“燃油稅改革”的十年

文

呼之欲出14年

2009年開始推行“燃油稅改革”的中國，對普通公路的融資和實施方式做出了重大變革，取消了公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費六項公路收費。確定了逐步取消二級公路收費的時間表，并陸續取消630條政府還貸二級收費公路的收費權。截至目前，全國31個省份除新疆還有4000余公里政府還貸二級收費公路之外，其他省份均已取消。同時，改革方案還將汽油消費稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油單位稅額相應提高，以取代被消費的資金源。

事實上，在燃油稅改革正式出臺之前，歷經14年輾轉反側。2008年12月出版的《21世紀經濟報道》雜志專文梳理了這一改革歷程，其中寫道：“以稅收取代公路養路費等六項收費，是十年前便已明確的改革思路，而其大背景，可以追溯到三十年前?！卑殡S著政府間財政關系的重構，地方政府和部門財權逐漸擴大，收費、基金、集資等非稅收入項目越來越多，規模日趨龐大。到1998年年底，全國性及中央部門行政事業收費共300多項，地方收費最多的省有470多項，最少的省也有50多項。費稅改革就是在這個歷史背景下開啟的。

1994年，海南實施“一腳剎車踩到底”，在全國率先將公路養護費、道路通行費、過橋費和公路運輸管理費“四費合一”，改為只征收機動車輛燃油附加費。海南的“燃油稅改革”為全國的“燃油稅改革”提供了實踐參考。

1998年，《中華人民共和國公路法》實施，其中，第四章第三十六條明確規定：國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，具體實施辦法和步驟由國務院規定。依法征稅籌集的公路養護資金，必須專項用于公路的養護和改建（1999年10月修訂）?！豆贩ā返念C發與實施，從法律上為征收燃油稅創造了條件。

1997年全國人大通過的《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養路費等，擬于1998年1月1日起實施，具體辦法由國務院決定。但最終，計劃還是趕不上變化。

在推行燃油稅改革之前，在普通公路融資體制下，中央政府對普通公路規劃施加影響的機會有限，這可能導致了重大的制度缺陷，如公路養護不足、資源分配不當及低效益項目投資過剩。

2001年，國務院決定分步實施燃油稅改革方案：先行開征車輛購置稅取代車輛購置附加費；第二步，根據國際市場原油價格變動情況，擇機出臺燃油稅，取代公路養路費等交通維護和建設方面的部分收費。2001年以前，國際油價一直穩步徘徊，2001年年中以后，國際油價開始以12%至20%的增幅悄然上漲，此后的8年里，國內油價不僅無法回到預期價位，反而一路攀升。這8年里，一切詢問“燃油稅改革”何時出臺的官方回答都是“擇機開征”。

在云南省楚雄州交通規費征收稽查處工作了16年的汪偉回憶，十幾年里，“幾乎每年年底都聽說燃油稅費改革將推出的消息?！彼芟胫肋@一次不再是空穴來風，同時也擔心一旦取消養路費，自己將何去何從。

經濟學家、財政部財政科學研究所所長賈康說：“這十幾年，我們就是在等一次機會，在市場看起來沒變，石油價格降低時，我們把稅放進去，讓大家看起來價格并沒有上揚。”

在解決安置養路費、航道養護費征收隊伍30萬人，保證成品油消費市場平穩，嚴格立法程序，明確燃油稅補貼標準，均衡地方利益等一系列問題后，“燃油稅改革”于2009年1月1日起實施。

燃油稅改革是一項重大的公共政策措施，反映了國家迫切希望解決節能減排、稅收公平、集中管理、公路運輸效率和成品油定價等問題的愿望。事實證明，燃油稅改革強化了中央政府影響公路規劃和政策的能力，推動了資金的集中化管理；行業更加關注不斷擴大的普通公路網養護工作；公路養護資金逐漸加強管理和控制以提高公路資產管理的經濟效益，避免公路破損至必須修復的地步；國家公路資金的分配和支出具有更完善的決策程序、更高的透明度及更健全的問責制。然而，中國仍面臨著若干亟待解決的關鍵問題。

來自亞行的觀察與評估

2011年年初，在亞洲開發銀行、能源與環境發展研究中心的支持下，國內展開了一個評估項目——“燃油稅改革后的公路建設和養護融資”技術援助項目，對燃油稅改革的初步成效、公路部門融資可持續性、普通公路規劃實施必須解決的關鍵問題，展開了調查、評估并提出建議。

