基于體制改革的我國檔案信息資源優(yōu)化配置研究綜述

王心怡

摘 要：基于文獻研究，發(fā)現(xiàn)體制改革對我國檔案信息資源優(yōu)化配置的重要性；對檔案信息資源優(yōu)化配置的概念進行界定和辨析，并從管理學學科視角對概念進行了創(chuàng)新性定義；從兩個維度對體制改革和檔案資源優(yōu)化配置的關系進行分析，分別是體制改革對優(yōu)化配置的影響和意義，以及優(yōu)化配置對體制改革的需求與限制；最后分別針對法律問題、社會與公眾服務問題、管理問題和技術問題，整理出學者對檔案信息資源優(yōu)化配置的對策與建議，并基于體制改革對其未來進行展望。

關鍵詞：體制改革；檔案信息資源；優(yōu)化配置；檔案管理

1 檔案信息資源優(yōu)化配置的概念界定與辨析

1.1 概念界定

縱觀學術界對檔案資源優(yōu)化配置的定義，筆者發(fā)現(xiàn)大部分是在戴志強的概念基礎上建立的，他的概念突出了體制指導和系統(tǒng)性的重要意義[1]，一經(jīng)提出，就獲得廣泛地認同，很多學者都相繼提到“統(tǒng)一管理，分級領導”的體制或者完善統(tǒng)一的標準體系。在此基礎上，他們從不同的角度來理解概念。比如黃存勛從整合對象的角度界定檔案信息資源整合的概念[2]，強調(diào)整合的目的是服務大眾；肖靜萍強調(diào)整合或配置過程中的技術平臺和技術手段[3]；余厚洪強調(diào)分散檔案信息資源的融合和重組[4]；李明娟強調(diào)信息資源的共享性、整合過程中的管理性[5]；蔣冠強調(diào)網(wǎng)絡環(huán)境下檔案信息資源體系的優(yōu)化[6]；宮曉東基于業(yè)務層面描述了檔案資源整合的價值增值和價值創(chuàng)新過程[7]，等等。總體來說宏觀角度主要有檔案社會系統(tǒng)工程論，檔案信息資源共享論、檔案管理過程論；微觀角度主要有檔案服務公眾論、檔案信息資源融合論、檔案資源整合技術論等。

視角的多樣化擴大了概念的外延，但是已有視角缺乏明顯的學科特點，導致概念內(nèi)涵不充分，即對概念的本質(zhì)界定不夠。筆者認為，檔案信息資源優(yōu)化配置本質(zhì)上是一種管理活動，管理職能貫穿于檔案信息資源整合的全過程。比如計劃職能體現(xiàn)在檔案信息資源整合的對象和目的上；組織職能一方面在外部實體資源組織上體現(xiàn)為檔案信息資源整合提供必要的技術支持、現(xiàn)代化硬件設備支持、財政支持和專業(yè)的檔案管理人才隊伍支持，另一方面體現(xiàn)在檔案資源本身的組織上，在對分散封閉的檔案信息融合、重組以滿足社會綜合化多樣化的檔案信息需求；領導職能體現(xiàn)在政府對檔案信息資源進行“統(tǒng)一管理，分級領導”的體制制定和完善統(tǒng)一的標準體系構(gòu)建上；控制職能體現(xiàn)在檢查檔案資源優(yōu)化配置的效果最終是否與計劃中的服務大眾目的相符合，以及時采取措施修正與計劃目標之間的偏差上。

所以，筆者對檔案信息資源優(yōu)化配置的定義是，以國有檔案以及各種企業(yè)組織、社會組織乃至個人產(chǎn)生的具有保存價值的非國有檔案為對象，以服務公眾和保障社會信息資源福利為最終目標，對分散的檔案信息融合重組，同時提供必要的技術支持、設備支持、財政支持和人力支持，通過制定完善統(tǒng)一的標準體系和及時修正偏差來達到目標的一種檔案資源管理活動。

