我國城市獨居老人生活照料服務供需狀況及對策建議

黃晨熹 鄭悅 汪靜

摘要：獨居老人是我國城市居家養老保障體系建設過程中需要重點關注的人群之一。如何解決獨居老人的生活照料問題是社會各界普遍關注的議題。從已有研究來看，針對獨居老人的研究多使用二手數據進行分析，大范圍內的抽樣調查研究并不多。在選取上海、廣州、大連、成都、呼和浩特5個樣本城市的基礎上，通過問卷調查，描述我國城市獨居老人生活照料服務的需求現狀、特征和供給現狀，分析供需不平衡問題及其原因，提出相應的對策建議。

獨居老人是我國城市居家養老保障體系建設過程中需要重點關注的人群之一。隨著醫療技術進步和生育率持續降低，我國人口預期壽命穩步提高，家庭規模日漸縮小，獨居老人數量持續上升。據統計，2015年末我國空巢和獨居老人已經接近1億人，[1]預計到2020年將增加到1.18億人左右。[2]隨著年齡的增加，獨居老人的生活自理能力、認知能力、社會交往能力等逐漸衰退，這一群體將面臨難以應付的突發事件、孤獨感和生活困難等問題。如何解決獨居老人的生活照料問題是社會各界普遍關注的議題。從已有研究來看，針對獨居老人的研究多使用二手數據進行分析，大范圍內的抽樣調查研究并不多。

目前學術界對于“獨居老人”暫無統一的概念界定，部分學者將“獨居老人”等同于“空巢老人”，指所有沒有子女或與子女分開單獨居住的老年人。[3][4]亦有學者根據老年人居住的方式將其分為“單獨居”與“雙獨居”。 [5]為研究方便，本文將城市獨居老人定義為：生活在大城市城區、年齡在70周歲及以上、晚上單獨居住的老年人。本文的獨居老人既包括孤老，也包括與子女分開單獨居住的喪偶老人、與配偶和子女分開單獨居住的在婚老人，但不包括和配偶一起居住但與子女分開居住或無子女的純老家庭。

在綜合考慮獨居老人數量規模、地理位置、經濟發展程度、文化差異等因素的基礎上，本研究選取上海、成都、廣州、呼和浩特、大連5個城市作為樣本城市，以四階段隨機抽樣法分別在5個城市抽取800位獨居老人進行問卷調查。最終回收有效問卷3 363份，回收有效率為84%。本研究中城市獨居老人樣本情況如下：首先，獨居老人平均年齡為78.78歲，其中70～79歲組占59.9%。其次，女性獨居老人比重高于男性，女性獨居老人占69.0%，男性老人占31.0%。再次，整體受教育程度偏低，初中及以下老人占76.6%。第四，絕大部分屬于喪偶老人，占72.91%。第五，大部分獨居老人有2～4個子女，無子女老人僅占3.36%。大部分有子女但未與子女居住一起的獨居老人是主動選擇的結果，他們希望獨自居住，更樂意接受獨立自由的生活。也有部分老人因為住房條件有限等原因而被動獨居。調查顯示，超過七成的獨居老人表示無論是當前（78.60%）還是未來（72.56%）身體健康水平衰退時，其最理想的養老地點依然是在家里，在不能自理的情況下，首選的照顧人選則是配偶或子女。可見老人對養老模式的選擇意愿仍以傳統的家庭式養老為主。因此，深入分析城市獨居老人生活照料服務需求特征和供應狀況，發現主要問題，提出解決對策，對進一步完善居家養老保障體系具有重要意義。

一、城市獨居老人生活照料服務需求現狀和特征

（一）男性獨居老人對生活照料需求比例高于女性，年齡越大，生活照料需求也越大

調查顯示，ADL（基本生活能力）在60分以下的老人占比為4.31%，IADL（一般活動能力）40分以下老人占比9.91%，即至少4.31%的老人需要一定程度的基本生活照料，9.91%的老人需要一般活動性照料，其活動照料需求高于生活照料需求。其中男性生活照料與活動照料需求分別為4.58%、9.89%，女性則為4.19%、9.91%（表1）。男性對生活照料的需求略高于女性，而女性對活動照料的需求略高于男性。年齡越高的老人，其生活與活動自理能力越差，照料需求亦越高。

