人才涌向城市就業，鄉鎮基層政府機構人才資源更加有限。人才強國戰略指出：“人才資源是第一資源，一個國家的競爭說到底就是人才的競爭”，這一認識在鄉村基層政權組織建設中同樣適用。高素質人才的缺乏，導致鄉村基層政權人才隊伍建設步履維艱，更加不利于鄉村基層政權治理能力現代化發展。

二是基層治理缺位的問題亟待解決。勞務輸出背景下，大量農村青壯年外出務工及定居，農村常住人口數量及年齡結構極不合理，導致村落自然消亡或合并過程中村干部隊伍建設受限，村民自治開展困難或流于形式的現象并不鮮見。鄉村基層群眾性自治組織內部結構不合理，村民自我管理、自我教育、自我服務機制不完善，則導致鄉村基層政權難以對其進行指導，即使作出良好的指導決策，也無法有效落實，鄉村基層政權治理能力現代化的實現更加困難。

（二）“鄉政村治”的銜接斷層

1984年，人民公社制度正式廢除，恢復建立鄉鎮政府作為國家在農村的基層政權，在鄉鎮以下設立村民委員會，形成“鄉政村治”格局。“鄉政村治”體制中存在兩種權力：第一，自上而下的國家權力，具體表現為在黨的領導下的鄉村基層政府的行政權力;第二，國家法律制度規定的農村村民管理基層社會事務的權力，即村民自治權。兩種權力相互聯系又相互區別。二者都建立在人民當家做主的權力基礎之上，從最終歸屬和運作目的來看是一致的，但從權力的來源和功能來看，兩種權力相對獨立相互協調。由此，鄉村基層政權組織與鄉村基層群眾性自治組織應當是指導與被指導、協助與被協助的關系，但在現實運作過程中，二者的銜接出現斷層。

一是鄉政與村治權責界限不清。鄉村基層政權組織對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預屬于村民自治范圍內的事務。受原有運行機制的影響，鄉村基層政權在管理中過度干預基層事務的情況時有發生，村民自治要么變成直接服從命令、要么表現為“上有政策下有對策”的委曲求全，都不利于鄉村基層政權進行自我調整推進治理能力現代化。

二是鄉政與村治管理溝通不暢。《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定“村民委員會協助鄉、民族鄉鎮的人民政府開展工作”。實行“鄉政村治”實際上是國家對權力的上收，村民委員會受村民利益和意愿的影響，往往不太愿意接受鄉鎮政府管理，更加不會對其工作進行協助與支持。溝通不暢導致基層政府難以堅持從群眾中來到群眾中去的工作方法，不利于鄉村基層政權提升現代化治理能力。

（三）鄉村基層政權民主基礎不牢

我國是人民當家作主的社會主義國家，我們的政府是為人民服務的政府，人民代表大會制度是我國的根本制度。鄉鎮人民代表大會與鄉鎮政府是我國鄉村基層政權組織的兩大主體，對鄉村治理起重要作用。但在現實管理過程中，存在民主基礎不牢的問題。

一是鄉人大代表選舉不規范。鄉鎮人民代表大會是基層國家權力機關，人大代表由人民選舉產生，對人民負責。鄉鎮人民代表大會是本行政區域內人民行使國家權力的機關，本行政區域內的一切重大問題，都由它討論決定，并由它監督實施。在鄉人大代表選舉的過程中，許多鄉鎮出現“賄選”“虛假選舉”等亂象，選舉程序不透明不規范，使得人民群眾無法選出自己滿意的代表，進而導致鄉人民代表大會成員結構不合理、某些人大代表素質不高。倘若鄉鎮重大事務由不合理不專業的代表團體來決定，則難以對鄉政進行有效管理，不利于推進鄉村振興。

二是鄉鎮政府公信力不足。我國政府是國家權力機關的執行機關，各級政府必須在黨的領導下，在法治軌道上開展工作。鄉鎮政府個別官員工作不稱職、辦事效率低下，更有甚者搞虛假工程、偽造政績。此外，鄉鎮政府在推進政策落實的過程中，有時僅保持“三分鐘熱度”，忽視政策的延續性，政策執行令人費解。以上，導致鄉鎮政府公信力不足，不利于推進治理能力現代化發展。

