北京城市副中心（通州區）住房保障供應體系研究

■ 劉 鋒

通州區位于北京市東南部、京杭大運河北端，西與北京市朝陽區、大興區相鄰，北與順義區接壤，東與河北省三河市、大廠回族自治縣、香河縣隔潮白河相望，南與天津市武清區、河北省廊坊市交界。2015年7月11日，中共北京市委全會通過《京津冀協同發展規劃綱要》，通州區被定位為北京市行政副中心；2016年4月，通州區作為“北京城市副中心”的戰略定位正式確立。作為北京市轄區，通州區現行住房保障供應及政策主要依據北京市住房保障的相關政策，近年來，住房保障制度不斷完善，住房保障成效顯著。

一、通州區住房保障供應體系構成

按照北京市“低端有保障，中端有支持，高端有市場”的住房供應思路，通州區正在大力發展公共租賃住房，推動住房保障方式向“租售并舉，以租為主”轉變，加快構建公共租賃住房、政策性商品住房、商品住房相結合的住房供應體系，住房保障初步形成以公共租賃住房、政策性商品住房為主的體系。主要由以下類別組成：

（一）公共租賃住房

公共租賃住房，指政府提供政策支持，限定戶型面積、供應對象和租金水平，面向本市中低收入住房困難家庭等群體出租的住房。公租房的建設、分配和運營管理工作遵循政府支持、市場運作；多方建設、統一管理；公平公開、嚴格監管的原則。

通州區新建公租房以配建為主，同時也通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集房源，或者采用市場化租金補貼的方式。對于不同的投資主體，可以采取多樣化的房源籌集方式。

公租房建設實行“誰投資、誰所有”，投資者權益可以依法轉讓；融資方式上，按照公租房建設投資主體，分別由政府和企業解決項目資金。

（二）共有產權住房（原自住型商品住房）

自住型商品住房，是指在土地出讓之前的限制條件中，就約定了入市的價格，由房地產開發企業公開競得并建設的政策性住房。2013年10月23日，北京市住房和城鄉建設委員會、北京市發改委、北京市財政局、北京市國土局、原北京市規劃委聯合發布《關于加快中低價位自住型改善性商品住房建設意見》。根據該意見，自住房由房地產開發企業通過“限房價、競地價”等出讓方式公開競得并建設，戶型以90平方米以下為主，最大套型建筑面積不得超過140平方米；此外，銷售均價原則上按照比同地段、同品質的商品住房價格低30%左右的水平確定。

共有產權住房，是指政府提供政策支持，由建設單位開發建設，銷售價格低于同地段、同品質商品住房價格水平，并限定使用和處分權利，實行政府與購房人按份共有產權的政策性商品住房。2017年9月30日，《北京市共有產權住房管理暫行辦法》正式實施，自住型商品住房政策調整為共有產權住房政策。其內容主要包括以下幾點：各區人民政府根據共有產權住房需求等情況合理安排共有產權住房用地，用于滿足本區符合條件的居民家庭及重點人才居住需求。其中，滿足在本區工作的非本市戶籍家庭住房需求的房源應不少于30%。共有產權住房建設用地可采取“限房價、競地價”“綜合招標”等多種出讓方式，遵循競爭、擇優、公平的原則優選建設單位，并實行建設標準和工程質量承諾制。開發建設單位依據銷售均價，結合房屋樓層、朝向、位置等因素，確定每套房屋的銷售價格，價格浮動范圍為±5%。共有產權住房戶型以中小套型為主，套型設計功能布局合理，有效滿足居住需求。回購價格按購買價格并考慮折舊和物價水平等因素確定。回購的房屋繼續作為共有產權住房使用。

（三）棚戶區改造

棚戶區改造安置房實行原地和異地建設相結合，規劃條件允許的地區，盡可能實現就地安置。對中心城區因文物保護、規劃條件限制等無法就地安置的，可進行異地安置，異地安置要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，合理規劃選址，盡可能安排在交通便利、配套設施齊全地段。核心城區安置房源不足的，由市級統籌建設。由不同主體實施的項目可進行安置房源的統籌聯動，實現安置房源的合理使用。

棚戶區改造安置補償包括貨幣補償和房屋產權調換，由棚戶區內的居民自愿選擇，各區縣要按照國家和本市有關規定，結合實際制定安置補償辦法。積極鼓勵和支持市、區屬國有企業利用自有用地建設定向安置房。

