量化業務指標 構建事業單位信用監管體系
——事業單位年度報告應用在廈門的實踐

● 廈門市事業單位登記管理局課題組

年度報告作為事業單位信用信息的基礎，在事業單位信用體系建設中具有十分重要的作用。黨的十八大以來，事業單位登記管理改革逐步推進，2014年將事業單位法人年檢制度改為年度報告公示制度，進一步推動了事業單位信用體系建設。改革后，事業單位年報的自主性與事業單位職責履行的公益性之間的銜接，成為了登記管理機關工作的重點和難點。經過多年的探索實踐，福建省廈門市以事業單位的業務活動開展情況為載體，研究并出臺了《廈門市部分事業單位主要業務指標（試行）》，從微觀層面規范事業單位年度報告，并以此為抓手構建事業單位信用監管體系。

一、事業單位法人年度報告的現狀及存在的問題

（一）事業單位年報內容的真實性檢驗存在困難

改革前，事業單位每年向登記管理機關報送上一年度的年檢報告，登記管理機關對其做出年檢合格或不合格的決定。因此，年報工作只在監管主體和監管對象之間完成，具有內部性，主觀性較強，公眾無從知曉事業單位公益性職責的履職情況，年報的真實性缺乏第三方檢驗。改革后，登記管理機關對事業單位的年報不再做出合格與否的決定，且事業單位法人證書的有效期改為5年，這造成部分事業單位對年度報告工作的不重視。雖然事業單位對年度報告真實性負責并向社會公示，但在現行制度下，登記管理機關和公眾對事業單位年報內容均缺乏具體的指標對比，年報的真實性也無從檢驗。因此，事業單位自身報告業務活動開展情況，缺乏實質意義上的公信力，年度報告工作容易流于形式。

（二）事業單位年報內容的質量不高

目前，年度報告公示內容包括法人證書登載的事項、資產損益情況、業務活動開展情況等九個方面。除業務活動開展情況外，其余八項內容皆有據可查。但由于業務活動開展情況沒有具體的規范性指標參照，事業單位填寫時彈性較大，特別是年度報告制度改革后，年報質量與證書的有效期沒有直接關系，事業單位填報業務活動開展情況比較隨意，質量不高。

（三）登記管理機關缺乏有效的監管手段

根據《事業單位法人年度報告公示辦法（試行）》，登記管理機關只對事業單位的年報公示工作進行指導和監督，對事業單位年報內容的準確性只能通過年報公示信息核查來檢驗。由于事業單位類別廣泛、層級多樣、情況復雜，各個行業的事業單位業務活動開展均不相同，如果沒有規范性的業務指標參照，登記管理機關對事業單位年報內容的核查就缺乏針對性和可操作性。事業單位事中事后監管手段的有限性難以滿足年報內容多樣性的監管需求。

因此，年度報告公示內容的規范化、標準化成為事業單位信用體系建設的必然要求。為此，廈門市研究出臺指標量化事業單位業務活動開展情況，為構建事業單位信用監管體系提供基礎，也解決事業單位法人年度報告存在的突出問題。

二、事業單位業務指標的定義和特性

（一）概念

業務指標是衡量事業單位開展活動、履行職能的量化參數，也是事業單位社會效益、經濟效益的評價參數。事業單位涉及社會經濟各個領域，不同類別事業單位的業務指標均有所不同。作為衡量事業單位工作量的指標，必須遵循事業單位的特點和運行規律。

（二）事業單位業務指標的制定

廈門市深入研究事業單位的職能，選取最能直接反映行業特點并與其職能相適應的業務指標；同時，從歷年來事業單位提交的年度報告中縱向分析業務開展情況，提取能夠量化的共性指標。業務指標制定出來后，進一步征求機構編制部門、行業主管部門和事業單位的意見，明確后的業務指標，納入事業單位業務活動開展情況的必填事項。廈門市參照事業單位行業分類目錄，將所屬的各事業單位分為基礎教育單位、醫療衛生單位、港政管理單位等80多個類別，提取學生數、門診量、貨物吞吐量等600多個業務指標。見表1。

（三）事業單位業務指標的性質

一是適應性。業務指標必須適應機構編制管理的一般規律，既要立足實際與其承擔的職能相適應，又要面向未來，為今后業務開展留有余地，使指標有效發揮作用。例如，執法單位的執法依據、年度執法數、案件數、雙隨機核查單位數等指標立足于單位的業務特點又融入了放管服改革的新要求。

