軌道交通項目PPP投融資模式分析

閆曉平

摘要：PPP模式是通過社會資本方廣泛參與項目的建設和運營，大大減輕地方政府城市軌道交通建設和運營所承擔的投資風險及負擔，是拓寬融資渠道，減輕政府近期支出壓力，實現項目融資的有力手段，實現優勢互補，形成多方共贏的局面，但選擇不同的操作模式對項目建設的影響也不同。本文以貴陽軌道3號線一期工程為例，分析PPP模式運作目標及運作思路，就提出具體的符合各地特點的城市軌道交通項目的PPP模式進行深入探究，旨在為相關從業人員積累更多的工作經驗。

關鍵詞：軌道交通;PPP投融資模式;分析

軌道交通對緩解城市交通，提升城市形象具有不可替代的作用，導致全國各大城市對軌道交通項目建設需求相對強勁，但是深受軌道交通造價昂貴的影響，尤其是西部欠發達地區，僅靠政府投資難以滿足項目的長期發展需要，客觀上要求地方政府拓寬資金籌措渠道，著重強調吸引社會資本注入。如何實現多元化融資的同時保障社會服務水平、穩定服務價格，是國內軌道交通行業面臨的主要挑戰。鑒于此，本文以貴陽市軌道交通3號線一期工程為例，針對城市軌道交通項目運用PPP模式進行的研究探索具有重要現實意義。

一、PPP模式的概述

PPP模式，即 Public Private Partnership，最早由英國政府提出，其實質為政府與社會資本合作，是指政府和私人組織共同合作建設城市基礎設施項目，以特許權協議為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，雙方通過簽署合同來明晰權責，發揮雙方優勢，著重強調參與各方秉持雙贏或多贏的合作理念的一種投融資模式。PPP模式一般適用于經營性項目、準經營性項目，如：軌道交通、污水處理、垃圾填埋廠等。

二、貴陽軌道3號線一期工程PPP模式對比分析

貴陽軌道3號線一期工程設計線路里程43.03Km，29座車站（換乘站7座），44列車，車輛段和停車場各1處，控制中心1座主變電所3座。2019年全線開始分階段的土建施工，建設期5年，建設期內工程投資概算約335億元，2023年投運后25年運營期的資金補貼需求預計為102億元（含運營虧損補貼、3號線二期新增38輛車費用，除車輛外的設備更新），綜合考慮合作期利息及運作費用，全周期共需856億元資金（含331億利息）。為充分發揮軌道交通升值效應，實現軌道交通項目的可持續發展，降低政府財政直接支出，保障財政支出的可持續，貴陽軌道交通3號線一期工程在普通PPP和資源配套型PPP兩種模式上進行了分析探索，選擇了適合自己的PPP模式。

（一）普通PPP模式

1.政府授權行業主管部門作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作;2.行業主管部門通過公開招標方式引入社會資本;3.政府授權下屬企業作為政府方出資代表，與中標社會資本（施工類企業以及財務投資人等組成的聯合體）合資成立軌道項目公司;4.行業主管部門作為實施機構與軌道項目公司簽訂《特許經營協議》，授予軌道項目公司在特許經營期內項目投融資、建設、運營、維護項目設施的權利，獲取項目經營性收入和政府可行性缺口補助的權利，并約定運營維護標準作為獲取政府可行性缺口補助的條件;5.軌道項目公司按照《特許經營協議》有關約定，通過在運營期內提供運營、維護服務，取得項目經營性收入和政府可行性缺口補助，以補償經營成本、還本付息（若有）、回收投資、應繳稅金并獲取投資回報;6.項目公司在特許經營期結束后將處于良好運營和維護狀態下的軌道項目設施無償、完好、無債務、無任何擔保、抵押、質押地移交給市政府指定機構。

