城市社區(qū)安全風(fēng)險管理實踐若干問題探析

周曉峰 馬英楠 高 星

（北京城市系統(tǒng)工程研究中心 城市安全研究部，北京 100035）

0 引言

社區(qū)是各類突發(fā)事件的直接承受者，社區(qū)民眾更是首當(dāng)其沖的災(zāi)害響應(yīng)者和應(yīng)對者。突發(fā)事件多發(fā)生在基層，經(jīng)驗表明，基層第一時間的處置方式對減少傷亡和損失最為關(guān)鍵[1]。通過引入社區(qū)安全風(fēng)險管理，不僅能提高社區(qū)應(yīng)急管理工作的有效性，更能使社區(qū)安全管理產(chǎn)生從減少損失為主，向降低風(fēng)險為主的重要轉(zhuǎn)變。

1 社區(qū)與安全風(fēng)險管理

1.1 社區(qū)及其安全風(fēng)險

社區(qū)（Community）一詞源于拉丁文，意思是共同的東西和親密伙伴的關(guān)系?！睹裾筷P(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》〔中辦發(fā)（2000）23號〕將社區(qū)明確定義為“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”。社區(qū)是城市運(yùn)行的基本單元，安全的社區(qū)構(gòu)成了安全的城市。而目前，我國城市社區(qū)的范圍，一般是指“經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”，不僅包含居民小區(qū)，還指一定的地域范圍，包括各類企事業(yè)單位和各類公共服務(wù)設(shè)施等[2]。

“風(fēng)險”被描述為不確定性對目標(biāo)的影響[3]，通常是指某一特定危險情況發(fā)生的可能性和后果的組合。社區(qū)面臨的安全風(fēng)險主要有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，而本文討論的重點(diǎn)主要是易造成事故與傷害的生產(chǎn)安全、消防安全、交通安全、社會治安、公共安全等方面的風(fēng)險。

1.2 社區(qū)安全管理的重要作用

為推進(jìn)安全責(zé)任落實，夯實安全基層基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)引入社區(qū)安全風(fēng)險管理的模式，明確落實風(fēng)險管理與監(jiān)管責(zé)任，逐漸建立“風(fēng)險—應(yīng)對”主動改進(jìn)式的社區(qū)安全文化。一般來說，安全風(fēng)險并不指人的不安全行為或物的不安全因素，也不一定導(dǎo)致安全事故的發(fā)生，但安全風(fēng)險高意味著發(fā)生事故的可能性更高。由于社區(qū)是居民安居之所，對安全風(fēng)險的容忍度更低，社區(qū)安全管理應(yīng)當(dāng)由隱患排查治理擴(kuò)展至風(fēng)險管理的范疇，關(guān)口前移[4]，保障社區(qū)居民安居樂業(yè)。

1.3 城市社區(qū)安全風(fēng)險管理的必要性

雖然經(jīng)濟(jì)較快穩(wěn)定增長，但城市社區(qū)普遍存在一些安全問題：

（1）公眾安全意識和安全素質(zhì)有待提高，危機(jī)意識和應(yīng)對能力有待加強(qiáng)，城市生活中易發(fā)多發(fā)各類不安全行為，比如交通事故很多都是由交通違法行為造成的。社區(qū)居委會作為具有領(lǐng)導(dǎo)力的居民自治組織，目前的安全工作基礎(chǔ)也相對薄弱。

（2）社區(qū)環(huán)境方面，老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施安全基礎(chǔ)差[5]，新高檔高層小區(qū)各項安全管理工作參差不齊，低保、殘疾、各類弱勢群體面臨的安全風(fēng)險較高，流動人口管理和服務(wù)工作有待加強(qiáng)，居民居家安全面臨新挑戰(zhàn)。

（3）大型城市綜合體建設(shè)方興未艾，各類小微企業(yè)發(fā)展迅速、數(shù)量多、類型多，消防、用電、燃?xì)狻⑹称沸l(wèi)生等安全風(fēng)險值得關(guān)注。

