創新產業功能區體制機制加快建設全面體現新發展理念的城市
——成都市推進產業功能區建設的探索與思考

● 成都市委編辦

為推進城市與產業協同融合和可持續發展，建設現代化經濟體系，成都市創新產業功能區的管理體制機制。在發展觀念上，樹立人口、城市、環境、產業和諧統一新理念；在管理體制上，打破行政區劃壁壘、條塊分割和體制藩籬，探索構建市級統籌、區縣主體、功能區實施為核心的“兩級政府、三級管理”體制；在運行機制上，以協同高效、專業服務為方向，建立權責明晰、工作協同、服務專業的運行機制。

2018年2月，習近平總書記親臨四川視察，以寬廣視野、深邃思想、戰略遠見對四川省及成都市工作作出一系列指示要求，支持成都加快建設全面體現新發展理念的城市。為全面貫徹落實習近平總書記系列重要指示精神，成都市聚焦建設現代化經濟體系、推動經濟高質量發展，以產業功能區為載體構建產業生態圈、創新生態鏈，堅定不移轉變城市發展方式和經濟工作組織方式，推進城市與產業協同融合和可持續發展。圍繞創新產業功能區體制機制，成都市樹立人口、城市、環境、產業和諧統一新理念，打破行政區劃壁壘、條塊分割和體制藩籬，探索構建市級統籌、區縣主體、功能區實施的管理體制和權責明晰、工作協同、服務專業的運行機制，為實現新時代成都“三步走”戰略目標提供體制機制保障。

一、堅持人口、城市、環境、產業和諧統一，樹立產業功能區發展新理念

習近平總書記強調，要統籌城市的空間規模產業三大結構、生產生活生態三大布局，提高城市工作的全局性和城市發展的宜居性。為落實習總書記的要求，轉變理念是前提和關鍵。成都市深刻把握城市發展、產業發展和社會發展規律，對產業功能區的目標、導向和標準進行系統謀劃，對發展方向、空間結構、 功能平臺進行重新規劃。

（一）以塑造城市新形態為終極目標，重新定位產業功能區發展方向。產業發展的過程就是生產要素和優秀人才向城市聚集的過程，產業發展與城市更新是互動調整、新舊更替、動態提升的耦合過程。為此，成都市摒棄過去區縣各自搞開發區的做法，打破單一生產型園區的傳統模式，改變園區遠離城市的割裂格局，把產業功能區定位為集研發、生產、居住、消費、人文等多種功能于一體的城市新型功能區，加強集中統一領導，堅持多規合一、產城融合，重塑產業經濟地理，著力把產業功能區打造成為產業新城、特色街區、特色小鎮，構建“多個主題功能區+特色鎮（街區）+新型社區（林盤聚落）”三級城鎮體系，塑造城市新形態。

（二）以構造產業生態圈創新生態鏈為導向，重新構建產業功能區空間布局。產業功能區是以產業發展為目標的空間聚集形式，所承載產業的層次、業態、質量直接決定著產業功能區發展的路徑、模式、進程。成都市著眼破解區域間產業雷同、惡性競爭、同質發展等問題，立足區域條件、資源稟賦和產業基礎，緊緊圍繞五大先進制造業、五大現代服務業和新經濟等現代化產業體系加強頂層設計，在全市統籌布局建設66個空間分布科學、主導產業明確、專業分工合理、差異發展鮮明的產業功能區。堅持以比較優勢確定每個功能區的主導產業，統籌制定各產業功能區的總體規劃、起步區控制性規劃、城市設計以及全市重大產業全景圖、各縣（市、區）產業鏈全景圖、產業生態發展路徑圖、重點企業和配套企業名錄“三圖一表”，為產業功能區建設提供規劃引領和產業指引。

（三）以打造宜業宜居城市基本單元為標準，重新建設產業功能區功能平臺。產業功能區是一個多維生態系統，是未來城市治理的基本單元。成都改變傳統產業園區產城脫節、職住分離的做法，著眼于建設產業活力強勁、城市品質高端、服務功能完備的現代化城市新區，按照功能復合、職住平衡、服務完善、宜業宜居的總體要求，以滿足人力資源全生命周期需求和產業發展全生命周期需要為發展導向，統籌規劃布局符合產業形態的現代化設施平臺、符合產業需求的科研型功能平臺、符合產業人群的生活性服務平臺。