20世紀80年代以來，中國通過實施《國家公路網規劃》《國家主干線系統規劃》《農村公路建設規劃》等主要發展規劃，路網建設取得重大進步，其建設融資渠道主要來源于車輛購置稅、中央政府撥款、地方專項收入和公路收費。燃油稅改革后，稅收由財政部劃撥給省級政府，一方面替代被取消的公路使用費，具體額度以各省或相應轄區2007年通過之前公路融資機制征收的總收入為基礎。另一方面，為增長的需求提供“增量資金”。但是，新征收的燃油稅的分配原則和程序并不透明，各省政府難以預測一個財政年度可以獲得多少燃油稅，雖然有通知表明當時年度要劃撥的燃油稅資金額度，但這筆資金往往要到年底才能收到，這給調整下一年度的籌資計劃帶來了困難。比如，在北方地區，由于天氣原因，施工季節短暫，可能難以利用這筆資金。而如果劃撥的資金無法利用，各省將面臨撤銷燃油稅收入的風險，這意味著下一年度可能要縮減基礎建設規劃的規模。

根據規定，全國各省應當先對公路養護需求進行評估，再利用燃油稅收入滿足這種需求。但是在實踐中，大多數省份會將部分燃油稅收入用于公路建設。比如，廣東省將部分燃油稅收入用于“以建代養”性質的工程，因為該省燃油稅收入超過了公路養護支出計劃。又比如，由于政府還貸二級公路收費被取消，河南省將部分燃油稅收入用于支付貸款利息。這反映了中央政府對省級政府使用燃油稅收入的情況幾乎沒有任何控制和監督。

車輛購置稅是在購置車輛（汽車、摩托車、電動車、拖車及農用車）時征收10%的附加費，這部分稅收由財政部管理，主要用于普通國省道干線的建設，但也可以用于其他領域，比如，支持水資源發展和政府用車更新等。

普通公路發展目標（單位：萬公里）

截至2010年6月，東部和中部的政府還貸二級公路收費已經全面取消。西部僅重慶、云南、貴州完全取消收費，陜西省取消了部分二級公路的收費，其他省份尚無明確計劃。

根據“十二五”規劃等相關材料，中國計劃于2011年至2020年期間在現有公路網的基礎上，新建74萬公里的普通公路，全國路網將由2011年的400萬公里擴展至2020年的474萬公里。同時，到2020年也將實現所有鄉鎮和90%的建制村通硬化路的目標。

2011年至2020年普通公路建設目標的預計成本為7萬億元。路網養護及安全防護改進等，將額外需要3.8萬億元。這意味著我國將要籌集11萬億元。

2011～2020年普通公路建設計劃和養護需求（單位：億元人民幣）

2011年燃油稅改革初期評估結果中的關鍵問題

目前，國內普通公路的資金來源為機動車燃油稅、車輛購置稅和中央財政預算撥款。2011年至2020年，機動車燃油稅將提供2萬億元，車輛購置稅將提供3.7萬億元，仍存在5萬余億元的資金缺口（財政預算撥款可預測性低，不列入收入預期中）。

9個關鍵問題

“燃油稅改革后的公路建設和養護融資”技術援助項目組通過調查與評估，發現了“燃油稅改革”實施過程中面臨的政策現狀及問題，它們交叉繁復，很難一次性解決，而是應該依靠制定綜合戰略進一步改革。比如，滿足“十二五”規劃和“十三五”規劃預計支出所需的額外中央政府資金與省級和地方政府資金數額，取決于中央政府與省級和地方政府如何分攤成本；規劃管理的方法與各級政府的作用和職責、財政結構和能力，以及總體目標和各項具體目標密切相關；公路資金的管理和分配方式取決于作用和職責的劃分方式；績效管理要求與其他任務相互影響；缺失有關公路管理的法律和政策，導致責任劃分不明確，難以確保技術標準得到滿足；國家公路資金的管理和分配缺乏透明度，未與需求因素充分關聯；部分公路存在養護資金供給不均衡的現象；需要明確如何劃分各級政府為國家、區域和地方優先發展領域提供資金的職責等。其中有9個關鍵問題值得注意。

雖然，燃油稅的短期前景強勁，但新能源電動車和高效節能車輛的普及，顯然將會最終降低油耗，并限制燃油稅作為中國普通公路主要融資機制的可持續性。利用機動車燃油稅作為公路資金主要來源的發達國家已經開始將這種可能性看作既成事實，并已經普遍確定，按時間收費或按里程收費終將會取代現行燃油稅。

中國迫切需要制定普通公路長期資金解決方案，因為技術變革極有可能將減少未來對應稅燃料的使用。中國應著手采取適當措施，轉為向所有公路使用者征收使用費，而不是利用稅收支付公路支出。還建議中央政府密切關注按距離收取公路使用費的國際發展動態，尤其是德國、荷蘭、瑞士和美國正在開發和實施的高科技收費系統。