由此，城市社區(qū)亟待開展安全風(fēng)險管理工作，提升轄區(qū)安全管理水平。

2 社區(qū)安全風(fēng)險管理

2.1 開展社區(qū)安全風(fēng)險管理工作的目標(biāo)

開展社區(qū)安全風(fēng)險管理工作，應(yīng)始終圍繞以下目標(biāo)展開：

（1）提高社區(qū)安全風(fēng)險管理的意識，將風(fēng)險管理工作融入社區(qū)日常管理工作，提高公共服務(wù)的水平，增強(qiáng)社區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力；以社區(qū)內(nèi)外部有效信息為基礎(chǔ)，采取系統(tǒng)的、結(jié)構(gòu)化的方法以提高風(fēng)險管理效率；發(fā)揮社區(qū)資源整合和協(xié)調(diào)優(yōu)勢，風(fēng)險管理形成閉環(huán)并持續(xù)改進(jìn)。

（2）有效配置和使用安全風(fēng)險管理的資源，并實施主動地、前瞻性地管理，將社區(qū)面臨的主要安全風(fēng)險控制在組織可接受的范圍內(nèi)；有助于判斷目前風(fēng)險管理的行為是否有效，有助于確定行動的優(yōu)先順序，為社區(qū)安全風(fēng)險管理的計劃和決策奠定可靠的基礎(chǔ)。

（3）提高上級政府管理部門、社區(qū)范圍內(nèi)社會單位、社區(qū)居民對于社區(qū)安全風(fēng)險管理的信任和信心，獲得社會的廣泛認(rèn)可；改進(jìn)對事故的預(yù)防和處理，提高社區(qū)安全水平；社區(qū)安全利益相關(guān)者可以廣泛參與，提高社區(qū)安全風(fēng)險管理的針對性和有效性[6]。

2.2 社區(qū)安全風(fēng)險管理體系解決的問題

社區(qū)安全風(fēng)險管理體系的建立應(yīng)始終圍繞解決如下問題開展：

（1）社區(qū)面臨的安全風(fēng)險是什么？

（2）這些安全風(fēng)險的可能性和嚴(yán)重程度如何？

（3）這些社區(qū)安全風(fēng)險是否在可接受范圍之內(nèi)？

（4）針對這些安全風(fēng)險需要由誰來采取哪些行動去解決？

（5）采取這些行動的優(yōu)先順序是什么？需要哪些資源？

本文主要就前3個問題展開論述。

3 社區(qū)安全風(fēng)險管理實踐探析

3.1 概述

社區(qū)安全風(fēng)險管理是社區(qū)管理的有機(jī)組成部分，嵌入在組織文化和實踐當(dāng)中，貫穿于社區(qū)的日常工作過程。社區(qū)安全風(fēng)險管理過程由以下活動組成，即明確環(huán)境信息、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對、監(jiān)督和檢查。其中風(fēng)險評估包括風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價等3個步驟。溝通與記錄貫穿于風(fēng)險管理過程的各項活動中，如下圖。

圖 社區(qū)安全風(fēng)險管理流程圖Fig. Flow chart of community safety risk management

3.2 明確環(huán)境信息

通過明確環(huán)境信息，社區(qū)可明確其安全風(fēng)險管理的目標(biāo)，確定與社區(qū)相關(guān)的內(nèi)部和外部參數(shù)，設(shè)定風(fēng)險管理的范圍和有關(guān)風(fēng)險準(zhǔn)則。

社區(qū)應(yīng)著力從以下方面明確安全風(fēng)險環(huán)境信息，見下表。

表 社區(qū)環(huán)境信息表Tab. Table of community environmental information

3.3 社區(qū)安全風(fēng)險評估

3.3.1 風(fēng)險識別

社區(qū)安全風(fēng)險識別是通過識別風(fēng)險源、影響范圍、事件及其原因和潛在的后果等，生成一個全面的風(fēng)險列表，進(jìn)行風(fēng)險識別時要掌握相關(guān)的和最新的信息。除了識別可能發(fā)生的風(fēng)險事件外，還要考慮其可能的原因和可能導(dǎo)致的后果，包括所有重要的原因和后果。不論風(fēng)險事件的風(fēng)險源是否在組織的控制之下，或其原因是否已知，都應(yīng)對其進(jìn)行識別[7]。