二、堅持兩級政府、三級管理，探索產業功能區管理新體制

推進產業功能區建設，體制是動力之本、活力之源。成都市立足于變革城市發展治理方式和經濟工作組織方式，打破傳統的“三級政府、四級管理”體制，統籌推進市級部門、縣（市、區）、鄉鎮（街道）職能轉變，探索構建市級統籌、區縣主體、功能區實施為核心的“兩級政府、三級管理”產業功能區管理體制。

（一）按照統分結合思路轉變市級部門職能，強化市級統籌管理。產業功能區建設是事關城市發展轉型和經濟發展方式轉變的深刻變革，必須建立起強有力的統籌機制。為此，成都市委成立主要負責人為組長、市委市政府分管領導為副組長、市級相關部門為成員的產業功能區建設領導小組，實行產業功能區城市總體規劃、產業招商指導目錄、園區設計規劃導則、產業引導政務政策、公共服務設施建設規劃“五位一體”管理，加強產業功能區建設的頂層設計。一方面，強化市級部門的規劃引導、政策協調、督促檢查、考核評價等職能，加強要素市場和營商環境建設，優化支撐產業功能區高質量發展的政策體系，統籌配置新增建設用地、污染物排放總量等年度計劃指標，推動產業功能區錯位發展、協同發展、高質量發展。另一方面，對標國際國內先進理念和通行規則深化放管服改革，全面清理市場準入限制事項、行政審批事項、行政審批前置事項和涉企收費事項，積極向產業功能區和最接近市場主體的機構放權，優化審批事項辦事流程，全面推行“多證合一”，搭建面向全所有制、全規模、全生命周期的綜合性企業服務平臺。

（二）聚焦產業功能區需求整合區縣職能資源，發揮區縣主體作用。產業功能區必須以園區為載體、落實到一定行政區域，因此，發揮縣（市、區）主體作用至關重要。成都市強化縣（市、區）的建設發展職責，縣（市、區）主要負責產業功能區基礎設施建設維護、要素保障和投資發展，根據產業功能區主導產業開展細分領域的政策研究、招商引資、項目推進和企業服務，制定引導產業集群發展的專業化激勵政策，優化完善行政審批、政務服務、行業監管、綜合執法等體制機制。強化縣（市、區）部門的監管服務職責，結合深化縣（市、區）機構改革，賦予縣（市、區）更多的管理權限，推進縣（市、區）部門綜合執法改革、相對集中行政審批改革和基層服務力量整合，將執法、監管和服務站點延伸到產業功能區，為產業功能區提供全方位、零距離、全天候服務。強化街道社區的公共服務職責，審慎穩妥推進產業功能區內鄉鎮（街道）、村（社區）撤并和改組，剝離鄉鎮（街道）招商引資等經濟發展職能，使其聚焦社區發展治理，強化其統籌社區發展、組織公共服務、實施綜合管理、優化營商環境、維護社區平安等職能。

（三）堅持專業服務取向組建管委會，激發產業功能區內生動力。管委會是產業功能區日常管理機構，其服務能力和運轉情況事關產業功能區的發展成敗。成都市堅持專業化服務、市場化運營的理念，全面清理各類產業園區（開發區、集聚區等）管理機構，對設置重疊、職責交叉、小而散、運行效率不高的管理機構進行優化整合和規范設置，探索建立“產業功能區管委會+專業公司”的管理模式，負責規劃建設、招商引資、產業發展、基礎配套、涉企服務等經濟管理和投資服務工作。在機構設置上，綜合考慮產業功能區的產業定位、資源稟賦、發展目標、發展階段和發展規模等因素設立管委會。規模較大且具有引領示范作用的重點產業功能區，管委會設置為市政府派出機構，并委托所在縣（市、區）管理；處于發展初期、規模較小的產業功能區，原則上不設實體管理機構，采取“領導小組+平臺公司”、設立臨時性議事協調機構、依托同級政府主管部門掛牌等方式運行。同時，鼓勵探索設立法定機構的運營模式，依法設立法定機構作為新型公共管理法人主體，賦予相應的公共管理和服務職能，按照市場化、企業化、專業化方式運作。

