淺析行政公益訴訟的訴前程序

吳興宇 馬勵(lì)

關(guān)鍵詞行政公益訴訟 訴前程序 價(jià)值

檢察機(jī)關(guān)在向人民提起行政公益訴訟之前，針對相關(guān)行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為的行為，依法督促其積極依法履職或糾正行政違法行為的程序被稱為訴前程序，是行政公益訴訟中必須經(jīng)歷的程序。當(dāng)被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不積極履職或者拒不糾正行政違法行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才代表國家向人民法院起訴該行政機(jī)關(guān)來維護(hù)國家利益或社會公共利益。通過一段時(shí)期的公益訴訟的試點(diǎn)，根據(jù)我國國情，結(jié)合行政公益訴訟的理論依據(jù)和行政公益訴訟的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，最終在立法上確立行政公益訴訟訴前程序。

一、行政公益訴訟訴前程序立法演進(jìn)

檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的不同階段反映了我國在行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)上的謹(jǐn)慎態(tài)度，行政公益訴訟訴前程序的穩(wěn)步推行與發(fā)展的過程也反映出我國行政公益訴訟的價(jià)值取向。

（一）初步探索階段

2015年7月1日全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，我國行政公益訴訟訴前程序由此開始，但該訴前程序只作出了一般原則性規(guī)定，即檢察機(jī)關(guān)依法督促行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)，糾正違法行為。在初步探索階段，我國十三個(gè)省、市、自治區(qū)作為試點(diǎn)試行，然而，最高法、最高檢尚未針對行政公益訴訟訴前程序的具體措施進(jìn)行規(guī)定。

（二）試點(diǎn)推行階段

最高人民法院、最高人民檢察院在全國人大常委會決定在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作后，針對行政公益訴訟訴前程序制定了若干內(nèi)部實(shí)施辦法及規(guī)定。兩高對訴前程序的含義、形式以及行政機(jī)關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)糾正錯(cuò)誤后的處理上作出了具體規(guī)定，行政公益訴訟訴前程序通過試點(diǎn)期間的實(shí)踐，取得了較大實(shí)效。以最高人民檢察院官網(wǎng)上發(fā)布的數(shù)據(jù)來分析，“截至2016年6月，行政公益訴訟的訴前程序案件共有1047件，其中被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)采納檢察機(jī)關(guān)的檢察建議并積極履職或者糾正違法行為的有814件，占77.75%;另有12.51%的案件未到1個(gè)月的回復(fù)期;逾期未糾正的102件，僅占9.74%。通過檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟監(jiān)督，被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)絕大多數(shù)在訴前程序中已有效的糾正了自己不作為、亂作為、慢作為行為。

（三）全面推行階段

經(jīng)過試點(diǎn)地區(qū)的司法實(shí)踐，以檢察建議的方式減少不必要的行政公益訴訟實(shí)效良好，故應(yīng)當(dāng)以立法的方式將訴前程序予以確定。2017年修改的《行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)下列領(lǐng)域中損害國家利益和社會公共利益的違法行政行為，可以向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議：一是食品、藥品安全監(jiān)管;二是生態(tài)環(huán)境、自然資源監(jiān)管;三是國有資產(chǎn)監(jiān)管;四是國有土地使用權(quán)出讓。增加了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議作為前置程序。

二、行政公益訴訟訴前程序立法演進(jìn)原因性分析

長期以來環(huán)境、食品、藥品安全等問題的嚴(yán)峻性，以及相關(guān)行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為現(xiàn)象，要求檢察機(jī)關(guān)將檢察監(jiān)督權(quán)落實(shí)到實(shí)處，我國能夠在較短時(shí)間內(nèi)將行政公益訴訟的訴前程序以立法的方式予以確立，其主要原因在于：