以某社區(qū)為例，轄區(qū)內(nèi)包括居民小區(qū)、大型高層商業(yè)樓宇和酒店、寫字樓、政府機(jī)關(guān)、公園、使館以及各類小微企業(yè)等，在風(fēng)險識別時首先應(yīng)按照是否歸社區(qū)居委會協(xié)調(diào)管理，分為居民小區(qū)和其他；居民小區(qū)又分為社區(qū)直管的老舊居民小區(qū)和有物業(yè)管理的小區(qū)；其他的又分為商業(yè)樓宇、政府機(jī)關(guān)、公園、使館和小微企業(yè)。

在風(fēng)險識別過程中，可采取以下方法：

（1）街道及社區(qū)管理者訪談。對街道主要領(lǐng)導(dǎo)和安全相關(guān)科室進(jìn)行訪談，對社區(qū)安全生產(chǎn)、治安、消防、城建、城管、民政相關(guān)負(fù)責(zé)同志座談，梳理社區(qū)開展的安全基礎(chǔ)工作，整理社區(qū)安全基礎(chǔ)信息。

（2）安全生產(chǎn)檢查隊檢查記錄分析。梳理轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位的檢查記錄，分析轄區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位主要的基礎(chǔ)安全隱患類型，并作為進(jìn)一步安全風(fēng)險評估工作的基礎(chǔ)。

研究組患者治療后睡眠質(zhì)量恢復(fù)情況優(yōu)于對照組，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（x2=6.318，P=0.012），見表1。

（3）社區(qū)居民代表訪談。邀請街道安監(jiān)科、安全生產(chǎn)檢查隊管片隊員、社區(qū)樓門組長、治安志愿者代表、物業(yè)代表、業(yè)主委員會代表共同商議, 從居民和物業(yè)角度梳理社區(qū)的各項安全情況。

（4）社區(qū)風(fēng)險調(diào)查。通過走訪調(diào)查，觀察、識別、記錄社區(qū)公共區(qū)域臨時施工、交通、消防方面的安全風(fēng)險。

（5）重點(diǎn)場所調(diào)查[8]。對轄區(qū)范圍內(nèi)的重點(diǎn)場所，可從消防安全、電氣安全、環(huán)境安全（包括交通、衛(wèi)生）、有限空間安全、特種設(shè)備安全和社會治安6個方面進(jìn)行風(fēng)險識別。

3.3.2 風(fēng)險分析

社區(qū)安全風(fēng)險分析是根據(jù)風(fēng)險類型獲得的信息和風(fēng)險評估結(jié)果的使用目的，對識別出的風(fēng)險進(jìn)行定性和定量的分析，為風(fēng)險評價和風(fēng)險應(yīng)對提供支持。

由于目前社區(qū)安全風(fēng)險數(shù)據(jù)庫尚未建立，社區(qū)安全各類安全風(fēng)險的可能性和與嚴(yán)重程度缺乏數(shù)據(jù)支持。因此，社區(qū)安全風(fēng)險分析采用定性評價[9]的方法更為合理，對于解決安全風(fēng)險問題也更具指導(dǎo)性。為此推薦將社區(qū)安全風(fēng)險等級劃分為4級：

（1）極高：存在極易引起大面積人員傷亡或巨額財產(chǎn)損失隱患的，需要立即整改并采取有效的臨時風(fēng)險控制措施。

（3）中：存在引起人員傷亡或財產(chǎn)損失隱患的可能，需要制定計劃整改并采取有效的臨時風(fēng)險控制措施。

（4）低：存在安全風(fēng)險，建議改進(jìn)降低風(fēng)險。

社區(qū)安全風(fēng)險管理比起市級、區(qū)級或街鎮(zhèn)級等更高級別的安全風(fēng)險管理，應(yīng)當(dāng)關(guān)注到一些具體的安全風(fēng)險，比如臨時施工腳手架搭建不規(guī)范、冷庫內(nèi)避暑凍死、餐飲企業(yè)燃?xì)忾g安全隱患等，這些安全風(fēng)險足以引起人員傷亡和財產(chǎn)損失，其等級都應(yīng)定為“高”，以引起社區(qū)、居民、從業(yè)者的足夠關(guān)注，消除隱患、降低安全風(fēng)險。對同一安全主體的單一項目總體安全風(fēng)險等級劃分應(yīng)以“擇高不擇低”的原則進(jìn)行確定。