三、推進鄉村基層政權治理能力現代化可行的舉措

為了適應新的發展形勢，落實依法治國基本方略，貫徹鄉村振興戰略，必須推進鄉村基層政權治理能力現代化。

（一）提升鄉村的吸引力、向心力、凝聚力

要解決人才資源匱乏導致的一系列治理問題，首先要立足“三農”特點推動鄉村振興，尊重基層首創精神，讓農村的特色更加鮮明，提升農村的吸引力、向心力、凝聚力。要堅持黨的領導、以人民為中心的價值取向、綠色生態理念、生態產業優先發展、文化傳承和保護等原則，進一步推進城鄉一體化發展、深化農村改革、促進要素流動，完善基礎社會、優化公共配套、升級鄉村旅游游客服務，讓鄉村更有競爭力，吸引和留住人才。

一是推動產業振興，明確鄉村的主導產業、村寨周邊的生態產業、每一個家庭的參與產業，形成多種產業疊加，拓寬老百姓的收入渠道。村民在自己的家鄉可以找到適合自己發展的路子，人口遷移的意向就會減弱，鄉村人口數量及年齡構成將更為合理。

二是推動人才振興，探索中心村寨和組團等發展模式，完善配套設施，優化居住結構和環境，吸引優秀人才集聚鄉村。優秀人才的到來可以優化鄉村基層政權組織和鄉村基層群眾性自治組織的成員結構，有利于鄉村治理的調整和升級。

三是推動文化振興，傳承好鄉村傳統文化，發揮生態文化優勢，弘揚社會主義核心價值觀，增強集體主義思想，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風。發揮鄉賢的引導和示范作用，促進鄉村德治能力的提升。

四是推動生態振興，保護生物多樣性，推進生態產業化、產業生態化。秀麗的鄉村風光使得鄉村比城市更為宜居，鄉村旅游業的發展也能使老百姓增收，增強村民的歸屬感、凝聚力。

五是推動組織振興，配強基層組織班子，創新基層組織工作，強化基層組織建設。基層組織建立健全，對鄉村進行合理有效治理，提升鄉村的向心力。

（二）促進“鄉政”與“村治”的有機銜接

從國家和社會的分權趨勢來看，“鄉政村治”格局有其必然性和合理性。它既有利于實現有效的國家管理，又不至于打擊和壓抑社會的自主性和活力。“鄉政”與“村治”的關系十分微妙，從我國鄉村的現實和發展出發，要努力促進鄉政管理與村民自治的有機銜接。

一是加強黨對鄉村基層領導，提高干部素質，促進經濟發展。中國共產黨的領導地位是歷史形成的，黨管農村工作是我們的一個傳統，也是一個重要原則。我國農村正在經歷一場深刻的歷史變革，只有堅持黨的領導，加強鄉村基層政權隊伍建設，用科學、民主的方式帶領農民總結經驗、探索規律，鄉政管理與村民自治的關系才能更加協調，鄉村才能發展得更好。

二是運用法制方法界定鄉政管理組織與村民自治組織的權責范圍。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”但是鄉鎮政府與村民委員會的工作職責權限范圍缺乏明確、具體的規定，雙方在履行義務時出現“越位”甚至“錯位”現象。在法制層面進一步明確鄉政管理與村民自治的界限，嚴格按照法律法規履行職責，有利于“鄉政”與“村治”有機銜接，有利于促進鄉村基層政權治理能力現代化發展。

（三）鞏固基層政權民主基礎

推進鄉村基層政權治理能力現代化，必須把握住基層政權包含的兩大主體：鄉鎮政府和基層人民代表大會。鞏固基層政權民主基礎，推動鄉村振興戰略進一步發展，必須推進和完善基層人民代表大會制度制度，轉變鄉鎮政府職能。

一是完善鄉鎮人大選舉，落實差額選舉的選舉方式，改變選舉過程中的代表候選人缺少競爭的狀況，使得選舉過程更加公開、透明、規范。只有各地根據實際，切實保障人民當家作主的權力，實現加強鄉鎮人大自身建設，才能為有效進行鄉村治理提供保障。

二是以建設服務型政府為契機，加強鄉鎮政府的社會管理和提供公共服務的職能。鄉鎮政府要在黨的領導下，在法治軌道上開展工作。要重點履行好促進經濟發展、強化公共服務、加強社會管理、維護農村穩定等多個方面的職能。針對各鄉村的差異性，給予村民自治組織必要的靈活性和自主性，成為便民利民的服務型政府，與鄉鎮人民代表大會做好配合，推進基層政府治理能力現代化。