“管辦評”分離背景下高等教育改革現狀及路徑研究

趙文琪

摘 要 “管辦評”分離政策是完善高等教育治理體系，提升高等教育治理能力的新階段、新任務，也是教育改革走出深水區、突破攻堅期的必然選擇。目前，高等教育管辦評分離問題仍然突顯，三方主體，即政府、學校和社會職責分離不明確及三方協同合作、聯動治理問題頻頻顯現。多元主體如何分？如何合？成為高等教育“管辦評”分離治理的關鍵。為突破改革困境、解決現實問題，必須營造“管辦評”分離背景下教育治理新局面，構建政府、學校、社會之間新型協作關系，科學界定各主體間的權力和職責，優化政府宏觀管理，擴大學校辦學自主權，提高社會評價獨立與專業性。

關鍵詞 高等教育 管辦評分離 主體分離 協商共治

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2019.02.002

Abstract The policy of separating "management， school-running and evaluation" is a new stage and task to improve the governance system of higher education and enhance its governance ability. It is also an inevitable choice for educational reform to break through the critical period and get out of the deep water area. At present， the problem of separation of higher education management and management is still prominent. The separation of government， school and social responsibilities is not clear， and the problems of three-party collaboration and linkage governance are frequent. How to divide multi-subjects？ How to integrate？ It has become the key to the separation of "management， school-running and evaluation" of higher education. In order to break through the dilemma of reform and solve the practical problems， we must create a new situation of education governance under the background of separation of "management， school-running and evaluation"， construct a new collaborative relationship among the government， schools and society， scientifically define the powers and responsibilities among various subjects， optimize the macro-management of the government， expand the autonomy of schools， and improve the independence and professionalism of social evaluation.

Keywords higher education； separation of management， school-running and evaluation； separation of subjects； consultative co governance

1 問題的提出

“管辦評”分離政策是基礎教育治理改革的關鍵，實現教育治理體系和治理能力現代化的重點和難點。突出教育治理而不是教育管理，意味著體制機制要實現新的轉變。2010年7月《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020》首次提出“管辦評”分離政策。明確政府職責，規范學校辦學行為，形成政事分開、權責明確的教育管理體制。2013年11月十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”的目標要求，加快教育體制改革的步伐。2015年6月教育部發表的《教育部關于深入推進教育管辦評分離、促進政府職能轉變的若干意見》再次明確提出政府、學校、社會主體之間的權力與責任，依法規范職責行為。至2017年1月《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出，到2020年 “基本實現管辦評分離，形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監督的格局，教育治理體系和治理能力現代化水平明顯提升”。“管辦評”政策的提出與發展迎合了現代教育治理的新要求，即旨在以管辦評分離為突破口，構建政府、學校、社會之間的新型關系，形成政府管教育、學校辦教育、社會評教育的教育治理新局面。[1]“管辦評”分離政策歷經近八年的探索，其理論分析及政策建議也相對完善。但要實現2020年“基本實現管辦評分離”的目標仍有許多現實問題亟待解決。

2 高等教育治理中管辦評“分離”困境

2.1 政府定位不清、責任偏離

“管辦評”分離是新時期教育治理改革的強心劑，從管理到治理，政府的主體地位發生了根本的轉變，多元主體平等協商、共治參與教育治理的內涵迫使政府改變以往的一攬大權的局面。高等教育改革實現從一元化治理到多元化治理的轉變，政府擔負著高等教育治理的關鍵責任。然而由于以往政府管教育、辦教育、評教育一體化模式的弊端，政府未能打破路徑依賴的慣性，使得在高等教育“管辦評”分離政策中仍遺留政府定位不清，職責不明，越位、缺位和錯位等現象。各級教育行政部門大都是政府的隸屬單位，在政府管轄范圍之內，學校依賴于政府的資金支持，仍依照教育部門的辦學方針與政策開展活動。政府的簡政放權僅滯留表面現象，本質上仍掌握各治理主體的經濟命脈，使高等教育喪失發展的活力和動力。

2.2 “辦”活力和能力不足

大學之善治就是實現政府、高校和社會之間的良性互動，推動教育治理體系全面升級。然而在高等教育管理方面，長期滯留政府包辦、干涉辦學的問題。計劃經濟時期的影響，政府成為教育體制改革的主體，政府大一統的局面應運而生。以管代辦、以管代評的管理模式一直延續至今，仍未根除。政府的直接管制逾越了政府服務者和支持者的角色定位，損害了學校自主辦學的活力，直接影響辦學質量。同時由于學校一直擔任被動者的角色，處于被管制的位置，自身缺乏獨立的思考，課程結構缺乏改革與創新，學生發展沒有個性和突破，辦學能力嚴重不足。再者，由于一些高等院校習慣依附于政府方針的管制，甚至會出現政府放權、學校不敢接的現象，導致政府陷入放權不行，不放權也不行的兩難境地。