3.3.3 風(fēng)險評價

社區(qū)安全風(fēng)險評價是將風(fēng)險分析的結(jié)果與組織的風(fēng)險準(zhǔn)則比較，或者在各種風(fēng)險的分析結(jié)果之間進(jìn)行比較，確定風(fēng)險等級，以便做出風(fēng)險應(yīng)對的決策。風(fēng)險評價的結(jié)果應(yīng)滿足風(fēng)險應(yīng)對的需要，否則應(yīng)做進(jìn)一步分析。

對于4個社區(qū)安全風(fēng)險等級，“極高”、“高”、“中”均為不能忍受的風(fēng)險，需要進(jìn)行整改并采取有效的臨時措施；風(fēng)險等級為“低”的為可接受安全風(fēng)險，但仍建議實施改進(jìn)。

3.4 社區(qū)安全風(fēng)險應(yīng)對

社區(qū)安全風(fēng)險應(yīng)對是選擇并執(zhí)行一種或多種改變風(fēng)險的措施，包括改變風(fēng)險事件發(fā)生的可能性或后果的措施。風(fēng)險應(yīng)對決策應(yīng)當(dāng)考慮各種環(huán)境信息，包括內(nèi)部和外部利益相關(guān)者的風(fēng)險承受度，以及法律、法規(guī)和其他方面的要求等。

社區(qū)安全風(fēng)險應(yīng)對措施需主要考慮如下幾個方面：

（1）結(jié)合安全風(fēng)險等級的劃定，采取安全風(fēng)險處置策略，上文已經(jīng)提到。對于“中”風(fēng)險整改期限一般為3～6個月。

（2）針對各個安全風(fēng)險評估主體的各類安全風(fēng)險給出具體的技術(shù)的安全風(fēng)險控制方案，具體包括保留、處置、終止和轉(zhuǎn)移。

（3）針對社區(qū)安全風(fēng)險管理所涉及到的社區(qū)居委會、街道安全相關(guān)職能科室、轄區(qū)各類生產(chǎn)經(jīng)營單位等各類安全主體，應(yīng)給出針對性的安全管理措施建議。措施建議包括組織機(jī)構(gòu)、管理制度、教育培訓(xùn)、例會演練、資金保障等方面[10]。

4 社區(qū)安全風(fēng)險評估問題探析

下面對社區(qū)安全風(fēng)險評估工作中的一些問題進(jìn)行探討：

4.1 社區(qū)安全風(fēng)險評估顆粒度問題

社區(qū)轄區(qū)的空間范圍雖然有限，但轄區(qū)的安全主體數(shù)量多、種類多，因此理論上安全風(fēng)險評估的范圍可以無限大，項目可以無窮細(xì)；實際操作過程中，卻面臨著人力、物力有限，時間進(jìn)度要求高的實際情況。因此，社區(qū)安全風(fēng)險評估選點(diǎn)應(yīng)遵循以下原則：

（1）分類抽查結(jié)合隨機(jī)走訪。系統(tǒng)劃分社區(qū)各類評估主體的類型，每種類型采取抽查結(jié)合隨機(jī)走訪的方式開展，開展過程中要及時形成反饋，避免某些類型的安全主體沒有涉及的問題。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)合關(guān)鍵部位。針對某個安全主體評估時應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵部位為主，識別安全風(fēng)險[11]。

（3）重點(diǎn)行業(yè)結(jié)合重點(diǎn)區(qū)域。由于發(fā)展歷史原因，社區(qū)會遺留一些安全風(fēng)險較高的區(qū)域，應(yīng)著力進(jìn)行安全風(fēng)險評估，提出安全風(fēng)險應(yīng)對措施。

