PPP模式推進新疆新型城鎮化建設的幾點思考

馬延亮 李韌

摘 要：PPP模式緩解了新型城鎮化建設資金短缺的壓力，提高了市場配置城鎮化建設資源的效率，優化了城鎮化公共產品和服務的供給質量。但在新型城鎮化實踐中也存在諸如PPP模式應用的認識誤區、項目前期準備不充分、社會資本發展相對滯后等問題。需要深化對新型城鎮化PPP模式應用的認識、加強對項目實施條件的把關、強化社會資本自身能力建設、規范PPP運作方式等措施，更好地促進PPP模式在新疆新型城鎮化中的應用。

關鍵詞：新疆 PPP模式 新型城鎮化 社會資本

在新型城鎮化建設過程中，廣泛地推廣和應用政府與社會資本合作模式（PPP模式），既有利于解決城鎮化發展過程中資金不足的難題，完善城市建設的投融資機制，又有助于防范和化解城鎮化建設中的運營風險，推進新型城鎮化建設的可持續發展。在經濟新常態和構建絲綢之路經濟帶核心區的大背景下，新疆正處于新型城鎮化建設的快速發展階段，“存量債務的化解”和“建設資金的來源”是這個階段發展的關鍵問題所在。因此，有效運用PPP模式推進新疆新型城鎮化建設，具有重要的現實意義。

一、PPP模式發展概況

2014年以來，為推動PPP項目落地，中央和地方支持政策不斷加碼，PPP模式在推進新疆新型城鎮化領域得到廣泛應用。2016年，新疆提出將廣泛推廣PPP模式，逐步覆蓋到基礎設施和公共服務領域所有適用項目，并成立了自治區PPP工作[HJ1.2mm]領導小組和PPP中心，設立了規模1000億元的PPP引導基金。2017年末，新疆入庫PPP項目500個，落地PPP項目216個，入庫項目比2016年減少339個，但落地項目比2016年增加151個。2018年以來，在全國各地PPP項目清理整頓背景下，新疆被清理出庫和整改的PPP項目總量達到444個，占2017年末入庫PPP項目總量的88%，涉及資金高達4573億元。其中，清退出庫PPP項目225個，清退項目數量僅次于內蒙古自治區，居全國第二，清減投資金額1499億元，位居全國前列；被要求整改PPP項目219個，涉及投資額達到3074億元。截至2018年10月末，新疆入庫PPP項目為364個，項目金額5418.69億元。[ZW（]數據來源：財政部政府和社會資本合作中心網站

二、應注意的幾個問題

（一）PPP模式存在認識誤區

從新疆的實踐來看，政府和社會資本方對新型城鎮化PPP模式的理解仍然存在誤解。首先，在政府方面，有些地方政府把新型城鎮化PPP模式簡單理解為政府的一種投融資手段，通過PPP模式變相融資、違規舉債，政府和企業之間風險分配異化、明股實債以及政府變相兜底都會產生若干隱性風險。其次，在社會資本方面，把新型城鎮化PPP模式理解為一種無風險、有穩定收益的投資手段，認為有了政府投資可以撬動銀行信貸的大杠桿，帶來穩定收益，而忽視社會資本方自身建設、管理能力和運營能力提升，以及忽視了PPP模式的初衷，即政府和企業共同承擔風險而不是政府托底回報。

（二）項目前期準備不充分

從目前新疆PPP項目清理和整改的現狀來看，仍存在前期準備不充分的情況。一是項目所在地選擇未經充分論證。PPP項目投資規模大，動輒幾十億甚至上百億，但新疆很多縣市財政收入維持在2-4億元，是否適用PPP模式推進當地新型城鎮化建設需要認真考慮和充分論證。2017年自治區財政廳對存在問題的8個地州市下達了限期整改和行政處理。二是項目前期論證仍不充分。有些新型城鎮化PPP項目前期準備不充分，財政承受能力不足，物有所值論證不合理，實施方案不科學，最終導致整體項目推進的緩慢，甚至整改、清退。

（三）社會資本發展相對滯后

新型城鎮化PPP項目中的社會資本，既可以是國有資本，也可以是民營資本。從新疆實現情況看，在占比較高的各類基礎設施建設PPP項目中，投資主體主要是自治區政府以及地方政府、部分國有企業，而民營資本、國外資本和民間資本的參與比例非常低。一般認為，在PPP模式下，如果參與投資的社會資本主要是國有性質的資本，那只是以PPP名義來繼續原有的融資模式，PPP模式存在被異化的風險。新疆市場化程度較低，非國有經濟發展緩慢，民間投融資主體實力較弱，符合條件與政府對接的民營企業不多，可選擇的空間較為狹窄。

三、對策建議

（一）深化新型城鎮化PPP模式應用

一是深化對新型城鎮化PPP模式的背景和目的理解。在經濟新常態下，大力推動PPP模式在新疆城鎮化建設領域的應用，其目的在于通過PPP模式有效發揮政府資金“四兩撥千斤”的引導作用，激發社會資本活力，吸引更多社會資本參與新型城鎮化基礎設施建設，進一步擴大和優化公共產品和服務的供給。二是加強PPP模式的風險認識。PPP項目建設和運營成功的關鍵是政府部門與社會資本方共同合理分擔投資風險。“無風險”和“托底收益”是對PPP模式片面理解，也不符合其內在運行規律，而社會資本的收益則是其自身運營效益的體現，并非政府托底回報。因此，政企雙方應正確認識PPP項目存在的投資風險，劃分不同階段的風險，劃清政府與社會資本的風險底線。

（二）加強新型城鎮化PPP項目實施把關

一是在項目選擇上，遵循新型城鎮化PPP模式的客觀規律，充分考慮項目所在區域（城鎮）的適用性和可行性，首先項目所在地應該具有一定經濟、設施和產業基礎，其次區域內地方財政收入能夠滿足項目的投入和未來風險承擔能力，再者公共服務和基礎設施類項目需具有長期穩定的需求、靈活的價格調整機制和較高程度的市場化。二是在項目實施上，必須嚴格對項目進行充分、科學的論證，特別是物有所值和項目實施方案的論證。注重各子項目之間的關聯性，形成有機整體，發揮集聚效益。

（三）強化PPP項目社會資本自身能力建設

一是加強社會資本自身能力建設。PPP項目對社會資本的要求和挑戰是全方面的，社會資本不僅需要強大的融資實力和技術實力，還需要對整個項目產業鏈的規劃、設計、投資、運營等方面具有優勢或者整合能力，這既可以節省建設成本，又能切實降低運營成本。二是充分發揮各類投資主體的優勢。通過建立國有企業、民營企業和外商企業參與的項目公司，發揮不同企業的比較優勢，共同促進項目順利建設和運營。通過設立基金匯集分散的民間資本，以股權投資的方式，將聚集的資本投入到PPP項目中。

（四）規范新型城鎮化PPP項目運作方式

一是嚴格規范新型城鎮化PPP模式運作方式，防止地方政府把PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。統一新項目入庫標準，提升入庫項目質量，積極整改和清退不適宜采用PPP模式的入庫項目，有利于正本清源，防范和控制風險，增強市場信心，促進PPP項目的有序推進和公共資源的有效配置。二是嚴禁利用新型城鎮化PPP模式變相違規舉債行為，優先支持通過PPP模式盤活存量公共資產。充分利用資產證券化、發行PPP項目專項債券等方式，開展市場化融資，盤活存量資產的公共服務和基礎設施項目，提高公共資產流動性，有效拓寬資金來源。

參考文獻：

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