（二）獨居老人對應急類和日常生活照料類服務需求較大，對日托類服務需求較小

表2顯示，從具體項目看，老人需求度最高的三項服務分別是應急維修（54.40%）、失能失智型日托服務（50.80%）、緊急救援（50.00%）。從類型看，獨居老人對社區關愛類服務需求度較高，大部分服務需求的比重均超過40%，對托老照料類服務需求不高。進一步細分看，日常照料類服務中的“上門做飯和打掃衛生服務”最受青睞，送餐、陪同購物、社區餐廳、上門助浴等具體服務需求度較為均衡。盡管老人整體上對托老照料類服務需求不高，但對于失能失智型日托服務的需求比重則明顯較高（50.8%）。由于托老類服務在我國起步較晚，很多老人對此不夠了解，導致其暫時對此類服務認可度不高，持觀望態度。

（三）不同性別、不同年齡和不同地域的獨居老人生活照料服務需求存在較大的差異

首先，不同性別獨居老人的服務需求類型存在差異。在日常照料類服務需求方面，男性獨居老人對上門做飯和打掃衛生、購物、助浴、社區餐廳等具體服務項目的需求度高于女性；女性獨居老人對送餐服務的需要高于男性。在托老照料類服務方面，除了建立老年日托中心和一周左右的全托服務兩個項目外，男性獨居老人對其他的托老類服務項目需求均高于女性。對于社區關愛類服務，女性獨居老人的需求普遍高于男性，僅在“代繳公共事業費”這一項目方面女性比例低于男性1個百分點（表3）。由此可見，盡管老年女性的整體健康狀況不如男性，但女性的生活能力卻高于男性，女性“照顧者”角色貫穿其一生，這使得女性獨居老人能夠更好地實現生活上的自我照顧。而男性由于早年照顧者角色的承擔不足，年老后更需要生活照料類服務，相比之下女性則更需要心理、精神和安全上的服務。

其次，不同年齡段獨居老人的服務需求存在差異。70～74歲年齡獨居老人對各項服務的需求普遍高于其他年齡段老人，僅在“剛出院時，日托中心提供服務”這一項上的需求低于85歲及以上老人。70～74歲年齡段之后，需求度隨年齡的增長而降低，至80～84歲形成需求低谷，85歲后略有回升（表4）。

再次，不同城市的獨居老人服務需求存在差異。在托老類服務中，呼和浩特獨居老人的服務需求比例最高，其對失智失能型日托服務、慢性疾病服務和剛出院服務的需求比例均超過50%。而對于托老類服務項目中，5個城市對失能失智型托老服務的需求均較為為迫切，其中呼和浩特需求度高達74.77%。廣州和上海獨居老人對老年日間服務中心的需求較高。

廣州、大連和上海獨居老人對社區關愛類服務的需求比例較高，而成都和呼和浩特獨居老人的需求比例較小。廣州獨居老人對社區心理志愿者關愛、緊急救援服務和法律咨詢服務的需求比例分別達到61.06%、52.34%和43.50%。上海獨居老人對法律咨詢、社區志愿者關愛服務需求量較大，分別占41.96%和37.85%。大連獨居老人對應急維修、緊急救援服務、法律咨詢和社區志愿者關愛等服務的需求比例均高于30%。與此相對，呼和浩特獨居老人對社區關愛類服務的需求比例均不足15%。成都獨居老人對各類關愛服務需求的比例均不足30%。

二、城市獨居老人生活照料服務供給現狀

（一）日常照料類服務供給

不足四分之一獨居老人表示，所在社區提供上門家務服務。其中上門幫助做飯和打掃衛生、幫助超市購物和助浴的比例分別為24.45%、14.29%和9.09%。分地區來看，廣州市的家務服務和購物服務供給比例較高，其中51.70%的獨居老人表示所在社區提供了上門幫助做飯和打掃衛生等家務服務；上海的三項服務總體提供水平較高，亦較均衡；呼和浩特各項社區上門服務提供比例最低，三者均不足5%（圖1）。區域差異可能既受到城市社會經濟發展因素，也受到自然條件和生活習性等因素影響，如助浴。