2.3 “評”缺乏專業、獨立性

在高等教育管辦評分離改革中“評”處于導向地位，社會通過“評”對管辦結果進行績效審核與反饋，然后吸收經驗去設定下一任高等教育治理的管辦目標。然而目前我國正處于“大政府、小社會”的時代背景，政府仍是治理的主體和核心，作為多元參與主體的社會力量仍處于弱勢地位。社會評價作為新興命題，其評價機制不健全，組織培育仍處于起步階段。獨立于政府機構的第三方評價機構存在專業性不足、評價指標不合理、評價質量差等問題，難以得到社會的認可。并且多數社會評價都是由隸屬于政府自身的教育評價機構開展，政府仍掌握評價的實權，社會評價缺乏獨立特征。

3 高等教育管辦評分離改革的路徑選擇

3.1 政府職能范圍合理定位

提高教育治理能力是管辦評分離發展的關鍵目標。政府承擔著治理的責任主體，帶動學校辦學活力、社會評價獨立。美國政治學家彼得斯曾言，政府改革是一種持續不斷的過程，對于政府部門，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。[2]政府必須不斷加強自身變革，適應經濟變化發展。首先，需要健全政府法制化管理模式，將政府管理權限、管理標準、管理內容各方面具體化、規范化、法制化，明確定位政府哪些該管、哪些不該管，完善政府權力責任清單，易于政府簡政放權、社會組織及公民監督評價。其次，政府是管理的主體，需從根本上轉變“管”的思維方式。從微觀管理轉向宏觀管理，從直接管理轉向間接管理，從管理轉向服務。[3]堅持以學校需求為導向，改變管理學校的單一模式，減少行政干預。對于社會評價機構，政府既要舍得放權，保證評價的真實性、獨立性，又要善于監督與考察，健全問責機制和效果反饋機制，防止放權亂象的出現，實現三方主體協作治理的良性互動。

3.2 提升學校自主、自治能力

“管辦評”分離政策的引入直逼政府對高等教育機構重新審視之間的關系，重塑政府對高等院校的管理程序，全面根除我國政府一攬獨權，以管代辦的歷史詬病。十八屆三中全會強調全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化”，加強高等教育治理是響應國家號召，是時代所趨。要實現高等院校治理之善必須全面實施高等教育院校的去行政化目標，打破大學內部行政權力僭越學術權力的格局，改變學校依附于政府政策辦學的失衡局面。學校以生產知識、創造知識、傳授知識為重點的結構特征決定了政府必須作為服務者和支持者來實行行政權力，不得以任何行政借口來損害學校自主辦學的活力。同時，引入學生、教師、家長以及社會組織等多元主體平等參與辦學治理，創建高等教育新型治理格局。

3.3 完善社會機構評價監督和反饋機制

2017年國家教育事業發展“十三五”規劃指出：“鼓勵社會中介機構對高等學校學科專業水平進行評估，建立科學規范的評估制度，推進專業社會評價”。[4]評價是高等教育改革中不可或缺的環節，高質量的評價體系不僅能帶來優質的評價結果，更能優化高等教育改革，推動教育治理體系現代化目標的實現。要完善社會評價機制，政府必須遵循“放管服”政策目標要求，轉變自身職能方式，實行簡政放權，變管制為服務，將評價的權力真正還權于社會評價組織，不干涉其獨立性。再者社會評價機構必須加強專業化建設，建立健全教育評價指標體系，鼓勵政府、學校、學生以及社會等多主體參與社會評價，提高評價結果的質量水平。同時政府要加大對社會評價機構的監督力度，構建科學的、有公信力的社會評估體系，及時將評估結果進行反饋，實現評價、監督和結果反饋的良性循環。

3.4 加強三方主體協商、合作共治

分離是手段，而協同治理才是關鍵，必須完善三方主體協同治理機制，正確發揮多元主體之間的協作共治。高等教育改革中多元主體參與是必然趨勢?！肮苻k評”分離政策僅是教育治理改革的一方舉措，其真正目的是突破高等教育改革困境，引入多元主體共治參與，提高教育治理能力，推進教育治理現代化。在奧斯特羅姆的多中心理論就強調在公共治理問題中存在多個權力主體，通過相互協調、合作加以解決。[5]因此，完善政府、學校及社會自身的改革除明確三方主體各自職責外，更應重視三方之間的合作協商、協同共治，既利于三方主體克服自身缺陷，又有利于避免完全分離狀態導致的責任缺口。再者，必須搭建信息交流平臺，建立健全多方參與、協商合作機制，營造新型的政府管理、學校辦學和社會評價治理格局。

參考文獻

[1] 王璐，王世赟.厘清“管、辦、評”職責，構建政府、學校、社會新型教育治理關系[J].教育測量與評價，2018（5）.

[2] B.蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].中國人民大學出版社，2001（11）.

[3] 俞水，易鑫.推進教育治理體系和治理能力現代化[N].中國教育報，2013（12）.

[4] 國務院關于印發國家教育事業發展“十三五”規劃的通知[OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/19/content_5161341.htm，2017（1）.

[5] 劉羽哲.埃莉諾·奧斯特羅姆的公共治理思想對我國高校治理的啟示[D].內蒙古農業大學，2014（06）.