（4）居民社區(qū)結(jié)合高層樓宇。社區(qū)安全風(fēng)險管理體系應(yīng)更多服務(wù)百姓生活，應(yīng)盡量多的覆蓋居民小區(qū)；大型高層樓宇人員聚集，在極端突發(fā)事件條件下，如火災(zāi)發(fā)生，易出現(xiàn)疏散困難導(dǎo)致群死群傷事件，也應(yīng)納入評估重點(diǎn)范疇。

遵循以上原則，社區(qū)安全風(fēng)險評估工作可在有限條件下更高質(zhì)量的完成，評估結(jié)果更能指導(dǎo)實際安全工作。

4.2 社區(qū)安全風(fēng)險評估的局限性

正因為社區(qū)安全風(fēng)險評估工作的有限性特征，帶來了其局限性，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（1）抽查及走訪確定的安全評估主體雖然具有一定的代表性，但不能以這些單位的風(fēng)險狀況代表整個轄區(qū)同類單位的安全風(fēng)險狀況。

（2）現(xiàn)階段的社區(qū)安全風(fēng)險評估多是以檢查物的不安全狀態(tài)為主，很難涉及到人的不安全行為風(fēng)險評估，具有一定的局限性。

（3）重點(diǎn)場所的風(fēng)險評估工作往往聘請了相關(guān)安全等領(lǐng)域的專家，受走訪時間限制和專家專業(yè)領(lǐng)域不同等因素影響，有一定的局限性。

（4）某些安全評估主體的某些風(fēng)險，只是抽查點(diǎn)位上未發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，并不代表實際不存在風(fēng)險。因此風(fēng)險等級的確定是一個保守值，實際可能更高。

4.3 社區(qū)安全風(fēng)險評估與專業(yè)安全風(fēng)險評估的關(guān)系問題

社區(qū)安全風(fēng)險評估與消防、電氣安全等專業(yè)安全風(fēng)險評估目的相同，均為識別轄區(qū)安全風(fēng)險，為提出安全風(fēng)險防控措施奠定基礎(chǔ)。社區(qū)安全風(fēng)險評估與專業(yè)安全風(fēng)險評估又存在差異，社區(qū)安全風(fēng)險評估是全面系統(tǒng)性的評估，專業(yè)安全風(fēng)險評估是專業(yè)專項的評估，應(yīng)著力把握好以下關(guān)系，做好社區(qū)安全風(fēng)險評估：

（1）社區(qū)安全風(fēng)險評估不是另起爐灶，要充分依靠專業(yè)力量，尤其在具體安全風(fēng)險的識別和評估上，要體現(xiàn)專業(yè)性和科學(xué)性。

（2）社區(qū)安全風(fēng)險評估只有充分反映轄區(qū)安全狀況的特點(diǎn)，方能展示其生命力及其價值。在著力評估和解決社區(qū)的重點(diǎn)安全風(fēng)險上，應(yīng)統(tǒng)籌整合轄區(qū)專業(yè)力量參與，并確定其各自職責(zé)。

（3）社區(qū)安全風(fēng)險評估需要所有相關(guān)人員的參與，應(yīng)將專業(yè)的風(fēng)險識別、風(fēng)險分析工具和技術(shù)轉(zhuǎn)化為適合于社區(qū)安全目標(biāo)、能力和所處環(huán)境的工具和技術(shù)。

5 結(jié)論

本文梳理了社區(qū)及其安全風(fēng)險的概念，分析了社區(qū)安全風(fēng)險管理的重要作用及其目標(biāo)，提出了社區(qū)安全風(fēng)險管理實踐的流程和所用的方法，并對相關(guān)問題進(jìn)行了分析，是《GB/T 24353-2009 風(fēng)險管理原則和實施指南》等標(biāo)準(zhǔn)在社區(qū)安全風(fēng)險管理中的運(yùn)用，將對社區(qū)安全風(fēng)險管理的實踐起到指導(dǎo)和推動作用。