二是整體性。業務指標是業務活動開展的構成要素，指標之間相輔相成，單個指標的變動必然引起整個單位業務的變化，不能孤立地考慮單個指標的設置，而是放在整體職能中去統籌平衡，以保持單位業務指標的整體性。例如，醫療單位指標的設置既要考慮與編制核定相關的病床數、門診量等指標，也要考慮三四級手術臺數、日均出院人數等體現醫療單位技術水平的指標，這些指標相互制約，作為一個整體設置。

表1 廈門市部分事業單位主要業務指標（試行）

三是動態性。業務指標主要來源于機構編制部門賦予事業單位的職能，是職能的細化和數字化。要根據職能調整的實際及時調整業務指標，使指標保持最新有效的狀態。例如，公共資源統一交易平臺整合后，公共資源配置交易數指標就從國有資產管理單位及時調整到公共資源交易中心。

圖1 廈門市中心血站2009-2017年采血量（單位：噸）

三、事業單位年報結果在信用監管中的實踐

登記管理機關每年1-3月要花費大量的人力和時間來指導、監督事業單位的年報公示工作。如何有效地運用年度報告結果，特別是業務指標的量化分析是各級登記管理機關的重點工作。

（一）業務指標是提升事業單位社會公信力的基礎

將事業單位業務指標納入年度報告工作，不僅為事業單位業務活動開展情況的填報提供方向，也為事業單位公益性履職提供標準。公眾可通過事業單位法人年報所展現的業務活動了解法人主體的公益屬性、履職能力、社會信用等，監督事業單位法人信息披露的真實性。同時，登記管理機關不僅能夠量化分析事業單位法人一年來的運行情況，還能通過縱向比對完善事業單位的信用監管體系。業務指標規范后，事業單位在行業自律、社會輿論以及公眾監督等方面就有的放矢。

（二）業務指標是事業單位機構編制管理的支撐

傳統的機構編制管理中，機構編制部門面對眾多事業單位的機構編制調整需求，多是憑經驗、靠比較，增減編制或調整機構缺乏科學依據，隨意性大。事業單位主要業務指標能直觀反映事業單位業務活動變化，機構編制部門可以從年度報告中了解單位的運行情況和工作量，為機構編制部門調整事業單位機構編制提供數據支撐和決策參考。如圖1。

圖2 廈門市交通療養院療養收入（單位：萬元）

圖1數據顯示，廈門市中心血站采血量指標從2009年的12.9噸上升到2017年的16.9噸，呈遞增趨勢。2012年，機構編制部門結合事業單位年度報告中采血量的數據變化，參考《中心血站建設標準》為廈門市中心血站增加了8名編制。

圖2數據顯示，廈門市交通療養院療養收入指標從2012年的200多萬元下降到2015年的零收入，指標呈遞減趨勢。2015年年報信息公示后，登記管理機關及時將掌握的數據報告機構編制部門，建議調整機構，減少編制，人員實行只出不進，人退減編。

（三）業務指標是事業單位信用監管的鏈條

廈門市以業務指標為重點，按照寬進嚴管的思路，將事業單位每年填報的業務指標貫穿于年度報告公示、機構編制管理、隨機抽查、社會信用建設全過程，形成閉合監管的鏈條，解決了重登記輕監管的問題。特別是將事業單位填報的業務指標情況納入年報公示信息抽查，深化“雙隨機”抽查的內涵，對年度報告真實性進行檢驗。按照事業單位法人公示信息抽查辦法，雙隨機抽查涉及事業單位十多項內容，證書是否懸掛、辦公地址是否與登記的住所一致等大部分內容在面上就可以直接核查監督，但業務活動是否符合公益性標準、是否按照核準登記的業務范圍開展，在實地核查中難以辨別。為此，事業單位主要業務指標在年度報告公示信息抽查的應用解決了登記管理機關“雙隨機”抽查查什么的問題。例如，在公立醫院年度報告公示信息抽查中，其年度報告所體現出來的床位數、門診量、出院人數等指標，登記管理機關就可以實地調取相關文件和醫院的數據系統進行比對。其數據真實性的校驗納入信用體系建設，將虛報瞞報業務指標的事業單位，列入異常名錄管理，并通過信用信息平臺進行聯合懲戒。