監察委員會與人民檢察院辦案銜接中的證據問題研究

成縣人民檢察院課題組

關鍵詞監察 檢察 辦案 銜接 證據

為了整合反腐敗資源，加大反腐敗力度，國家設立了監察委員會，對國家工作人員職務犯罪進行調查，而后移送檢察機關審查起訴，這是中國法治建設的一大創舉。2018年10月26日，《刑事訴訟法》被重新修訂，出發點之一就是順應這種重大變化，“完善與監察法的銜接機制”。由于法律規定比較原則，監察委員會和人民檢察院在辦案銜接中難免遇到一些機制上的障礙和認識上的分歧，證據問題則是其中的關鍵。正確處理該問題，有利于順利實現辦案銜接，形成合力，準確及時地懲治犯罪。目前，兩個機關辦案銜接中的證據問題主要體現在證據資格、非法證據、證據體系、補充調查、存疑不訴和調查監督等方面，本課題就一些較為突出的問題進行分析，并提出對策，以期對辦案有所裨益。

一、證據資格方面的問題

《監察法》第三十三條第一款明確規定：“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用?！痹撘幎ū砻?，監察機關收集的證據材料具有刑事訴訟證據資格，但僅依此規定仍顯得理據不足。因為這只是《監察法》的規定，《監察法》與《刑事訴訟法》是平行法，它的規定只能用來規范和約束監察活動，不能用來規范和約束刑事訴訟活動。監察活動中收集的證據能否作為刑事訴訟證據使用，應當在《刑事訴訟法》中作出明確規定?！侗O察法》的規定不能替代《刑事訴訟法》的規定，這是《刑事訴訟法》的一個缺陷。因此，《刑事訴訟法》還需要進一步修改完善，給監察立案后收集的材料賦予證據資格。

監察機關在初核階段收集的證據材料能否作為刑事訴訟證據使用，司法實踐中一直存在爭議。一種觀點認為，初核也是監察機關依法調查取證，所取證據材料可以作為刑事訴訟證據使用;另一種觀點認為，初核不是正式立案調查，所取證據材料不能作為刑事訴訟證據使用。課題組認為，對此問題不能一概而論，而要根據不同情況，區別對待。立案在我國刑事訴訟中具有重要的法治意義，具有依法啟動偵查，保障程序合法的功能，是偵查活動的“啟動器”和“過濾器”。既有利于準確及時地懲治犯罪，又有利于保障人權。監察調查有別于偵查，但與刑事訴訟密切關聯，具有一定的訴訟性，所取證據材料將要作為刑事訴訟證據使用。因此，監察調查權與偵查權在本質上是一致的。龍宗智教授也指出，新監察體制內“職務犯罪調查權具有犯罪偵查之實，而無犯罪偵查之名”。由此可見，立案監察和立案偵查具有同等重要的法治意義，立案監察后所取材料可直接作為刑事訴訟證據使用。立案監察前的初核不具有訴訟性，屬于執紀執法活動。初核中收集的證據材料在刑事訴訟中的處置，應當參照行政執法中收集的證據的處置原則?！缎淌略V訟法》第五十四條第二款明確規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”由此可見，對行政執法和查辦案件過程中收集的實物證據，可直接作為刑事訴訟證據使用，無需進行轉換;收集的言詞證據則需要進行轉換，經過核實方可使用。同理，監察初核中收集的的物證、書證、視聽資料、電子數據等實物證據，可以直接作為刑事訴訟證據使用;收集的證人證言、被調查人供述和辯解、被害人陳述等言詞證據，則需要進行轉換，經過監察機關重新調查或者檢察機關偵查，核實之后方可作為刑事訴訟證據使用。如：某監察機關移送審查起訴的劉某挪用公款案，經審查發現，會計王某證詞、分管領導李某證詞、會計帳目及憑證均系監察機關在初核階段收集的。檢察機關便將會計帳目及憑證直接作為刑事訴訟證據使用，對王某證詞和李某證詞則要求監察機關調查核實。

監察機關移送的證據材料中有時會出現“自白書”和“悔罪書”，對這種材料能否作為指控犯罪的依據，實踐中存在爭議。一種觀點認為，這種材料屬于被調查人親筆書寫的供詞，具有較強的證據效力，應當作為指控犯罪的依據;另一種觀點則認為，這種材料的取證程序存在瑕疵，不夠真實可靠，不宜直接作為指控犯罪的依據。課題組同意第二種意見?！白园讜焙汀盎谧飼笔潜徽{查人認罪服法和主動交待問題的體現，對查明犯罪事實及其犯罪的思想根源有重要參考價值，但被調查人在寫這些材料時，往往沒有告知其享有的訴訟權利，尤其是未依法告知其享有的辯護權，而且他們存在思想壓力，想爭取寬大處理，因而在表達過程中容易夸大罪過，致使材料內容失實。如：在宋某濫用職權案中，宋某在“自白書”中稱，自己無視國法，頂風作案，主觀惡性很深，造成了惡劣的社會影響。經依法查證，宋某為修便民橋，報告鎮領導后，虛報戶數，套取災后重建資金。案發后，當地群眾聯名上書，請求對其寬大處理?？梢娖洹白园讜笨浯笃滢o，不足為據。因此，不宜將“自白書”和“悔罪書”直接作為指控犯罪的依據，而應依法訊問，進行核實，但這種材料可直接作為認定其悔罪表現的證據。

