“就近入學(xué)”政策的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及未來走向

劉國華

摘? ?要?“就近入學(xué)”是我國于1980年提出的保障學(xué)生受教育權(quán)利、促進(jìn)教育公平發(fā)展的一項(xiàng)基本政策。但是，就近入學(xué)政策一經(jīng)提出就飽受學(xué)者和社會(huì)群眾爭議。由于就近入學(xué)政策的相關(guān)法律法規(guī)、理論研究、制度建設(shè)等都還不完善，其在落實(shí)過程中面臨很多阻礙，且滋生了很多不良現(xiàn)象。對(duì)此，我們要從政策、價(jià)值觀、實(shí)施環(huán)境、制度建設(shè)等各方面進(jìn)行全面建設(shè)，以期實(shí)現(xiàn)就近入學(xué)政策初衷，促進(jìn)教育公平發(fā)展。

關(guān)鍵詞 就近入學(xué)? 生源固化? 生源流動(dòng)? 教育公平

1980年，我國為了加強(qiáng)學(xué)校布局和辦學(xué)形式與群眾生產(chǎn)、生活的緊密聯(lián)系，提出了“就近入學(xué)”政策，之后在1986年正式將“就近入學(xué)”納入《義務(wù)教育法》中。從2014年起，我國教育部相繼三年以教育部辦公廳基礎(chǔ)教育一司一號(hào)文件名義出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)就近入學(xué)工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。由此可以看出，就近入學(xué)問題是我國教育工作開展過程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。但是，一些學(xué)者對(duì)就近入學(xué)政策還抱有質(zhì)疑態(tài)度。因此，要全面分析就近入學(xué)的相關(guān)輿論，探尋輿論背后的學(xué)術(shù)關(guān)鍵詞。通過對(duì)相關(guān)輿論進(jìn)行分析，來明確社會(huì)民眾對(duì)就近入學(xué)的信念、態(tài)度、意見和情緒，以此來加強(qiáng)社會(huì)對(duì)就近入學(xué)的理解，促進(jìn)就近入學(xué)的完善與落實(shí)。

一、就近入學(xué)政策的初衷及其合理性

就近入學(xué)政策的提出，是為了加強(qiáng)學(xué)校與群眾生活的聯(lián)系，以此來緩解學(xué)生、群眾和教育的部分壓力。但是，由于就近入學(xué)的相關(guān)政策制度與落實(shí)不到位，導(dǎo)致就近入學(xué)政策面臨眾多爭議，其初衷及合理性也飽受質(zhì)疑[1]。對(duì)此，重申就近入學(xué)的初衷及合理性，不僅可以加強(qiáng)社會(huì)群眾對(duì)就近入學(xué)政策的理解，還能對(duì)就近入學(xué)政策的完善與落實(shí)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。對(duì)就近入學(xué)政策的初衷進(jìn)行梳理，我們可以總結(jié)出以下四點(diǎn)：第一，開展義務(wù)教育的必然要求，很多國家將就近入學(xué)作為公民義務(wù)教育中的一項(xiàng)權(quán)利，這體現(xiàn)了就近入學(xué)的強(qiáng)制性。但是，就近入學(xué)強(qiáng)制性的實(shí)現(xiàn)，要依托于政府提供充足、便利、免費(fèi)的教育供給。第二，緩解學(xué)生的學(xué)業(yè)壓力，免試就近入學(xué)是對(duì)應(yīng)試教育的抵制，通過免試來緩解升學(xué)壓力，其受益對(duì)象不僅是學(xué)生和家長，還包括學(xué)校。第三，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，與就近入學(xué)對(duì)應(yīng)的是按分擇校，按分擇校會(huì)導(dǎo)致生源質(zhì)量的不均衡，長此以往會(huì)導(dǎo)致學(xué)校差異擴(kuò)大，最終不利于教育的均衡發(fā)展。第四，解決學(xué)區(qū)房的不良社會(huì)后果，人們對(duì)學(xué)區(qū)房的其中一種解讀是房地產(chǎn)市場(chǎng)的衍生品，其會(huì)造成教育資源分配的嚴(yán)重失衡，還有一些人出于某些利益目的會(huì)“偽造”一些名校，這些都導(dǎo)致了教育發(fā)展的異化，就近入學(xué)政策通過劃定就學(xué)范圍，能有效緩解這一問題。就近入學(xué)作為一項(xiàng)公共政策，其政策導(dǎo)向?yàn)楣竦钠降冉逃龣?quán)提供保障，以此看出，其在價(jià)值上必然具有合理性[2]。