四分之一強的獨居老人表示，享受過社區公共餐廳和送餐兩項服務。調查顯示，26.14%的老人表示社區有可供飲食的公共餐廳，27.01%的老人表示可享受老年送餐服務。分地區來看，上海市助餐服務供給率最高，兩項服務分別達到62.03%、78.20%，遠遠高于其他城市。廣州次之，成都兩項服務覆蓋率較低，僅占4.49%和2.13%（圖2）。

（二）托老照料類服務供給

一周左右全托服務和老年日間照料服務是社區養老服務的重要內容，是對機構養老和家庭養老的有益補充。調查顯示，表示所在社區能提供一周左右全托服務和老年日間托老服務中心的獨居老人比例分別為27.90%和12.35%。上海、廣州兩個東部較發達城市的老年日間服務中心、一周左右全托服務的覆蓋率明顯高于其他城市，但其他城市一周左右全托服務的覆蓋率普遍不高，其中成都僅有3.56%（圖3）。這與當地經濟發展水平、養老服務理念有關，也與獨居老人對托老類服務的了解程度有關。年齡較大的獨居老人對托老類服務的關注度和了解度明顯高于較年輕老人。

（三）社區關愛類服務供給

我國城市提供的社區關愛類服務具有多樣性特征，涵蓋情感交流、便民服務、咨詢服務等內容。調查顯示，志愿者心理關愛服務供應率最高，達到30.88%；其次為法律咨詢、應急維修和緊急救援服務，分別占29.41%、27.61%、26.82%（圖4）。相比之下，“代繳公共事業費”“陪同老年人看病”“協助行動不便的老人散步”等活動協助類服務供應率較低。

分地區看，整體上廣州市獨居老人社區關愛類服務開展情況最好，尤其是在社區志愿者心理關愛服務和社區志愿者緊急救援服務上，供給比例分別高達60.81%和52.12%。這與廣州市社區關愛類和緊急救援類服務需求度最高相對應。上海和大連次之，成都和呼和浩特在社區關愛服務方面發展較弱。

三、城市獨居老人生活照料服務供需矛盾及發展困境

（一）城市獨居老人生活照料服務供需矛盾

1.家庭養老功能弱化，難以滿足獨居老人群體日益增長的居家照料需求

從調查結果來看，家庭照料仍然是獨居老人獲得照料服務的重要來源，子女是獨居老人的主要照顧者，平均照顧年限較長，每日照顧時間較長。當家庭主要照顧者無法提供照料時，獨居老人選擇請保姆或鐘點工、住進短期托老所或其他護理機構來獲得相應照料服務的比例并不高。居住在家仍是獨居老人首選的養老方式。在現代化背景下，家庭養老功能弱化已是一個不爭的事實，具體表現在經濟供養、生活照料、精神慰藉三方面的弱化。[6]伴隨著家庭養老功能的弱化，其他社區、機構、醫院等正式或非正式照料主體做好承接養老功能、完善養老服務體系的準備，顯得特別重要。

2.社區在獨居老人生活照料服務中功能發揮不足

隨著我國不斷推進“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合”的養老服務體系建設，社區在供需對接、服務引導、信息匯集及平臺建設、引入各類養老資源及設施等方面的作用至關重要。強調社區的作用，并非是指由社區提供各類生活照料服務，而是強調社區作為一個老人熟悉的場地、社區（居委會）作為基層組織，在獨居老人養老過程中發揮參與服務生產與供給的重要作用。然而，社區在獨居老人生活照料中功能發揮不足，主要表現在兩個方面。一是服務覆蓋率不高。雖然近年來我國城市地區通過政府購買服務的方式，由社區或其他養老服務機構為老人提供照料類服務，但通過調查發現，能夠真正享受到正式照顧服務的老人較為有限，特別是社區提供的獨居老人家務服務、關愛類服務覆蓋率均有待提升。二是服務以志愿、免費上門服務為主，服務力度有限。相比于機構養老和傳統的家庭養老，社區可以較好地將機構養老的專業化和家庭養老的人性化結合起來，它不僅有來自家庭成員的親情照顧，而且還有來自專業護理人員的照顧。[7]調查發現，社區主要提供上門做飯、打掃衛生、維修、心理關愛等方面的志愿服務。但社區更重要的功能在于整合養老資源、完善養老軟硬件設施，進而提高社區整體養老服務水平。尤其是現階段社區內養老資源并不充足的情況下，有必要將高齡、認知能力衰退、活動能力下降的獨居老人作為重點服務對象，提供長期照料服務。