（一）國家大力推行公益訴訟制度

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確指出，公益訴訟是我國發(fā)展過程中的一項(xiàng)重大決策，體現(xiàn)出了中央對公益訴訟的重視程度之高，在該《決定》背景之下，我國最高人民法院、最高人民檢察院迅速作出關(guān)于檢察公益訴訟相關(guān)司法解釋，指導(dǎo)司法實(shí)踐，提供法律支持。在國家大力推行公益訴訟的背景下，給行政公益訴訟的訴前程序的發(fā)展提供了基本保障。

（二）檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督職能

檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督職能，我國《憲法》明文規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)，能夠了解到行政機(jī)關(guān)違法或不作為的線索，為后續(xù)行政公益訴訟的訴前程序甚至行政公益訴訟的提起提供了基礎(chǔ)。法律賦予了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格，而后，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由，未按照檢察建議內(nèi)容對違法行政行為進(jìn)行糾正的，檢察機(jī)關(guān)將通過提起訴訟的方式來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)可能承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督

從國家內(nèi)部層面來看，推進(jìn)全面依法行政及問責(zé)機(jī)制，以國家高度督促行政機(jī)關(guān)積極作為、依法作為。行政機(jī)關(guān)依法積極主動(dòng)履行相關(guān)法定職責(zé)，能促成依法行政的作風(fēng)。從社會外部來看，問責(zé)機(jī)制的落實(shí)及公益訴訟的發(fā)展，給行政機(jī)關(guān)帶來壓力。在國家大力推行公益訴訟的態(tài)勢之下，行政機(jī)關(guān)亂作為、不作為的現(xiàn)象會受到社會和廣大人民群眾的關(guān)注，而行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度除了內(nèi)部問責(zé)，還應(yīng)當(dāng)受其他法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察監(jiān)督能有效推動(dòng)行政機(jī)關(guān)合法、合理行政，行政公益訴訟的訴前程序?qū)⒆鳛橥獠考s束力量之一發(fā)揮作用。

三、行政公益訴訟訴前程序價(jià)值分析

通過上述訴前程序的階段性及原因分析，訴前程序的立法十分必要。應(yīng)松年教授曾指出，“行政公益訴訟的訴前程序的設(shè)置，有著不可替代的功效，具體體現(xiàn)在節(jié)約司法資源方面，尊重行政自制方面和促進(jìn)社會和諧方面”，行政公益訴訟的訴前程序在行政公益訴訟中具有獨(dú)特的價(jià)值與功能，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）體現(xiàn)檢察權(quán)的謙抑性

“法與公平有著天然的聯(lián)系。公平是法的正義價(jià)值內(nèi)核、也是法的靈魂，法的整個(gè)發(fā)展史中始終貫穿著公平”訴前程序給予了行政機(jī)關(guān)及時(shí)自主糾正的機(jī)會，同時(shí)也能減小司法權(quán)與行政權(quán)兩種不同的國家權(quán)力沖突。訴訟程序能體現(xiàn)司法權(quán)的謙抑性，檢察機(jī)關(guān)沒有直接通過訴訟程序與行政機(jī)關(guān)“對薄公堂”，對緩和司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)矛盾存在一定幫助作用。起到“既發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的制約作用，又能避免司法權(quán)破壞行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行州。

行政公益訴訟產(chǎn)生的主要原因即行政機(jī)關(guān)的不積極作為或違法亂作為，致使國家利益和社會公共利益受到損害或者存在損害的風(fēng)險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)系屬司法權(quán)的一種，針對行政權(quán)直接以終局性的司法程序進(jìn)行監(jiān)督，可能發(fā)生權(quán)力沖突。通過行政公益訴訟的訴前程序，一方面能夠充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的，另一方面能夠避免司法機(jī)關(guān)直接處理行政事務(wù)，體現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的尊重。行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議之日起有兩個(gè)月的期限進(jìn)行糾正或自制，在行政機(jī)關(guān)仍不改正或自制的情況下，檢察機(jī)關(guān)用盡其他救濟(jì)手段后不能實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)的目的時(shí)，才提起行政公益訴訟。