二、對(duì)就近入學(xué)政策認(rèn)識(shí)異化的表現(xiàn)

就近入學(xué)政策的實(shí)施在一定程度上制約了教育選擇權(quán)，并相應(yīng)產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。第一，在世界上很多國家，教育選擇權(quán)都是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。但是，在我國就近入學(xué)政策實(shí)施過程中，大部分政府只片面追求就近入學(xué)的落實(shí)，而忽略了合理布局與平等接受義務(wù)教育。在這種環(huán)境下就滋生了“權(quán)力尋租”，導(dǎo)致了教育發(fā)展的異化。第二，從表象來看，就近入學(xué)制約了教育選擇權(quán)，但實(shí)際上，被限制的大多是政治、經(jīng)濟(jì)、文化三種資本都不足的普通民眾，而持有三種資本的人卻可以“合法”擇校。由此可見，就近入學(xué)并沒有實(shí)現(xiàn)促進(jìn)教育公平的初衷，反而加大了學(xué)校差距，人為制造了教育選擇權(quán)的不平等。由此，就近入學(xué)的合理性也受到嚴(yán)重影響。就近入學(xué)政策難以有效落實(shí)的一個(gè)重要問題是其危害日益凸顯，其中包括直接和間接兩種危害[3]。第一，直接危害。就近入學(xué)政策使生源固化，會(huì)進(jìn)一步對(duì)階層的分化和固化進(jìn)行復(fù)制與強(qiáng)化。生源流動(dòng)才能有效促進(jìn)社會(huì)融合，生源長期被固化，會(huì)造成教育資源的失衡，導(dǎo)致學(xué)校間的差距越來越大，不利于教育公平的實(shí)現(xiàn)。第二，間接危害。就近入學(xué)政策的制度化導(dǎo)致道路依存下的控制。首先，就近入學(xué)政策為一些加深教育失衡的政策提供了制度依據(jù)。比如在外來務(wù)工人員聚集的地區(qū)開辦學(xué)校，其表象是便利民工子女入學(xué)，其實(shí)質(zhì)是進(jìn)一步隔離了隨遷子女與本地兒童。其次，就近入學(xué)政策實(shí)施多年，其觀念已經(jīng)被大多民眾接受，如此就干擾了民眾對(duì)生源流動(dòng)的認(rèn)知，不利于打破階層固化的大門。

三、對(duì)就近入學(xué)政策認(rèn)識(shí)偏差的原因分析

就近入學(xué)政策的初衷是為了給義務(wù)教育階段的適齡兒童提供入學(xué)保障，是有著非常積極的價(jià)值和意義的。但是，就近入學(xué)在廣泛解決了上學(xué)難問題的同時(shí)也對(duì)升學(xué)范圍進(jìn)行了限制。人們的擇校需求被抑制的同時(shí)滋生了很多不良現(xiàn)象，比如以房擇校、以錢擇校等。就近入學(xué)政策的實(shí)施以另外一種方式對(duì)生源進(jìn)行固化，在馬太效應(yīng)下教育資源向優(yōu)質(zhì)學(xué)校集中，反而加劇了學(xué)校差異，并沒有促進(jìn)教育平衡。