三、堅持協同高效專業服務，構建產業功能區運行新機制

產業功能區建設，核心在產業，關鍵在功能，支撐在園區，機制是保障。成都市著眼于破除市縣兩級職責不清、缺位越位交叉并存、基層動力不足等弊端，以協同高效、專業服務為方向，建立健全產業功能區的推進機制、運行機制、用人機制和激勵機制，充分激發政府動力、市場活力和社會創造力。

（一）建立上下協同的推進機制。建立市領導牽頭、行業部門主管、縣（市、區）主體“三位一體”的產業功能區建設推進機制，加強資金、政策、土地、能源等要素的有機整合和統籌使用，形成工作合力。強化市領導聯系產業功能區的牽頭作用，定期以現場辦公會等形式開展功能區建設工作督導。強化市級部門對產業功能區的指導、協調、調度等工作，幫助產業功能區解決遇到的各種問題。縣（市、區）建立“領導小組+管委會（推進小組）+投資運營公司”的工作機制、“責任制+清單制+項目制”的落實機制，協同推進產業功能區高標準規劃、高品質建設，統籌推動產業功能區建設重大目標任務、重點建設項目、重要政策舉措精準高效落地落實。

（二）建立專業高效的運行機制。推進產業功能區管理機構賦權提高效能，凡是產業功能區管理機構接得住、管得好的市、縣（市、區）兩級管理權限，盡量下放給產業功能區，賦予產業功能區管理機構在招商引資、土地使用、項目管理、資金利用、干部激勵等方面更大自主權。建立產業功能區綜合服務平臺，全面推進項目代辦前移、業務指導前移、中介服務前移，確保企業投資高效便捷，項目盡快落地動工。建立專業化的管理運營機制，推動開發公司建立現代法人治理結構，規范董事會、監事會、經理層的議事規則和辦事程序。引進專業化高層次管理人才，組建專業化高水平管理團隊，構建與國際接軌的更加專業高效的運營機制。建立市區聯動、以區為主、多部門協同的統籌招商機制，完善招商云網和產業生態建設聯盟網，聚焦產業功能區重點產業補鏈、強鏈、擴鏈，精準匹配要素資源和政策支撐，最大限度大規模、成建制、全鏈條引入國內外高端產業或產業集群。構建紀檢監察、行業組織、公眾共同參與的綜合監管體系，促進產業功能區管理機構陽光運行、規范運行、廉潔運行。

（三）建立靈活規范的用人機制。轉變機構編制“地區所有、部門（單位）所有、一核定終身”的管理模式，探索建立崗編適度分離、人才專項編制等機制，對產業功能區業務主管部門、產業功能區管委會和所屬街道（鄉鎮）編制資源實行集中管理、統籌配置。創新人員管理方式，建立以員額總控和崗位管理為核心的制度體系，實現人員管理由身份管理向崗位管理轉變。建立全員聘用、崗位聘任制度，打破人員身份、職級、地域界限，引導各類高素質專業化人才向產業功能區集聚。建立市場化選人用人機制，聘用的機關事業單位工作人員實行鎖定身份、分類管理、聘任分離，聘用的社會化專業人才實行合同管理。建立市場化的薪酬標準體系和分配機制，按崗定薪、崗酬相宜，提升產業功能區對專業干部人才的吸引力。建立以實績為導向的考核評價機制，將考評結果與產業發展考核、個人績效考核、評先評優、獎懲激勵以及合同續簽或終止等直接掛鉤。

（四）建立吸引力強的激勵機制。探索建立與產業功能區建設需要相適應的投融資便利化機制、項目轉化機制、科技成果轉化機制、績效評價機制，充分調動各類社會主體、市場主體積極性，促使各類主體共同參與產業功能區建設。支持投資主體、生產企業、研發機構、設計單位等建立市場化激勵機制，吸引優質要素資源、優勢企業向功能區集聚。鼓勵產業集聚集群發展，在投資審核、土地供應上執行差別化政策，凡是符合產業功能區產業準入目錄和準入門檻的一律實行備案承諾制，將產業功能區重點科研項目優先納入政策扶持。針對不同類型產業功能區建立差異化考核評價體系，產業發展考核突出主導產業和企業培育，功能配套考核突出生活配套和設施保障，政策保障考核突出政策導向和實際效率，采取分類督導、競進拉練、試點示范等多種形式營造功能區建設“比學趕超”的局面。