1.2 檔案資源優(yōu)化配置與經(jīng)濟管理領域資源優(yōu)化配置概念的區(qū)別與聯(lián)系

“資源優(yōu)化配置”一詞最早誕生于經(jīng)濟管理領域，后來通過陳麗鸚和覃曉立等學者的引入，在檔案學界漸漸開始興起關于“檔案資源優(yōu)化配置”的研究[8-9]。而經(jīng)管領域的資源優(yōu)化配置，是指在市場經(jīng)濟條件下，由市場價值規(guī)律機制通過自動調(diào)節(jié)對資源實現(xiàn)配置，從而自動實現(xiàn)對全社會資源的優(yōu)化配置，使得企業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益最大化[10]。

可以發(fā)現(xiàn)二者的概念既有區(qū)別也有聯(lián)系。區(qū)別如下，首先，配置對象不同，檔案信息資源是指國有檔案資源以及各種企業(yè)組織、社會組織乃至個人產(chǎn)生的具有保存價值的私人檔案資源，而經(jīng)濟管理領域的信息資源指的是企業(yè)組織在生產(chǎn)過程中需要的物料、設備、資本、勞動力等生產(chǎn)要素。其次，信息組織方式不同，檔案信息資源優(yōu)化主要通過政府的宏觀規(guī)劃與協(xié)調(diào)措施來實現(xiàn)，而經(jīng)管領域的信息資源優(yōu)化建立在價值規(guī)律主導和自由市場理論基礎上，是自組織的、處于完全競爭模式下的自由配置。最后，目的不同。檔案資源優(yōu)化配置是為了實現(xiàn)社會檔案資源共享和社會福利最大化，而經(jīng)管領域的優(yōu)化配置是為了用最小的成本取得最大化的效率和收益。當然，從需求側(cè)角度來看，兩種資源配置的出發(fā)點都是對有限的資源合理地進行分配，以滿足人們在各自領域內(nèi)的特殊信息資源利用需求。

2 體制改革與檔案信息資源優(yōu)化配置之間的關系

2.1 體制改革對優(yōu)化檔案資源配置的影響

逯國良認為，推動全社會的檔案信息體系建設能加快檔案資源整合建設，能促進全社會檔案資源利用率質(zhì)的提高，改變各檔案館未形成真正意義上的檔案網(wǎng)絡體系的狀況[11]。劉永認為，在“互聯(lián)網(wǎng)+”和云計算時代背景下構(gòu)建檔案信息資源共享云體系，能夠克服分散的檔案管理信息系統(tǒng)在用戶承載力方面的制約，增強當信息資源共享和交互，從而達到檔案資源優(yōu)化配置的效果[12]。周莉莉?qū)⒀h(huán)經(jīng)濟理論納入檔案資源體系建設中，建議采用市場化手段調(diào)動社會各種資源，解決公共檔案館庫存壓力大和管理成本高的問題，使檔案資源更加集中，檔案資源組織方式更健康[13]。胡燕認為，保證檔案資源體系建設多元化，有利于實現(xiàn)檔案資源的社會全覆蓋，有利于形成檔案資源共建共享、共同治理的良性循環(huán)機制[14]。

綜上，在檔案信息資源整合的研究中，有檔案信息資源融合論、檔案信息資源共享論、檔案資源社會系統(tǒng)工程論和服務公眾論等，這些理論在學者研究體制改革對優(yōu)化檔案資源配置的影響過程中，紛紛得到體現(xiàn)，說明檔案體制改革從多方位多角度都能促進檔案信息資源的優(yōu)化配置，提高檔案管理工作的效率。

2.2 檔案資源優(yōu)化配置對體制改革的需求與限制

2.2.1 檔案資源優(yōu)化配置對體制改革的需求

檔案資源要實現(xiàn)優(yōu)化配置，離不開體制的引導，因此優(yōu)化配置過程對體制改革表現(xiàn)出一系列的要求和約束。劉大江等認為，關鍵是理順檔案行政與事業(yè)管理體制，科學合理設置檔案局與檔案館，加強國家檔案資源建設的宏觀規(guī)劃與協(xié)調(diào)，通過完善立法、行政執(zhí)法，構(gòu)建優(yōu)化配置國家檔案資源的長效機制[15]。孫展紅認為，首先需要依靠法律規(guī)范，完善檔案資源建設立法，其次需要加強行政監(jiān)管，保證檔案資源配置的成效，最后要不斷調(diào)整體系建設策略，促進檔案資源配置水平的提高[16]。逯國良認為，要確立一個統(tǒng)一的國家檔案信息體系建設規(guī)劃，實現(xiàn)檔案資源的共享與融合，為社會提供綜合性一體化信息服務，最大化地發(fā)揮出檔案信息資源整體效能[11]。張群認為，需要加強對于檔案信息資源體系的完善，并利用各類信息化技術促進檔案數(shù)據(jù)庫的建立[17]。吳薇認為，應搭建全國或區(qū)域性檔案大數(shù)據(jù)云平臺，建設“國家開放檔案信息資源共享利用系統(tǒng)”[18]。