（四）廉租住房（已并入公共租賃住房）

符合廉租住房條件的低收入家庭，政府采取租金補貼、租金減免及實物配租等形式解決住房困難，逐步擴大廉租覆蓋面與經濟適用住房保障對象銜接。

《北京市通州區住房保障工作實施方案（試行）》《北京市通州區城市廉租住房管理辦法》中規定廉租實物住房采取新建和收購方式籌集，來源包括：政府出資建設的廉租住房（新建廉租住房主要在普通商品住房、限價商品住房、經濟適用住房項目中按照一定比例配建，由政府回購，不足部分可采取集中建設方式）；政府出資收購的住房；社會捐贈的住房；其他渠道籌集的住房。

（五）經濟適用住房

經濟適用住房是由政府提供優惠政策，限定建設標準、供應對象和銷售價格，向低收入住房困難家庭出售，具有保障性質的政策性住房。對有一定支付能力的低收入家庭，可按規定價格購買由政府提供的經濟適用住房。

經濟適用住房由區住房保障部門組織輪候搖號配售。重點優先配售劃撥建設經濟適用住房用地涉及的被拆遷家庭，重點工程建設涉及的被拆遷家庭，舊城改造和風貌保護涉及的外遷家庭以及老人、嚴重殘疾人員、患有大病人員、優撫對象和復員軍人等住房困難家庭。

（六）限價商品房

限價商品住房由政府采取招標、拍賣、掛牌方式出讓商品住房用地時，提出限制銷售價格、住房套型面積和銷售對象等要求，由建設單位通過公開競爭方式取得土地，進行開發建設和定向銷售。其建設和銷售管理工作堅持政府主導，并遵循以下原則：自愿申請、逐級審核；公開透明、公平公正；限制交易、動態監管。其供應對象為本區中等收入住房困難的城鎮居民家庭、征地拆遷過程中涉及的農民家庭以及市、區政府規定的其他家庭。

二、通州區住房保障供應體系及成效分析

（一）通州區住房保障供應體系構成

從保障性住房的類別看，目前通州區保障性住房總體上主要有兩種類型：可售型和配租型。

可售型保障房是指保障家庭按照政府確定的銷售價格購買的住房，主要有經濟適用房、限價房、定向安置房、自住型商品房等類型。從發展趨勢看，未來將主要以定向安置房和共有產權住房為主。

配租型保障房是指由政府組織建設或者通過其他方式建設籌集，面向符合條件的城鎮住房困難家庭或者個人出租的住房，主要是公共租賃住房，其中又包括面向個人的公共租賃住房和面向社會單位集體租賃的公共住房。根據2016年出臺的《通州區社會單位集體租賃公共住房實施辦法》要求，面向社會單位集體租賃的公共住房在公租房中占比不低于20%，準入標準與北京市市級規定標準一致，按照公共租賃住房租金標準，無補貼，其保障對象為與單位簽訂合同的無房職工，主要面向四類集體：黨政機關、事業單位、人民團體、社會企業等。

（二）通州區住房保障供應體系成效分析

1.從規模上看。據通州區統計局網信息顯示：從2008年到2013年底，通州區共有保障性住房35處，6年間累計完成投資203.8億元，占全區房地產投資的14.1%，在提供保障性住房的同時，有效拉動了經濟增長。

目前通州區住房保障中心持有管理9個公共租賃住房項目，總共約7000套，總面積約30萬平方米；自住型商品房項目4～5個，總共約5000套左右；經適房、限價房從2008年至今，分別約有4000套、8000套。

2.從效果上看。保障房供應在解決了低收入群體的住房需求的同時，對抑制商品房價格的快速上漲、平抑市場價格起到了重要作用。

保障性住房供應為通州區無能力購買商品房的人提供了可配型房屋，不斷改善了城鄉居民居住條件。據統計，通州區五年共完成約13.1萬套市、區保障房建設，解決了群眾住房問題。同時，鑒于商品房市場上房價上漲過快，具有價格優勢的保障房供應增加了市場供應，一定程度上平抑了商品房市場價格過快上漲，對抑制商品房房價起到了一定作用。

三、通州區住房保障面臨的新情況

隨著城市副中心建設的推進，通州住房保障將面臨新的挑戰，外來人口增加，保障房需求規模加大，同時保障房需求結構、保障方式也將發生變化，這些都將對保障房建設發展提出新的要求。

（一）需要保障的人群規模增加

伴隨著城市副中心建設的推進，人口流入效應逐步顯現，需要保障的人群規模增加明顯，而現有公租房供給與需求間存在較大差距。據通州區住保辦負責人介紹，通州區公租房申請量2016年以前每月大約為100戶左右，而2016年以來每月申請量達到400戶左右，并有繼續增長的趨勢，公租房需求量加大，現有供應已無法滿足市場需求，面臨供不應求的局面，甚至面臨無房可分的困局，加大公租房供應迫在眉睫。