二、非法證據方面的問題

排除非法證據的原理存在憲法權利保障說、警察違法行為阻止說等，其基礎是程序正義中的尊嚴理論、司法公信力理論等。無論哪一種學說，其最終指向的都是“非法證據”的證據能力。我國《監察法》堅持非法證據排除原則，該法第三十三條第二款明確規定：“以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據?！贝艘幎ㄅc《刑事訴訟法》第五十六條的規定一致，但比較籠統，未明確區分言詞證據和實物證據，未具體規定排除原則和程序。對此，應當通過立法及司法解釋進一步明確，在辦案中應當依照《刑事訴訟法》第五十六條的規定進行操作。

《刑事訴訟法》第五十七條明確規定：“人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的，應當進行調查核實。對于確有以非法方法收集證據情形的，應當提出糾正意見;構成犯罪的，依法追究刑事責任?！贝艘幎鞔_賦予了檢察機關對偵查人員非法取證的監督權，但對監察人員非法取證如何監督，未作具體規定。按照《監察法》的規定，監察人員非法取證的，主要由監察機關實行內部監督，但內部監督畢竟有其局限性，難以遏制非法取證。只有同時實行內部監督和外部監督，形成監督合力，才能更好地遏制監察人員非法取證。因此，對監察人員以非法方法收集證據的，也應當適用《刑事訴訟法》第五十七條的規定，由檢察機關調查核實，并監督糾正。如：某院在提前介入監察機關辦理的張某貪污案時，張某及其親屬反映，調查人員在深夜對其訊問，不讓其休息。在上級監察機關查否后，張某及其親屬繼續申訴，后經檢察機關調查核實，通知監察機關更換調查人員重新調查取證，原供述予以排除，不再作為指控犯罪的依據，并建議監察機關對非法取證的人員作出了處分，張某及其親屬息訴。

監察機關移送的證據中，有時會出現在初核階段采取技術調查措施獲取的證據材料。對這種證據材料能否作為指控犯罪的依據，實踐中存在爭議。一種觀點認為，這種材料是監察機關在依法辦案的過程中收集的證據，而且是客觀性很強的證據，可以為指控犯罪的依據;另一種觀點則認為，這種材料的取證程序不合法，屬于非法證據，應當予以排除。課題組認為，這種證據屬于非法證據，應當適用裁量排除規則。非法證據排除規則旨在“將偵查人員通過違法手段所取得的證據視為‘非法證據，并使其失去作為定罪根據的資格”，這是理解該規則的關鍵所在。技術調查措施屬于強制調查措施，而且容易侵犯公民的隱私權和通信秘密等基本權利，只有在立案之后方可采取，而且要經過嚴格的審批程序。因此，在初核階段獲取的監聽、監控和監視等材料，取證程序不合法，應當認定為非法證據。由于這種證據屬于實物證據，具有較強的客觀性，不同于言詞證據，故應當適用裁量排除規則，即：取證不符合法定程序，可能嚴重影響司法公正的，應當予以補正或者作出合理解釋;不能補正或者作出合理解釋的，對該證據應當予以排除。

三、證據體系方面的問題

國家工作人員職務犯罪屬于特殊犯罪，具有一定的復雜性，調查取證的難度大，指控證明其犯罪事實的難度更大?！侗O察法》第三十三條第二款明確規定“監察機關收集、固定、審查運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致”。由此可見，監察機關移送審查起訴的案件應當證據體系完備，符合有罪判決的證明標準，達到“事實清楚，證據確實、充分”的程度。監察機關不能以取證困難為由降低證明標準，辦“湊合案”;也不能以打擊犯罪為由降低證明標準，辦“拔高認識案”。監察機關應當充分利用留置權，把握取證時機，提高取證能力，全面仔細收集各種證據，形成完整的證據鏈;檢察機關要認真履行審查職責，堅持以審判為中心，堅持法定證明標準，引導監察機關構建嚴密的證據體系，而不能以配合工作為由降低證明標準，辦“配合案”;也不能以調查為中心而降低證明標準，辦“走過場案”。