1.就近入學(xué)的輿論沖突

我國民眾對(duì)就近入學(xué)的輿論沖突主要表現(xiàn)為兩種，即認(rèn)知沖突與程序沖突。第一，認(rèn)知沖突，當(dāng)下民眾對(duì)就近入學(xué)的認(rèn)知沖突主要是“就近=最近”。我國教育行政部門雖然對(duì)就近入學(xué)政策中的就近做出了相關(guān)說明，即指適齡兒童就讀現(xiàn)住址所屬地段的學(xué)校。但是，民眾卻對(duì)就近入學(xué)有自己的理解，即距離自己住址最近的學(xué)校。出現(xiàn)這種認(rèn)知沖突的主要原因是就近入學(xué)政策不完善，缺乏詳細(xì)、明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)。第二，程序沖突。就近入學(xué)政策出現(xiàn)程序沖突的主要原因是就近入學(xué)的劃分程序缺乏透明度。在現(xiàn)實(shí)中，就近入學(xué)的劃分過程并不公開，也沒有相應(yīng)的聽證會(huì)，相關(guān)教育行政部門也不會(huì)對(duì)民眾質(zhì)疑事項(xiàng)做出明確解釋。這就加重了民眾對(duì)就近入學(xué)的猜測(cè)和質(zhì)疑。

2.就近入學(xué)政策執(zhí)行“失真”

第一，政策的象征性執(zhí)行。雖然我國早在上世紀(jì)八十年代就提出了就近入學(xué)政策，并多次在教育法律法規(guī)中對(duì)該政策進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，但是，在現(xiàn)實(shí)中，就近入學(xué)政策并沒有得到真正落實(shí)。究其原因主要是學(xué)校間教育質(zhì)量差異較大，群眾擇校意愿比較強(qiáng)烈。第二，政策的附加性執(zhí)行。地方政府有權(quán)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況制定就近入學(xué)政策的具體措施，這也為某些政策執(zhí)行主體添加不當(dāng)舉措提供了機(jī)會(huì)。第三，政策的選擇性執(zhí)行。由于就近入學(xué)政策的執(zhí)行缺乏完善的監(jiān)督、管理、制裁機(jī)制，使政策執(zhí)行主體在政策落實(shí)過程中會(huì)選擇性執(zhí)行符合自身利益的部分，不利于自身利益的部分則會(huì)消極對(duì)待甚至摒棄。

3.就近入學(xué)政策價(jià)值追求的內(nèi)在邏輯缺失

對(duì)就近入學(xué)政策的變遷過程進(jìn)行觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)其價(jià)值追求存在著一定的內(nèi)在邏輯，即學(xué)校均衡布局——就近入學(xué)——平等接受義務(wù)教育。由此我們可以看出，就近入學(xué)是為實(shí)現(xiàn)教育平等所采取的手段。但是，對(duì)比1986年和2006年的《義務(wù)教育法》，我們可以發(fā)現(xiàn)，其中關(guān)于學(xué)校合理布局的說明已經(jīng)消失，只突出就近入學(xué)。由此不難看出，就近入學(xué)政策的定位已經(jīng)由手段轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，但是，這一轉(zhuǎn)變?cè)趦?nèi)在邏輯上是不成立的[4]。同時(shí)，對(duì)邏輯鏈條進(jìn)行反思可以發(fā)現(xiàn)，就近入學(xué)作為中間過程，并不能有效實(shí)現(xiàn)兩個(gè)因果關(guān)系。首先，學(xué)校的相對(duì)穩(wěn)定性與人口流動(dòng)加劇之間存在矛盾，這使學(xué)校合理布局并不能確保就近入學(xué)的實(shí)現(xiàn)。其次，就近入學(xué)造成的生源固化，可能會(huì)加劇義務(wù)教育的不平等。

