以自貿試驗區建設為引領加快建設航空經濟之都
——成都市雙流區推進自貿試驗區建設的實踐探索

● 楊金富

成都市雙流區堅持把管理體制創新作為產業功能區建設的動力之源，著力構建以“協同化、聚合力”為導向的工作推進機制、以“專業化、轉職能”為導向的管理運行機制、以“扁平化、大部門制”為導向的機構設置框架、以“網絡化、零距離”為導向的政務服務機制、以“聯動化、全覆蓋”為導向的綜合監管機制、以“市場化、重實績”為導向的選人用人機制，加快自貿試驗區建設。

成都雙流自貿試驗區總面積34.01平方千米，擁有全國第四大航空樞紐、成都高新綜合保稅區雙流園區，擁有保稅物流中心（B型）等6個指定口岸，屬成都市66個產業功能區之一的航空服務業聚集區。2018年，雙流自貿試驗區實現主營業務收入1028億元，新增市場主體998戶，實現稅收84億元，進出口總額達625億元。近年來，成都市雙流區緊緊圍繞構建產業生態圈、創新生態鏈的要求，充分發揮自貿試驗區的制度創新優勢，堅持把管理體制創新作為產業功能區建設的動力之源，著力構建高效、專業、靈活的產業功能區領導體系、管理體系、運行體系、服務體系和保障體系，加快建設門戶功能突出、產業特色鮮明、區域帶動明顯的航空經濟之都。

一、著力構建以“協同化、聚合力”為導向的工作推進機制

主動順應自貿試驗區要素聚集和產業發展要求，重點針對產業政策分散、部門協同不足、要素資源整合度低等問題，從機制創新、放權賦能等入手，著力構建部門協同高效、合力推進自貿試驗區建設的工作機制。一是理順協調機制。成立以區委書記為組長、區長為常務副組長的領導小組，加強對自貿試驗區建設的工作統籌和資源整合。嚴格實行部門派駐特派員制度，定期召開聯席會議，及時研究解決園區發展過程中的重點難點問題。二是充分放權賦能。堅持“權責一致、事權匹配”的原則，依法賦予自貿區相應的經濟管理、行政管理權限，提高產業園區管理運行效率。同時，制定產業發展職責任務清單，明晰區級部門、產業園區和鎮（街道）在促進產業發展工作中的職能定位和職責邊界。三是完善考核機制。建立以服務自貿區建設發展為重點的督查工作機制和目標考核辦法，細化分解發展任務，明確時間節點和工作進度，納入全區工作督查和目標考核范圍。實行捆綁考核、交叉考核，傳導工作壓力，形成齊抓共管推進自貿區建設的合力。

二、著力構建以“專業化、轉職能”為導向的管理運行機制

針對產業園區招商引資職能不強、兼顧社會管理職能以及與鎮（街道）職責邊界模糊等問題，著力明確職責，理順關系。一是明確產業園區招商引資職能。逐步構建以產業園區管委會為主陣地的招商引資工作機制，調整設立專業化招商引資機構、配備充實專業力量。二是厘清職責邊界和事權關系。加快政府職能轉變，剝離鎮（街道）招商引資職能，將鎮（街道）的工作重點轉變為優化公共服務和營商環境。實行項目用地交地制度，按照項目供地時限要求，向產業園區管委會交付項目建設用地。明確園區管委會是區域內市政基礎設施的管護主體，負責日常管護工作。三是建立多元化的社會事業和公共服務體系。建立專業公司服務園區制度，探索設立園區企業服務中心，提升產業園區公共服務水平。