有的監察人員在調查工作中，注重收集言詞證據，不注重收集實物證據。收集的證據以被調查人的口供為中心，靠相關言詞證據佐證，缺乏物證、書證、視聽資料等實物證據。由于言詞證據是“通過向辦案人員口頭表達其記憶事實或判斷意見所形成的證據”，其主觀性和可變性較大，所以僅靠言詞證據形成的證據體系不夠穩定，不夠可靠。一旦被調查人翻供，或者證人翻證，證據體系就會出現缺陷和漏洞，證明難度就會增大，訴訟就會陷入僵局。如：某監察機關移送審查起訴的孫某行賄案，主要證據有被調查人孫某供述和辯解、受賄人馬某證詞、馬某妻子證詞等。在調查過程中，對孫某在銀行取款的視頻資料、孫某與馬某當晚的通話清單、馬某小區監控錄像等實物證據均未及時收集。審查起訴階段，孫某翻供，馬某及其妻子翻證，否認行賄受賄事實。案件退回補充調查，但大量實物證據因時過境遷而無法提取，致使案件難以起訴。因此，監察人員在調查案件時，在充分收集言詞證據的同時，還要全面收集能夠證明案件事實的物證、書證、視聽資料和電子證據等各種實物證據，形成完整的證據鏈。在調查中應當遵循“重證據，不輕信口供”的原則，辦理“零口供”案件，提高證據體系的證明力和穩定性。檢察機關通過提前介入、退回補充調查等途徑，積極引導監察機關全面收集各種證據，形成穩定的證據體系。

四、補充調查方面的問題

補充調查中存在的主要問題是退查難和補查走過場。退查難主要表現為，監察人員認為證據已經達到證明標準，退查的問題沒實際意義或者無法查證，抵制退查;補查走過場主要表現為，監察人員不做具體工作，不深入調查，只作解釋說明。對此，一方面檢察人員要提高案件審查水平，提出的問題要準確，具有退查必要性和可查性，并向監察機關列明補充調查提綱，充分說明理由。監察機關要對監察人員加強教育培訓，使監察人員增強訴訟意識和責任意識，牢固樹立證據意識，提升取證能力。雙方要充分溝通，充分認識補查問題的重要性，共同制定調查方案，注重調查技巧，嚴格堅持法定證明標準，深入調查，全面取證，提高辦案質量。

另外，檢察機關和監察機關應當就退回補充調查過程中存在的問題進行調查研究，對影響工作順利開展的普遍性問題共同研究解決方案，對工作中存在的疑難問題提出對策，聯合制定操作規程。通過操作規程進一步明確雙方的權力、義務、程序和方式方法，規范退回補充調查活動，減少分歧和爭端，確保退回補充調查順利進行。

五、存疑不訴方面的問題

疑罪從無是最基本的法治原則，在辦理任何案件的過程中都要堅持，辦理職務犯罪案件更要嚴格堅持。對經過兩次次退回補充調查，仍然證據不足，不符合起訴條件，再無法查證的案件，必須及時作出不起訴決定，防止冤假錯案，彰顯法治精神。檢察機關作出不起訴決定，應當向監察機關和利害關系人充分說明理由，但無須征得監察機關的同意。監察機關不同意檢察機關的不起訴決定的，可以提請復議、復核。盡管監察機關是政治機關，但監察機關和檢察機關在刑事訴訟中的法律地位是平等的，不存在孰高孰低的問題，應當實行平等制約，平等監督，不應形成不平等的格局。

《監察法》第四十七條第四款明確規定：“人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復議。”該規定的目的是為了嚴格限制對職務犯罪的不起訴，但確有其不合理之處。法律面前人人平等，檢察機關對各類犯罪嫌疑人要平等對待，適用統一的不起訴程序，而不應只對職務犯罪的不起訴設置上級審批程序。各級檢察機關應當獨立行使不起訴權，同時接受各方監督。上級檢察機關認為下級檢察機關作出的不起訴決定有錯誤，可以責令其糾正，也可以撤銷其不起訴決定，但不應該事先審批。否則，就是分享下級檢察機關的不起訴權，甚至有代行下級檢察機關不起訴權的嫌疑。

六、調查監督方面的問題

監察調查權是一把雙刃劍，雖然它是打擊職務犯罪的有力武器，但用之不當則會侵犯人權。孟德斯鳩曾經說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人往往使用權力，一直到遇有界限的地方才休止”。習近平總書記也強調，“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終為人民謀利益?！边@些論斷進一步證明，監察調查權需要監督。

《監察法》第五十四條明確規定：“監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督?！痹摲ǖ谖迨鍡l進一步規定：“監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員的監督?！痹摲ǖ谒臈l第二款明確規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約?！边@說明國家非常重視對監察機關的監督制約，人民群眾期望監察權在法治軌道上良性運行。孟德斯塢曾經說過，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力?！笨梢?，對監察權實行監督的有效途徑是以外部權力實現制衡。檢察機關是憲法規定的法律監督機關，對刑事訴訟活動依法實行監督。監察調查類似于偵查活動，容易出現違法現象，侵犯被調查人的合法權益，并影響所取證據的合法性?？梢姡O察調查活動需要法律監督。檢察機關可以通過提前介入、引導取證、審查逮捕和審查起訴等途徑，運用調查違法、檢察建議和通知糾正違法等法定手段，對監察調查活動實行有效監督，實現權力制衡，確保調查活動依法進行，從而保障被調查人的合法權益，保障證據的合法性?！侗O察法》只規定監察機關接受民主監督、社會監督、輿論監督，未明確規定其接受法律監督，這是立法上的一個缺陷。監察機關和檢察機關應當聯合制定對監察調查活動實施法律監督的辦法，以便順利實施法律監督，確保依法調查取證。