3.托管類機構缺乏，失能失智型服務短缺

一是數量有限。調查顯示各地區對失能失智型托管服務的需求度最高，但當前我國此類服務有限，家庭承擔了主要照顧責任。截至2012年底，我國每千名老年人擁有的養老床位數為20.5張。[8]相比于其他發達國家每千人擁有床位數，我國托老、養老服務機構仍有待發展。二是結構性短缺。獨居老人對托老類服務的關注度隨年齡的增長而增長。面對高齡階段可能產生的認知能力下降、活動能力衰退等問題，入住托老、養老機構是其必須考慮的問題。換言之，當獨居老人的獨立生活能力嚴重受損時，必須考慮入住托老、養老機構。但是，現實問題是由于失能老人的照護需求大，服務層次較高，許多養老機構并不愿意接收這些老年人，反而更喜歡接收生活能夠自理、健康的老年人。[9]從這個角度來說，機構養老可能并非有效應對獨居老人失能風險的養老模式。

（二）城市獨居老人生活照料服務發展困境分析

1.家庭等非正式照料缺乏配套政策支持，獨居老人生活照料難以向家庭回歸

當前社會養老服務體系建設中，公共政策聚焦點是如何滿足老年人的需求，而對家庭照料者的生存狀態關注不足，照料者支持政策尚處于起步階段。[10]老年照料會降低子女的勞動力市場參與率，并使其承受逐漸擴大的隱性“工資懲罰”。 [11]目前這一問題已經在《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》中得到回應，即逐步建立支持家庭養老的政策體系，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養義務和承擔照料責任，督促家庭成員加強對老年人的情感關懷和心理溝通。

2.政府、社區、社會組織等多元主體責任協作機制尚未形成

政府推動的機構服務和居家服務，因為主管部門的不同，有各自服務的對象，因而造成政策相互割裂，服務對象和內容層次定位不清。[12]社會組織、企業等參與社區居家養老服務仍阻力重重。一方面，我國社會組織尤其是專業養老服務類社會組織的發展總體滯后；另一方面，社會組織并非隨時隨地能夠參與社區居家養老服務，通常要走政府購買社會組織服務的渠道，而政府對社會組織的資歷、可申請項目數量與具體服務內容、資金量、項目持續時間都有明確規定。這種方式能夠保證既定服務對象獲得相應服務，但并不能有效促進社會組織提供多樣可持續性強的服務。對于企業而言，現實中仍面臨社區信任問題。總體而言，在政府轉移職能的大背景下，政府、社區、社會組織、企業等多元主體的協調合作，是提高獨居老人生活照料服務多樣性與有效性的必然選擇。

3.公辦養老機構供養對象出現錯位，民辦養老機構類型單一

由于對老年人缺乏嚴格的審查，一些收入穩定、身體較好的老年人入住公辦養老機構，擠占公共資源，大中城市公辦養老機構“一床難求”。[13]另一方面，市場上處于兩端的豪華型養老機構和設施簡陋的民辦養老機構較多，真正符合大多數老年人的中檔養老機構所占份額較低，社會需求很大的小微型社區居家養老機構、醫護型養老機構發展不足。[14]對城市獨居老人而言，這些問題加劇了機構類服務的結構性短缺。

四、進一步完善城市獨居老人生活照料服務的對策建議

完善城市獨居老人生活照料服務可以從兩方面來看，一是如何更好地滿足一般獨居老人的社區關愛類服務和日常照料類服務需求，二是如何更好地應對高齡獨居老人的失能失智風險以及生活中其他困難、疾病等。

（一）完善生活照料服務體系

1.筑牢獨居老人居家養老的基礎

獨居老人最理想的養老地點是居住在家，最主要的照顧者是子女。對此，各地區應制定出臺支持家庭養老的政策體系，降低子女照料老人的成本并增加便利性、可持續性，鼓勵子女積極履行贍養義務和承擔照料責任，進而保證獨居老人可長時間居住在家中安享晚年。