4.政策缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

第一，就近入學(xué)政策執(zhí)行主體缺乏監(jiān)督。我國就近入學(xué)相關(guān)法律法規(guī)只明確了政府進(jìn)行學(xué)校合理布局的義務(wù)，但并沒有對(duì)不執(zhí)行該政策的后果進(jìn)行明確，如此就導(dǎo)致就近入學(xué)政策的執(zhí)行缺乏問責(zé)。第二，就近入學(xué)政策中缺乏明確的權(quán)責(zé)劃分。就近入學(xué)政策的落實(shí)涉及到多個(gè)部門。在政策的實(shí)際落實(shí)過程中，各部門之間缺乏有效協(xié)作，職責(zé)混亂，這就導(dǎo)致相關(guān)問責(zé)很難執(zhí)行，給政策監(jiān)督造成很大阻礙。第三，就近入學(xué)政策的監(jiān)督缺乏執(zhí)行力。比如在檢查前督導(dǎo)主體會(huì)事先通知各級(jí)政府和學(xué)校，如此教育督導(dǎo)就變成了“走過場(chǎng)”。政策監(jiān)督不力，會(huì)進(jìn)一步助長“擇校熱”。

四、就近入學(xué)政策的未來走向思考

就近入學(xué)政策在落實(shí)過程中，不僅對(duì)群眾的合法權(quán)益造成損害，還阻礙了教育公平的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，我們將從完善政策制度、加強(qiáng)政策執(zhí)行與監(jiān)督、重建價(jià)值理性等方面進(jìn)行全面改進(jìn)。

1.完善規(guī)范政策文本

第一，明確對(duì)就近入學(xué)政策的內(nèi)涵，統(tǒng)一群眾對(duì)該政策的認(rèn)識(shí)。首先，要對(duì)就近入學(xué)的權(quán)利或性質(zhì)進(jìn)行明確，以此來避免相關(guān)部門對(duì)該政策的選擇性執(zhí)行與對(duì)擇校行為的漠視。第二，針對(duì)就進(jìn)學(xué)校政策的不執(zhí)行設(shè)立懲戒條款。我國于1986年將就近入學(xué)政策納入《義務(wù)教育法》，但是由于缺乏相應(yīng)的懲戒措施，很多地方政府、學(xué)校和家長并不重視這項(xiàng)政策，這就導(dǎo)致就近入學(xué)政策的“有名無實(shí)”。所以，完善就近入學(xué)政策的懲戒條款，通過明確法律責(zé)任來加強(qiáng)該政策的嚴(yán)肅性，以此提升就近入學(xué)政策的執(zhí)行力。第三，對(duì)就近入學(xué)政策落實(shí)過程中涉及到的職責(zé)進(jìn)行明確。就近入學(xué)政策中涉及眾多主體，不僅包括各級(jí)地方政府和學(xué)校，還包括學(xué)生家長。所以，就近入學(xué)政策的職責(zé)明確應(yīng)該是全面的。

2.逐步建立具有價(jià)值理性的“生源流動(dòng)”政策

要重新構(gòu)建就近入學(xué)政策的價(jià)值理性，首要任務(wù)是將其價(jià)值取向重新導(dǎo)向教育平等。同時(shí)通過適當(dāng)?shù)纳戳鲃?dòng)來緩解生源固化問題。生源流動(dòng)政策在實(shí)施過程中要遵循三個(gè)原則：第一，“先均衡，后就近”原則。即在教育教學(xué)資源均衡的前提下開展就近入學(xué)，當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，要將生源均衡放在首位[5]。第二，平等與自愿相平衡的原則。在群眾擇校完全平等、自愿的情況下，很可能會(huì)導(dǎo)致生源單一、教育資源失衡，這不符合“生源均衡多樣”的發(fā)展目標(biāo)。所以，我們要尋找“平等、自愿”的平衡點(diǎn)，既維護(hù)群眾合法權(quán)利，又促進(jìn)生源流動(dòng)。第三，市場(chǎng)機(jī)制下的理性選擇原則。生源也是教育資源的一個(gè)重要組成部分，由此，在生源流動(dòng)政策實(shí)施過程中，適度引入市場(chǎng)機(jī)制是有其合理性的。在市場(chǎng)機(jī)制下，家長通過對(duì)學(xué)校名望、交通條件、師資、設(shè)備等資源進(jìn)行綜合考量，最終做出生源流動(dòng)抉擇。通過觀察這個(gè)抉擇過程，政策研究者可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在規(guī)律，并以此為依據(jù)來完善生源流動(dòng)政策。

