隊伍層級之我見

文

省級

兩辦63號文提出，省級的交通運輸部門應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作。嚴(yán)格說起來，除直轄市，省級沒有綜合行政執(zhí)法隊伍。

至于“法律法規(guī)明確要求由省級承擔(dān)的交通運輸綜合行政執(zhí)法職責(zé)”，兩辦63號文指出，可由省級交通運輸部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

經(jīng)過一輪輪簡政放權(quán)改革，大量屬于省級部門的權(quán)力下放到市、縣兩級，這主要是指行政審批權(quán)。在行政處罰方面，法律法規(guī)規(guī)章基本都把處罰權(quán)力授予“縣級以上”部門，也就是國、省、市、縣級的執(zhí)法部門都有行政處罰權(quán)，但在實踐中一般都是市、縣兩級部門實施的。

有法律法規(guī)把少量的處罰權(quán)力明確授予了省級主管部門。比如，《中華人民共和國道路運輸條例》第七十五條規(guī)定，對外國國際道路運輸經(jīng)營者在境內(nèi)的一些違法行為，由“省、自治區(qū)、直轄市道路運輸管理機(jī)構(gòu)”實施處罰；《收費公路管理條例》把對收費公路經(jīng)營管理者一些違法行為的行政處罰權(quán)，授予了“國務(wù)院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門”。這些執(zhí)法工作，可由省交通運輸廳相應(yīng)的內(nèi)設(shè)處室承擔(dān)。

兩辦63號文提出，個別業(yè)務(wù)管理有特殊性的領(lǐng)域有必要設(shè)立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由省級部門按程序另行報批。但是，這里的“特殊性”并無標(biāo)準(zhǔn)，報批程序也未明確。

交通運輸執(zhí)法呈現(xiàn)線性特征。機(jī)械地按照行政區(qū)域分段管理，有可能影響到交通的連貫性，不利于提高運輸效率。這在高速公路和干線航道等一些相對封閉的交通線路上表現(xiàn)得更為明顯。

貴州省交通運輸廳（貴州省交通戰(zhàn)備辦公室）的“三定規(guī)定”明確，貴州交通運輸廳“負(fù)責(zé)高速公路、國省干道管理執(zhí)法工作”。山西省《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的實施意見》則進(jìn)一步要求“完善高速公路綜合行政執(zhí)法省以下垂直管理體制”。這是符合當(dāng)前工作實際的。

兩辦63號文要求，省、自治區(qū)交通運輸部門應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，原則上不設(shè)執(zhí)法隊伍。

兩辦63號文還提出，不設(shè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的省級部門，在執(zhí)法活動中有需要的，可以調(diào)用市縣的交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍人員力量。這是針對法律法規(guī)規(guī)定由省級承擔(dān)的執(zhí)法事項所做規(guī)定。調(diào)用市縣的執(zhí)法人員，以省級部門的名義實施執(zhí)法活動，執(zhí)法主體上沒有問題。

對于省、市、縣三級都有執(zhí)法權(quán)的事項，省級部門可以明確由事發(fā)地的市、縣部門管轄，還可以指定管轄。直轄市也是省級，但直轄市的層級結(jié)構(gòu)相對簡單。兩辦63號文規(guī)定由直轄市按照改革要求結(jié)合實際研究確定。

市級

這里的“市級”，是“設(shè)區(qū)的市”，大致相當(dāng)于原先的“地級市”，還包括了副省級城市、計劃單列市，還應(yīng)包括代管區(qū)的縣級市（副地級市，如滿洲里市）。但在這里不應(yīng)包括內(nèi)不設(shè)區(qū)、外不管縣的東莞、中山、嘉峪關(guān)等地級市。這些不設(shè)區(qū)的地級市層級相對簡單。也不應(yīng)包括設(shè)立“管理區(qū)”的縣級市。