總之檔案資源優(yōu)化配置對體制改革的方方面面都提出了新的要求，有法律層次的，也有社會層次的；有管理層次的，也有技術層次的。檔案體制改革只有在這些方面都達到了要求，才能稱得上是全面的系統(tǒng)的改革，才能從根本上和源頭上保證檔案資源的配置優(yōu)化。

2.2.2 檔案資源優(yōu)化配置對體制改革的限制

我國集中式檔案管理體制的形成導致了同級檔案機構(gòu)間的權力博弈，檔案價值利益的驅(qū)使也使得各檔案機構(gòu)或多或少地對權力進行濫用[19]。檔案信息資源的優(yōu)化配置對于檔案體制改革需要一定的約束力，它要求進行檔案體制改革時應遵循“先信息后實體”的原則，要在保障公民對數(shù)字檔案信息利用權利的基礎上，再保障各個檔案所有者和檔案機構(gòu)對于檔案孤本的所有權，以確保檔案信息資源與其他政府信息資源一樣屬公民所有，為公民所用；另外檔案行政管理部門應依法行政，要自覺地接受法律的監(jiān)督，要劃清檔案行政權力的邊界，約束行政行為和權力的擴張與濫用。

2.3 資源配置過程中可能遇到的問題及對策

2.3.1 法律問題

立法和執(zhí)法是檔案資源配置優(yōu)化和檔案體制改革的根本手段。總體來看學者基本從完善立法和嚴格行政執(zhí)法兩個角度來界定檔案資源配置過程中的法律問題。立法是首要前提，而有法可依后就應該加強行政監(jiān)管，保證檔案資源配置優(yōu)化的效果。劉大江等認為，為了解決國家檔案資源優(yōu)化的保障機制問題，在完善立法方面，檔案行政管理部門要強化依法治檔的工作理念，切實維護各級國家檔案館的法定地位，在行政執(zhí)法方面，應對檔案資源的配置需要行政管理部門規(guī)劃與協(xié)調(diào)，加強監(jiān)管措施[15]。孫展紅認為，為解決檔案形成義務、檔案所有權問題、檔案館收集范圍和相關單位的移交責任等問題，應明確相應責任人形成檔案的法律義務及沒有履行義務而應該承擔的法律責任，以法規(guī)的形式明確規(guī)定檔案產(chǎn)權[16]。曹航和楊智勇認為，為解決現(xiàn)行的以實體整合為主的檔案資源整合模式缺乏相關檔案法律法規(guī)的支持且相關法律修改較為困難的問題，應鼓勵專業(yè)檔案不同管理模式的存在，在此基礎上適時爭取修改相關法律法規(guī)，提倡市、縣（區(qū)）在有利于國家檔案資源管理和利用的大前提下，發(fā)展不同的檔案管理模式[22]，等等。

2.3.2 社會與公眾服務問題

國家檔案資源優(yōu)化配置最重要的前提和方向是服務公眾，應始終堅持公眾本位、社會本位、人民本位的原則。檔案資源整合是一項社會系統(tǒng)工程，針對檔案資源建設的社會問題與公眾服務問題，相關研究主要集中于檔案資源是否應該進行社會公開和檔案資源如何讓社會公眾共享。比如，黃存勛認為公共檔案館向公眾開放、為公眾服務是檔案體制改革的重點，要把依法應當公開的形成時間滿30年的歷史檔案以及可以隨時公開館藏檔案、已公開的現(xiàn)行文件，都納入開放的范圍[2]。譚必勇就如何設置國家檔案資源整合與共享控制機制的核心機構(gòu)問題，應基于書目控制理論的角度建立全國檔案（文件）目錄中心，為檔案館之間進行目錄信息的交流、開發(fā)和服務提供良好的平臺，為實現(xiàn)檔案信息資源社會共享提供有力的保障[24]。安小米認為，進行檔案資源整合時需要采用多學科視角認識檔案多元價值及其社會影響[21]，等等。