（二）資源配套型PPP模式

依據發改投資[2014]2724號文：“依法依規為準經營性、非經營性項目配置土地、物業、廣告等經營資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件”，以“軌道+資源”方式實施貴陽軌道3號線一期工程項目，期望引入具有豐富物業開發經驗的社會企業，提高配套土地物業開發經營收益，彌補軌道建設運營的資金缺口。

資源配套型PPP模式與上述普通PPP模式實施方案操作流程基本一致，主要不同點如下：1.中標社會資本增加引入房地產開發企業，政府下屬企業與房地產開發企業合作（可采用股權轉讓方式）成立軌道物業開發公司;2.國土部門將經梳理后符合條件的土地資源（生地）作價出資到政府下屬企業;3.政府下屬企業籌集資金（資金可來源于PPP項目中標人中的房開企業）對注入的生地進行征地拆遷等前期開發，滿足條件后由國土部門辦理土地使用權證，然后由政府下屬企業將土地劃轉至軌道物業開發公司并與房地產開發企業合作開發，以物業開發獲得的股權轉讓資金/利潤作為軌道項目公司資本金出資;4.運營過程中政府下屬企業獲得的各物業開發子公司的股權轉讓資金及物業開發分享的利潤（該利潤為扣除房地產開發企業合理的物業開發收益及其軌道項目投資收益后的部分）可通過增資的方式進入軌道項目公司（但政府下屬企業在軌道項目公司中的股權占比不宜超過50%），剩余部分以國有企業利潤上繳的方式進入政府，再由政府補貼至項目公司;5.軌道物業開發公司負責配套土地資源的物業開發工作，政府下屬企業及房地產開發企業按照雙方約定分享利潤（房地產開發企業在軌道項目中的投資收益可從物業開發收益中分享）。

（三）資源配套型PPP模式主要風險及難點

每個項目都需要結合自身特點和參與者的管理、技術、資金實力，選擇合適的模式并對之進行優化調整。資源配套型PPP模式相較于普通PPP模式，主要通過地鐵沿線土地開發所獲得的收益來解決建設運營資金。因此房地產行業的起伏波動會對土地開發收益產生直接影響，當遭遇市場環境急劇變動等特殊重大非可控事項，土地開發不能按計劃正常開發、銷售、回款等時，會擴大這種依賴土地開發收益來平衡軌道交通項目投資的商業模式的風險;同步實施的物業開發項目配套的土地資源規模較大，項目中商業開發的占比過高，且與軌道項目用地的關聯性并不高，存在以PPP名義進行商業開發的風險。

除存在上述風險外，資源配套型PPP模式在實操中還存在以下難點：一是由于土地均是未達到二級開發條件的生地，只有在完成地塊70%至80%的征拆后方可辦理土地使用權證，這就要求政府或政府下屬企業籌集征拆資金，在目前政策規定下政府籌措土地開發資金難度較大，從而需要合理設計由房地產開發企業先期投入資金完成征拆的資金流入路徑;二是如既考慮政府配套土地資源，又要求政府提供資金，則還需要對物業開發收益進行合理、細致的測算，如需要明確地塊面積、地塊區位、開發條件、年度配置計劃以及利潤分配方案等，以保證政府直接補貼能夠做到風險可控;三是資源配套型PPP模式的實施需事先由國土部門牽頭，各區縣配合，對擬配套土地進行摸底清查，并建立項目建設配套土地資源庫，對各地塊情況在項目實施過程中進行監督、管理，此前提條件對政府來說完成難度較大。

三、結論

綜上，資源配套型PPP模式雖然更能有效緩解政府的財政支出壓力，但是實際操作相對困難，前期準備時間較長，不利于項目按期推進。考慮到政府及軌道項目相關工作人員前期已積累了普通PPP模式成功運作軌道交通2號線一、二期工程的成功經驗，能為貴陽軌道3號線一期工程項目的執行提供有效的政府保障和執行能力支持，政府最終選擇了適合自己的BOT（建設-運營-移交）PPP模式建設。

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