兩辦63號文提出，設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)原則上“二選一”，只保留一個執(zhí)法層級。如果由市級執(zhí)法，市級組建綜合行政執(zhí)法隊伍。綜合行政執(zhí)法隊伍的組織形式，可以是市級交通運輸部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也可以是市級交通運輸部門的直屬機(jī)構(gòu)。

作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法隊伍，可以對內(nèi)稱“科”，對外稱“支隊”，以市級交通運輸部門名義執(zhí)法。這其實也類似“局隊合一”模式。但這樣的結(jié)構(gòu)，負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)在規(guī)模上不成比例。

作為直屬機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法隊伍，一般稱“支隊”，可以以市級交通運輸部門名義執(zhí)法，也可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定以自己名義執(zhí)法，受市級交通運輸部門領(lǐng)導(dǎo)，相對獨立運行。支隊可以向區(qū)派駐作為只對派出機(jī)構(gòu)的大隊。

如果由市轄區(qū)執(zhí)法，那就與普通的縣（市）執(zhí)法類似，在區(qū)級設(shè)置交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍。市級交通運輸部門負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。

但一般的市轄區(qū)雖然與縣平級，卻不是一個獨立的政區(qū)單元，而是設(shè)區(qū)市一個組成部分。市轄區(qū)其實也各不相同，有中心城區(qū)（老城區(qū)）的，有撤縣（市）設(shè)區(qū)的，還有的名稱就叫“新區(qū)”，另外，一些非行政區(qū)的“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（高新技術(shù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等）”也具有事實上的行政管理權(quán)。設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)兩級只保留一個執(zhí)法層級。但是哪一個執(zhí)法并不一刀切，關(guān)鍵是一個地方在一個領(lǐng)域只有一支執(zhí)法隊伍。

近年來撤縣（市）設(shè)立的市轄區(qū)，融入設(shè)區(qū)市有較長的過程。這些市轄區(qū)本來就具有相對獨立的行政管理與職責(zé)權(quán)限，多設(shè)有交通運輸部門。在綜合執(zhí)法體制上，應(yīng)視同為縣級。

兩辦63號文的表述中，“縣”一級包括了“市、區(qū)、旗”。這里的“區(qū)”就應(yīng)該是行使縣級職權(quán)的市轄區(qū)。《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)﹝2018﹞61號）則直接明確“中心城區(qū)以外的其他市轄區(qū)實行以區(qū)為主執(zhí)法體制。”

縣級

兩辦63號文提出，縣（市、區(qū)、旗）級交通運輸部門與綜合行政執(zhí)法隊伍一般實行“局隊合一”體制。

“局隊合一”是這次綜合行政執(zhí)法改革新的提法。所謂“合一”，是兩個機(jī)構(gòu)合并為一，還是兩個機(jī)構(gòu)合署辦公，抑或一個機(jī)構(gòu)掛兩塊牌子？目前沒有官方公開發(fā)布的解釋。

兩辦63號文就此提出，“局隊合一”地方可根據(jù)實際情況探索具體落實形式。

“局隊合一”的形式，主要是看綜合執(zhí)法隊伍的設(shè)置。綜合執(zhí)法隊伍估計也不外乎兩類形式：一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。在縣交通運輸局設(shè)置承擔(dān)執(zhí)法職能的科室，局加掛“縣交通運輸綜合執(zhí)法大隊”牌子。以縣交通運輸局名義執(zhí)法。二是直屬機(jī)構(gòu)。縣交通運輸局設(shè)置承擔(dān)執(zhí)法職能的縣交通運輸局直屬機(jī)構(gòu)“縣交通運輸綜合執(zhí)法大隊”，與縣交通運輸局合署辦公。以縣交通運輸綜合執(zhí)法大隊或縣交通運輸局名義執(zhí)法。

兩辦63號文要求“壓實縣級交通運輸部門履行行政執(zhí)法職責(zé)”。在縣域，縣級交通運輸部門將獨自挑起交通運輸行政執(zhí)法重任，落實屬地管理。

（本文摘編自交通運輸評論微信公眾號，有刪減。）