2.3.3 管理問題

檔案信息資源優(yōu)化配置在本質(zhì)上屬于管理活動，管理的職能貫穿于檔案信息資源整合和體制改革的全過程。

館藏結(jié)構(gòu)優(yōu)化是資源優(yōu)化的首要管理目標。針對館藏結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題，黃存勛建議，要從整個國家和全社會檔案資源建配置的戰(zhàn)略高度，對國家檔案館館網(wǎng)設置、布局與館藏分工的科學規(guī)劃與合理調(diào)

整[2]。針對前端控制與同步調(diào)控策略問題，黃存勛認為，應從文檔一體化等管理系統(tǒng)的設計開始，包括檔案進館單位的確定、進館檔案的遴選、移交與接收，館藏檔案到期處置等[2]。陳姝認為，應要注重把與人民群眾各方面利益密切相關的材料納入歸檔范圍，監(jiān)督各單位嚴格落實檔案集中統(tǒng)一管理的原則[23]。針對檔案工作機構(gòu)管理體制的改革問題，劉大江等人認為對市（州）檔案應該實行局館分設，縣（市）區(qū)檔案工作機構(gòu)可實行局館合一，為行政機關[15]；李財富認為要充分發(fā)揮綜合檔案館在國家檔案資源整合中的聚集輻射作用，從體制上調(diào)整部門、專業(yè)、專門檔案館與同級綜合檔案館之間的關系[20]；曹航認為，應在條塊管理體制持續(xù)多年的情況下，充分考慮專業(yè)檔案形成部門的工作需要和合理利益，創(chuàng)新檔案資源整合體系機制，探索形式多樣的檔案資源整合模式，并尊重各地檔案工作發(fā)展的不平衡性，以區(qū)別對待的原則推進檔案資源的整合，開展檔案管理模式改革[22]。

2.3.4 技術問題

關于檔案資源優(yōu)化配置技術問題的研究重點主要是檔案數(shù)據(jù)庫的搭建、國家級檔案資源共享云平臺的建立、用戶參與檔案數(shù)據(jù)整理等。如逯國良認為，要加強對新產(chǎn)生的電子文件檔案的收集、積累、管理；加強有關技術標準的制訂工作，要加快和完善檔案資源數(shù)據(jù)庫建設[11]。安小米等人強調(diào)需要采用多維度視角考慮整合與服務方式的差異化和多樣化特點，構(gòu)建聯(lián)接人、過程和技術并與其他社會化信息服務體系相融合的網(wǎng)絡空間架構(gòu)[21]。付航提出，要建立專門針對電子文件管理的市、省甚至國家級架構(gòu)的私有云平臺，使得區(qū)域內(nèi)部離散的、異構(gòu)的數(shù)字化資源形成一個統(tǒng)一的有機整體[25]。肖靜萍提出，讓用戶參與到不受限制的檔案數(shù)據(jù)整理過程中，多形式、多層次、多方面參與共建共享數(shù)字網(wǎng)絡檔案資源，是未來檔案信息資源整合和利用的主要方式[26]。

3 基于體制改革的檔案資源優(yōu)化配置工作的展望

目前，基于上文中提及的相關問題，筆者認為仍有很多發(fā)展的空間，尤其是在新的時代條件下檔案資源建設基本理念與體制制度的轉(zhuǎn)變，還有技術層次的革新與發(fā)展。顧敏華等學者提倡基于“大檔案”理念建設城區(qū)專業(yè)檔案中心，創(chuàng)建檔案資源整合新模式，著力構(gòu)建“大格局”，提供“大服務”，實施“大開發(fā)”[27]；安小米等人基于大數(shù)據(jù)觀視角，認為我國數(shù)字檔案資源整合與服務在思維上應建立利益相關方共同體意識[28]。總之，檔案工作者應緊跟時代步伐，從體制改革角度出發(fā)，對我國檔案資源的配置優(yōu)化工作進行全方位的、全過程的改革和創(chuàng)新。

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