（二）保障人群的人員結構發生變化

城市副中心逐步發展帶來的人員結構的變化也將導致需求層次的改變。伴隨著北京市行政機關、事業單位等的遷入，學校、醫院等的落成以及產業結構調整導致的人員流入，行政事業單位人員及更多高層次人才將進入通州，保障人群的結構和層次也將發生變化。除一般意義上的城鎮低收入住房困難家庭外，疏解人口、引進人才、城鎮新市民等從廣義上看也將納入住房保障范圍內。如引進人才，由碩士、博士向國家千人計劃、院士等高級別人才邁進。

（三）保障房需求趨于多樣化

住房保障人員規模和人員結構的變化必將要求與之相適應的住房保障方式。主要是保障人群的結構層次變化，對保障房的標準和要求也會發生變化。總體看，保障房需求將趨于多樣化，部分特殊人群對高品質住房的需求將更強烈。因此，通州區保障性住房建設應適應這一趨勢，多渠道籌集房源，如建設標準相對較高的人才公寓、收購標準較高的商品住房等，為不同層次人群提供差異化的住房供應。

四、通州區住房保障政策調整走向

（一）保障對象與城市副中心定位相適應

完善住房保障首先要明確住房保障的對象，即保障誰的問題。住房保障對象應與新的城市發展定位相適應。通州區住房保障的目標人群定為：以通州區本地中低收入者為重點提供住房保障；近期首先為符合城市副中心發展定位的急需人才，北京行政事業單位轉移人員、醫院學校等新遷入人員提供基本住房供給；以實現職住平衡為目標，為符合共有產權房購買資格的人群提供共有產權住房。

（二）堅持以租為主的住房保障方式

構建租購并舉的住房制度，解決通州區職住平衡問題，既要發展商品房市場，也要發展租賃市場，尤其是補齊租賃市場發展的短板。住房保障應堅持以租為主，積極發展公共租賃住房，并以貨幣補貼的形式支持市場化租賃的發展，在發展市場化租賃的同時鼓勵支持機構化租賃。還要積極發展共有產權，加大共有產權住房建設。

目前解決黨政機關等遷入人員的住房是關鍵問題之一。對轉移至通州的行政辦公人員的住房保障，主要是提供宿舍、公寓和共有產權房。未來可探索建立“以租為主，租購并舉”的模式。即由機構統一運營管理，統一申請、輪候、退出標準，打造政府持有、企業運營、租期和租金穩定的租賃住房供應體系。

（三）拓寬渠道增加保障性住房供應

北京市政府應充分考慮通州區人口流入對保障房需求增加這一現實需求，適度增加對通州區的保障性住房建設任務。通過進一步加大政策扶持力度，增加土地供應，優化保障房供應布局，來滿足不斷增加的保障性住房的實際需求。

同時，不斷拓寬保障性住房供應渠道。通過單獨建設或配建等方式新建住房、改造舊住房、征用城中村改造拆遷戶富余的安置住房等方式拓寬經濟租賃住房的房源。落實相關政策文件，試點并推進在集體建設用地建設租賃住房。在完善政府支持提供保障性住房的同時，積極探索政府通過市場手段籌集保障性住房的方式，如與企業合建、購買商品房作為保障性住房等方式，不斷實現保障性住房供應方式的多元化。

（四）優化布局提升住房保障品質

以實現職住平衡為目的，不斷優化保障房布局。鑒于保障人群結構的變化，對保障房品質和標準的要求也不斷提升。適應需求多樣化，社會空間布局應區分有限需求層次，引導整體社會融合，實現職住合理規劃，提高城市吸引力。同時，空間規劃要多元化，倡導多元素融合的理念，避免出現區域性同質化人群聚集區和社區，如外來人口大規模聚集區、貧困人口聚集區、老年人口聚集區等，實現住房保障布局層次的多樣化。

注重棚戶區房地一體化開發。當前，棚戶區改造工作在確定實施主體招標過程中，需要投標人提供棚改區改造后未來的發展規劃方向，包括產業發展規劃、人口規模、基礎設施建設等，實施國有土地使用權一次性招標，不再僅限于通過房地產開發項目平衡資金。

（五）促進住房保障方式多元化

在努力完善以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系的基礎上，采用政府支持、市場化運作的原則，逐步構建符合城市副中心和城市發展定位的可持續發展的職住平衡的住房保障體系。在繼續完善實物保障的同時，不斷優化貨幣補貼政策，逐步提高貨幣化保障的比例，實現住房保障方式逐步向貨幣化保障方式轉變。發展市場化租賃，鼓勵通過市場化方式解決住房問題，積極培育機構租賃，為市場提供優質服務，促進租賃市場持續健康發展。