三、著力構建以“扁平化、大部門制”為導向的機構設置框架

專業、高效、靈活是產業功能區機構設置和人才聚集的關鍵。雙流區緊緊圍繞自貿試驗區建設的制度創新核心和產業發展目標，著力健全完善自貿區機構設置。一是在機構設置上突出聚合資源整合力量。設立雙流自貿試驗區管理局，掛成都高新綜合保稅區雙流園區管理委員會牌子。針對成都國際航空樞紐綜合功能區管理委員會、區自貿局工作關聯緊密的實際，探索兩個單位合署辦公、一體化管理方式，最大限度整合機構編制資源。二是在內設機構上突出整合職責科學設崗。大刀闊斧進行大部門制改革，著眼提高行政效率、降低行政成本，統籌設置辦公室、航空經濟發展部、營商環境部等6個部門，部門設置比改革前減少70%。同時，強化支部建設，突出黨建引領，實現黨建統領自貿，以黨建帶業務、以黨建帶人才。

四、著力構建以“網絡化、零距離”為導向的政務服務機制

圍繞營造便利化、法制化、國際化的營商環境，以行政審批制度改革為核心推進制度創新。一是建設審批服務平臺。在實現“一枚印章管審批”的基礎上，依托自貿區建立空港企業服務中心，將全區涉企行政審批服務事項全部集中辦理，實現企業辦事不出自貿區。目前，集中事項有220余項。二是建設政企溝通交流平臺。每周定期舉辦“企業咖啡時”，幫助企業及時掌握政策、解決問題；開設24小時企業服務熱線，聽取企業的訴求和心聲，實現政務服務“零距離”。三是全面推進制度創新。瞄準企業投資項目審批的痛點，借全面創新改革試驗和自貿試驗區建設先行先試機遇，在自貿試驗區推行全流程承諾制試點，將“一摞審批”變為“一次承諾”，開工前30項行政審批（許可）事項簡化為28項，對15項行政審批（許可）實行承諾制，其余事項轉為園區管委會統一代辦，審批時限由197天壓縮到60天。

五、著力構建以“聯動化、全覆蓋”為導向的綜合監管機制

按照統一、精簡、高效的原則，探索將產業園區涉及發改、規劃建設、國土、水務、環保、商務、統計、安監等部門的行業監管職責委托由產業園區管委會負責。同時，由區綜合行政執法局在各產業園區派駐綜合執法中隊，負責各產業園區的綜合行政執法工作。派駐中隊人員由各產業園區管委會管理。區綜合行政執法局負責派駐中隊的業務培訓、業務指導和業務考核。對因法律法規限制確不能交由園區管委會履行行業監管職責的，在產業園區管委會下設綜合監管執法聯動辦公室，統籌調度開展園區綜合監管工作，實現監管全覆蓋。

六、著力構建以“市場化、重實績”為導向的選人用人機制

全面推行聘用制度和崗位管理制度，在核定的領導職數及編制總數內，由自貿試驗區管理局綜合設置崗位，實行以崗定酬、績效獎勵、合同管理的用人機制，逐步形成“人員能進能出、崗位能上能下、待遇能升能降”的選人用人機制，激發干事創業激情。一是推動“身份管理”向“崗位管理”轉變。原體制內人員實行編制內任職與崗位聘用相分離、檔案工資與實際薪酬相分離、干部人事檔案與合同聘用管理相分離的管理模式，原任職崗位、工資全部作為檔案管理，封存檔案身份，以競聘后的崗位作為考核崗位和薪酬管理依據。二是推動“選拔任用”向“全員聘用”轉變。體制內人員封存身份，在全區范圍內公開競聘，競爭上崗；用市場化方式引進人員，在全球范圍內公開招聘。對于符合條件競聘上崗的人員，摒棄身份限制，同平臺憑實力干事創業。三是推動“工作考核”向“多元考評”轉變。改變以往工作考核的單一模式，根據各崗位職能職責、工作強度、業績貢獻等因素核定各崗位薪酬待遇標準。堅持自主分配、績效導向，采用目標管理法科學制定績效考核辦法。以目標完成情況作為考核指標，以“單位領導評+部室互相評+第三方測評”為考核方式，以“季度考核+年度考核”為考核時段，以部室為考核單元，對個人按A、B、C、D四個等級進行年度考核，連續2年被評為D等級的人員不再續聘，體制內人員實行分流，市場化選聘人員按勞動合同解除聘用關系。