2.多元主體合作提高生活照料服務的多樣性和有效性

以社區為平臺，多元主體協同合作，解決獨居老人對日常照料類、社區關愛類服務的“剛性”需求。具體來說，可通過政府購買服務、社區與企業合作等方式進行。發揮好社區居委會的作用，居委會對上承接政府職能轉移，對下最了解獨居老人需求，具有整合各類資源、實現供需精準對接的優勢。另外，居委會可與上級政府擬定準入標準，為社會組織、企事業單位參與獨居老人生活照料服務提供先決條件。借助現代互聯網技術，建立綜合信息服務平臺，發展智慧養老。

3.探索醫養護一體化健康管理服務模式

重點解決高齡獨居老人健康管理、短期托管、長期養護與康復等服務需求。目前我國杭州、上海等地探索通過“醫養護一體化”模式來破解養老難題。杭州市的做法：由社區衛生服務機構提供基本醫療服務；由簽約醫生負責提供健康教育與促進服務；政府則利用信息化手段建立全市家庭、社區、機構健康管理服務信息庫，提供個性化健康休閑查詢及指導服務。[15]上海市佘山鎮醫養護模式則以政府為主導，整合社區衛生中心、敬老院、生活服務中心等硬件設施資源和各機構醫護人員等人力資源，通過不同服務機構和人員之間的合作、健康治理等具體措施，實現“醫養護”的一體化。[16]從兩地的模式中可以發現，醫養護一體化關鍵在于社區衛生服務中心及基層醫護人員，社區衛生服務中心是連接機構醫護與居家養老的紐帶，其（簽約）醫護人員是居家老年人專業醫療服務、健康管理服務的具體提供者。對此，各地區可以借鑒已有經驗，結合本地老年人需求、資源分布等實際情況進行試點探索。

（二）精準開展生活照料服務

1.分性別、年齡、地區開展生活照料服務

針對女性獨居老人，重點提供心理關愛與緊急救援類服務；針對男性獨居老人，側重于提供日常照料類服務及托老服務，如家務上門服務、助餐服務、養護型日托服務等。分年齡看，中低齡獨居老人相比于高齡老人而言，服務需求更為多樣。因此在未來的服務供給中，應注重提高面向中低齡老人服務的覆蓋率。調查顯示不同地區在日常照料類服務、托老類服務、社區關愛類服務等方面各有短板與優勢。為更有效使用資源，滿足獨居老人多樣化需求，各地區應補足發展短板，同時推動優勢項目的品牌建設，產生示范作用。

2.收費類服務項目以有效需求為基準進行設計、實踐

用經濟學的語言來表述，消費者有購買欲望也有支付能力的需求才是有效需求，而消費者雖有購買欲望但沒有支付能力的需求只是潛在需求。[17]不同地區經濟發展程度不同，獨居老人收入水平也不盡相同，相應地其服務需求也各有差異。因此地方在建設托老中心、養老機構等硬件設施，或者設計服務項目時，應以獨居老人的有效需求為準，避免與其他發達國家或地區進行無謂的比較。對于收費類服務項目的規劃設計，考慮到多數獨居老人收入水平，建議通過雇傭有照顧經驗的退休者、下崗人士及社區志愿者等人群，降低收費標準；適當在社區內部設立分散、小型、開放的托老、養老機構，以滿足大多數獨居老人的需要；甄選機構接收對象，以日常生活嚴重不能自理或完全不能自理而家庭又無力照顧的老年人為重點服務對象，切實發揮“機構為補充”的作用。

（三）將積極老化理念納入獨居老人生活照料政策和服務中

積極老化理念致力于把社會參與的權力還給老年人，這樣老年人就從社會問題的制造者變成問題的解決者，從根本上獲得與中青年的統一性，是老年人獲得心理健康的一種積極的指導模式。[18]此理念不再將老人看做單向接受照料服務的被動主體，而認為其應當繼續擁有社會參與的主動性。基于多種原因，我國正逐步實施延遲退休政策，意味著傳統的勞動力劃分的年齡標準將被打破。這樣的發展形式也必然要求人們對老年人的看法發生積極的轉變。在理念的先導作用下，社會可以給予獨居老人在就業、教育、社交等方面充分的尊重和自主選擇權，形成積極老化的民眾基礎。獨居老人也將更容易保持中青年時期的生活方式，按照自己的意愿參與社會生活，有利于身心健康。

說明：本文系2012年度國家社會科學基金重大項目“未來十年我國城市老年人口居家養老保障體系研究”（項目批準號：12&ZD212，首席專家：桂世勛教授）成果。

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責任編輯：王世燕