3.樹立正確的均衡觀，認(rèn)識(shí)到擇校的合理性與長期性

要想有效落實(shí)就近入學(xué)政策，人們必須擺脫對(duì)它的思維困境，厘清教育均衡發(fā)展觀。首先，我們要明確教育均衡是一個(gè)長期的過程，它是一個(gè)理性狀態(tài)下的相對(duì)均衡，并不能做到絕對(duì)均衡。這是我們實(shí)施就近入學(xué)政策、促進(jìn)教育均衡發(fā)展的哲學(xué)前提。同時(shí)，教育均衡只是緩解擇校問題，并不能從根本上杜絕這種現(xiàn)象。其次，教育均衡并不等同于教育平等。就其本質(zhì)來看，是否均衡是事實(shí)判斷，而是否公平則屬于價(jià)值判斷，兩者性質(zhì)不同，不能等同而語。此外，教育均衡對(duì)教育公平的促進(jìn)作用是需要我們辯證看待的。通過樹立正確的均衡觀，使各相關(guān)主體更加客觀、理性地對(duì)待就近入學(xué)政策，可以促進(jìn)就近入學(xué)政策的合理實(shí)施。

4.改善政策實(shí)施環(huán)境，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展

第一，統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化政策。我國政府有責(zé)任對(duì)中小學(xué)的基礎(chǔ)辦學(xué)條件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的物質(zhì)保障。第二，強(qiáng)化薄弱學(xué)校，緩解學(xué)校差異。由于我國在很長一段時(shí)間內(nèi)注重“重點(diǎn)校”建設(shè)，致使校際差距較大，不利于教育均衡發(fā)展。對(duì)此，我們?cè)趯?duì)學(xué)校進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)薄弱學(xué)校的建設(shè)。其中，既要借助外力，比如引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源或政府強(qiáng)制改造，來強(qiáng)化薄弱學(xué)校，也要加強(qiáng)薄弱學(xué)校的教學(xué)科研，通過自我發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展來提升自身質(zhì)量，縮小與優(yōu)質(zhì)學(xué)校的差距。第三，完善學(xué)校的合理布局，對(duì)擇校行為進(jìn)行理性引導(dǎo)，平衡各方利益。加強(qiáng)學(xué)校合理劃片，拓展學(xué)校劃片方式的多樣性，是促進(jìn)教育均衡的一個(gè)有效途徑。

5.健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)責(zé)任追究

首先，要完善和明確政策執(zhí)行的相關(guān)法規(guī)制度。其中，不僅要對(duì)各主體的責(zé)任進(jìn)行明確，還要對(duì)其不執(zhí)行的制裁后果進(jìn)行明確。此外，還要對(duì)問責(zé)的類型、輕重、對(duì)象進(jìn)行明確，并加大制裁力度，以此來提升該政策的權(quán)威性，加強(qiáng)相關(guān)主體的行為約束力和政策執(zhí)行力。其次，要構(gòu)建完善、科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第一，加強(qiáng)監(jiān)督人員的專業(yè)培訓(xùn)，使其對(duì)就近入學(xué)政策的重要性和必要性形成正確的認(rèn)識(shí)，以此來提升其責(zé)任意識(shí)和政策執(zhí)行的積極性。第二，對(duì)就近入學(xué)政策的監(jiān)督應(yīng)該是全方位的，內(nèi)外結(jié)合，即不僅有監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，還要接受社會(huì)群眾的監(jiān)督。這就要求加強(qiáng)政策執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制的透明度，并開放群眾參與渠道，以此來構(gòu)建立體、全面的監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)就近入學(xué)政策的健康、持續(xù)發(fā)展。

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