（二）節(jié)約司法資源

“行政公益訴訟的訴前程序的主要目的是節(jié)約司法資源，降低訴訟成本”。行政公益訴訟的訴前程序?qū)⒋罅靠赡墚a(chǎn)生行政公益訴訟的案件提前解決，通過行政公益訴訟之前的督促程序，使得檢察機(jī)關(guān)將有限的司法資源用在最需要的地方。作為一種新的監(jiān)督方式，行政公益訴訟的訴前程序不僅消耗的時(shí)間短，而且程序較為便捷。訴訟是解決糾紛的“最后選擇”，能夠在訴訟前將糾紛解決，無疑能夠做到資源利用最大化。

行政公益訴訟的設(shè)立并非是以訴訟為根本目的，而是為了依法督促行政機(jī)關(guān)有效、合理、合法地行政，維護(hù)社會公共利益。行政機(jī)關(guān)的公共管理職能要求行政機(jī)關(guān)具有一定的權(quán)威性，行政公益訴訟的訴前程序，能在保證行政機(jī)關(guān)合法、合理行政的情況下，還能保證其權(quán)威性和及時(shí)性，促進(jìn)行政執(zhí)法高效，實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的目的，大大節(jié)約司法資源。

（三）提高檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效力

檢察機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定提起行政公益訴訟的訴前程序，是以非終局性的方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，相比訴訟程序終局性的方式監(jiān)督，靈活的監(jiān)督方式更有利于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)、及時(shí)糾正不當(dāng)行為。社會公共利益被侵害的背后，除了侵權(quán)者的違法行為之外，往往存在負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不作為等問題。基于此，檢察機(jī)關(guān)督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法積極履職，不僅能得到行政機(jī)關(guān)的有力配合，還能促進(jìn)行政公益訴訟的順利進(jìn)行，從而提高檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效力。

訴前程序是對檢察監(jiān)督方式的進(jìn)一步區(qū)分，一方面，行政公益訴訟的案件數(shù)量將大大減少，能夠避免大量案件進(jìn)入訴訟程序。截至2016年12月底，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的訴前程序案件3763件，75.4%的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正了違法行政行為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件437件，占比11.6%：另一方面，能夠完美銜接行政公益訴訟程序，確定了訴前程序回復(fù)期限，協(xié)調(diào)權(quán)力制衡，提高檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督效力，優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能。

四、訴前程序適用中應(yīng)當(dāng)注意的問題

（一）提出檢察建議時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的問題

即使有訴訟作為檢察建議的保障，但如果檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行為是否違法把握不準(zhǔn)，會影響行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議的可接受性。故檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，既要準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)的行為違法性，又要遵循行政權(quán)行使的基本規(guī)律。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之前，應(yīng)對行政機(jī)關(guān)是否存在越權(quán)、濫用職權(quán)，認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)、程序、適用法律等是否正確進(jìn)行調(diào)查取證，根據(jù)行政行為的合法性的要件加以判斷。

此外，根據(jù)行政信賴保護(hù)原則，對于授益行政行為，因涉及公益和私益的衡量，即使存在違法也可能不必撤銷。提出檢察建議時(shí)，綜合考慮行政機(jī)關(guān)的合法性、信賴保護(hù)原則和利益衡量原則，才能作出準(zhǔn)確的判斷，提出合理的檢察建議。

（二）訴前程序與訴訟程序的銜接

訴前程序設(shè)置的目的是督促行政機(jī)關(guān)自行糾正違法行政行為，保護(hù)公共利益，降低訴訟率。零訴訟率是行政公益訴訟制度追求的理想目標(biāo)，但零訴訟率是不現(xiàn)實(shí)的。盡量通過發(fā)揮訴前程序的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)不通過訴訟，而在訴前程序階段實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的，最大限度的降低訴訟率。當(dāng)然，如果行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書后，在合理期限內(nèi)，無正當(dāng)理由拒不糾正違法行為或者依法履職，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向人民法院提起訴訟，及時(shí)、有效保護(hù)國家利益和社會公共利益。