G206 PPP模式操作的臨沂案例

文

國道206線半程至神山段改建工程是臨沂市重點建設項目，該項目建設模式采用政府和社會資本合作（PPP模式）運作。PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率，即建立政府與企業(yè)“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。

半程至神山段改建工程全長55.721公里，全線采用一級公路標準建設，設計行車時速80公里，雙向六車道，路基寬度33米，路面寬31.5米。全線共設大橋2座、中橋3座、部分互通式立體交叉3處、分離立交3處。通過公開招標，該項目可用性服務費累計額22.5億元（其中項目全部建設成本17.5億元），運維績效服務費累計額6585.8萬元，共計23.18億元。

PPP模式項目的實施主要包括項目發(fā)起、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等過程。

項目發(fā)起

根據(jù)《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）等文件規(guī)定，臨沂市財政局聯(lián)合市公路局，以臨財報〔2016〕31號《關于通過政府和社會資本合作（PPP模式）運作國道206線半程至神山段改建工程（新西外環(huán)）項目的請示》文件向市政府請示。2016年3月16日，臨沂市政府批準該項目采用PPP模式運作，并授權市公路局作為項目實施主體，完善必要的可研、設計等前期準備程序，并負責推進社會資本方采購等工作。

國道206線臨沂市半程至神山段改建工程

2016年4月，臨沂市財政以競爭性磋商的方式確定了PPP咨詢服務方。PPP咨詢服務方先后編制完成了《物有所值評價》和《財政承受能力論證》等文件。經(jīng)過財政承受能力論證，該PPP項目政府承擔的財政支出額占一般公共預算支出預測值比例控制在2%以內(nèi)。項目全生命周期內(nèi)每年預算支出責任占臨沂市一般公共預算支出的比例均低于10%，符合《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的規(guī)定。此外，該項目的實施對存量地方政府債務規(guī)模不會產(chǎn)生額外影響，因此經(jīng)過分析，該項目通過財政承受能力論證，財政中長期持續(xù)可行。

項目準備

項目實施機構

臨沂市公路局作為實施主體，負責國道206線半程至神山段改建工程PPP項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作；在項目期限內(nèi)，對社會資本（項目公司）的投資建設、運營和維護進行監(jiān)管等。

實施方案

PPP咨詢服務方編制完成了《臨沂國道206線半程至神山段改建工程政府和社會資本合作模式（PPP模式）實施方案》，市財政局和市公路局邀請了市政府法律顧問等法律、工程、財務方面的專家，多次聯(lián)合會議論證，從項目建設的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力,以及價格的合理性、運營維護方式、運維考核標準等方面，對項目實施方案進行修改完善，確保“物有所值”。

在實施方案中主要明確了七個方面的內(nèi)容：風險分配。根據(jù)財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），原則上項目設計、建設、財務和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

項目運作方式。結(jié)合該項目實際情況選擇BOT方式，即建設-運營-移交方式。項目公司承擔項目融資、建設、運營、維護和用戶服務職責。

交易結(jié)構。首先，項目融資由社會資本方負責，在整個融資過程中，臨沂市公路局及授權的出資主體不為融資提供任何擔保，也不承擔融資風險及相關責任；該項目資本金比例設置為項目總投資的30%，全部由社會資本以現(xiàn)金方式出資，剩余70%資金由政府協(xié)助項目公司融資，以獲得低成本資金。其次，從項目回報機制來看，該項目采用“政府付費”的方式，即臨沂市政府直接付費購買社會資本提供的公共產(chǎn)品和公共服務。臨沂市政府將可用性付費和運維績效服務費的支付納入跨年度財政預算及中長期財政規(guī)劃。

PPP項目合同體系。該項目的合同體系可以分為兩個層次：第一層次是由臨沂市公路局與其采購的社會資本之間簽訂的合同，主要是PPP項目合同。選定社會資本之后，臨沂市公路局與社會資本草簽PPP項目合同，待社會資本設立項目公司后，再由臨沂市公路局與項目公司正式簽署PPP項目合同。第二層次是項目公司在項目推進過程中與各有關主體簽署的合同體系。包括項目公司與金融機構簽署的融資合同、與施工單位簽署的工程承包合同、與材料供應商簽署的采購合同等。

監(jiān)管架構。該項目設置了如下監(jiān)管方式。一是履約監(jiān)管，臨沂市公路局根據(jù)項目合同約定對項目公司在項目合作期內(nèi)的合同履行情況進行監(jiān)督管理，定期對項目公司經(jīng)營情況進行評估和考核。二是行政監(jiān)管，政府相關主管部門依據(jù)法定職責對項目公司生產(chǎn)、安全、環(huán)保等進行行政監(jiān)管。安全生產(chǎn)監(jiān)管、審計監(jiān)督、環(huán)境保護措施落實情況等。三是公眾監(jiān)督，為保障公眾的知情權，接受社會監(jiān)督，PPP項目合同中明確約定項目公司依法公開披露相關信息的義務。

采購方式選擇。該項目采取公開招標的方式選擇社會資本方。

運營和維護方案。該項目的合作期限為15.5年，包括建設期2.5年，運營維護期13年。項目驗收合格之日進入運營期，項目公司負責項目維護、養(yǎng)護。在整個運營期內(nèi)，項目公司應自行承擔費用、責任和風險，管理、運營和養(yǎng)護項目設施，使項目設施處于良好的使用狀態(tài)。

項目執(zhí)行

項目公司（SPV）組建

中標的社會資本方于2016年12月26日成立了項目公司，具體負責該項目的投融資、建設管理、運營維護與移交。

國道206線半程至神山段改建項目，歷時2年半建設，于2018年12月28日建成通車。

項目融資及支付

根據(jù)該項目的總投資情況及招標文件的要求，該項目需通過債務融資方式獲得12.1901億元(不含建設期資金成本)以滿足項目的建設及運營要求，其中1.5億元由政府投入短期票據(jù)融資款，剩余10.6901億元向金融機構貸款以滿足總投資需求。擔保方式為該項目未來政府購買服務的收益權質(zhì)押，必要時由項目公司提供保證人的信用擔保，給予融資支持。

第一次支付可用性服務費的時間點為項目交工驗收合格后的次月月末前，可用性服務費付費周期每滿12個月支付一次，分13期等額支付。運維績效服務費在運營期內(nèi)根據(jù)考核結(jié)果每半年支付一次。

項目移交

在《實施方案》《招標文件》及《項目合同》均有明確的項目移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準的條款。在合作期滿后（即項目特許期屆滿），社會資本方將項目資產(chǎn)及相關權利等按照合同約定的移交標準無償移交給臨沂市政府或政府指定單位。