改革開放以來我國學校體育衛生政策變遷的思考

鄒 然,丁清淑

學校體育衛生政策是我國學校體育衛生工作管理的基礎和依據,促進學校體育衛生工作科學發展的核心就是制定和實施科學、合理和符合學校體育衛生工作實際的政策。近年來,我國青少年體質健康呈持續下降趨勢,除了一部分學校的客觀因素之外,與我國學校體育衛生工作政策調控不到位也有密切關系[1]。目前,我國九年義務教育已全面實現普及,高等教育毛入學率已達40%,從改革開放初期我國教育事業的百廢待興到如今的蓬勃發展,學校體育和學校衛生做出了不可磨滅的貢獻,這些成績也證明了我國學校體育衛生政策制定之合理和實施之科學。然而,現行的學校體育衛生政策還有很多亟待完善的地方。在體育政策方面,有部分法規、規章制度缺乏使具體的實施條文長期沒有能夠有效實施或完全實施,以致于這些政策沒有發揮出相關管理部門在制定政策時所期盼的積極作用,政策實施過程中斷章取義的情況時有發生,甚至變得無“法”可依[2],制約了學校體育教學改革工作的開展,也不利于學校體育的發展和青少年體質的保障；在衛生政策方面,近年來全國學生體質與健康調研結果表明,學生的身高、體重、胸圍等形態發育水平繼續提高,但耐力素質、速度素質等多項身體素質指標明顯下降,視力不良檢出率仍然居高不下并且趨向于低齡化趨勢,說明我國學校衛生政策的宏觀調控也不是很到位[3]。

學校體育和學校衛生是我國學校體育不可分割的重要組成部分,兩者相互聯系,互相影響,相輔相成。本研究通過對改革開放三十多年以來國家相關部委和中央有關學校體育、衛生領域政策的梳理和回顧,按時間序列來分析我國不同階段學校體育衛生政策的變遷,了解我國學校體育衛生政策變遷的歷史脈絡,對學校體育衛生政策作了深入詳實的分析,總結問題并探討對策,為完善和規范學校體育衛生政策的制定和執行工作提供參考,以促進學校體育衛生工作更好、更快的發展。

1 研究對象與數據來源

1.1 研究對象

自1979年黨的十一屆三中全會以來到2015年12月31日期間,由中央政府層面的國家機構(包括中共中央、國務院、全國人大及其常委會、教育部、國家體育總局、衛生部)頒布的各種有關學校體育和學校衛生的政策、法規。

1.2 數據來源

具體數據來源包括：國家教育委員會體育衛生與藝術教育司主編的《學校體育衛生工作文件匯編》及《學校體育工作重要法規文件選編》、教育部政策研究與法制建設司主編的歷年《中華人民共和國現行教育法規匯編》、歷年《中國教育年鑒》、山西省教育廳編的《學校衛生工作管理法規與文件匯編》、歷年的學校體育衛生類課題等,及上述國家機構官方網站披露的相關法規。

2 我國學校體育政策變遷的分析

2.1 基于學校體育政策的數量維度的分析

圖1 1979-2015年我國學校體育政策數量變化曲線Figure 1 The number of school sports policy changes in China from 1979 to 2015

自1979年迄今的40多年時間內中央政府層面的國家機構共頒行有關學校體育方面的政策346件,每年都有新的學校體育政策出臺,反應出我國政府在依法治國進程中對學校體育工作的重視程度。除個別年份(如1986年、1987年、2007年、2010年和2011年)之外,歷年出臺的學校體育政策的數量變化不大,體現出學校體育政策良好的連續性和穩定性(圖1)。

此外,學校體育政策作為我國公共政策的重要組成部分,從改革開放迄今的歷史階段中政策數量的變化有明顯的階段性特征,基本符合公共政策的供求關系理論[4]。從1979年到1989年的10年間是我國學校體育工作“撥亂反正”的恢復發展期,黨中央和中央政府層面頒行的學校體育相關政策共109件,面對文化大革命后我國學校體育工作長期停滯的現實狀況及改革開放給學校體育改革帶來的良好契機,本階段學校體育政策的重心在體育教學方面,其目的是實現學校體育教學的正常化,以《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒行等為亮點。從1999-2000年的10年間是我國學校體育的平穩發展階段,中央機關和相關部委頒行的學校體育工作的相關政策共87件,學校體育政策繼續以推進體育教學正常化為重點,教育化導向的政策顯著增加,而競技化導向的政策數量有大幅下降,以體育課程教學大綱、素質教育等為亮點。從2001-2015年是我國學校體育的快速發展階段,共計新出臺政策150件。該時期,學校體育政策更加強調學生的體質健康和學校體育課程教學,以2007年《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》(簡稱中共中央7號文件)、2012年《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》(簡稱國辦發53號文件)的頒行為代表。此后,《學生體質健康監測評價辦法》的頒行及《國家學生體質健康標準》的修訂完善,更是新時代發展期的又一個高潮。

2.2 基于學校體育政策的內容維度的分析

鑒于改革開放以來我國學校體育政策顯著的階段性特征,本研究依然按照三個階段來分別闡述我國學校體育政策內容的變遷,了解不同階段學校體育政策內容維度的變化情況。

2.2.1 調整發展期(1979—1989年)

1979年“揚州會議”交流了學校體育、衛生工作的經驗,討論的關于中小學體育工作、高等學校體育工作的兩個《暫行規定》的草案,分別在當年年底及次年8月份頒行和實施,為此后十年間的學校體育、衛生工作起到了積極的推動作用。1986年,經國務院批準,國家教委等六部委聯合下發了《關于中國學生體質、健康狀況調查研究結果和加強學校體育衛生工作的意見》,具有中國特色的學生體質與健康調研(監測)制度初步建立,為學校體育政策的制定提供了科學依據。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》的頒布,推動著我國學校體育工作進入規范化的軌道[5]。從微觀層面看,完善學校體育課程(主要是課程的目標、內容及課程評價體系)是學校體育工作的重心,也是學校體育政策的重要傾向點。1987年頒行的《中小學體育教學大綱》貫徹了我國體育教學中“健康第一”的指導思想,將學校體育課程的目標定位于對學生進行思想品德教育、幫助學生掌握體育基礎知識,掌握一定的體育基本技術及技能；在教學大綱中規定了基本教材的時數比重,其中小學1-3年級選用教材占16%,4-5年級占20%；中學1-3年級選用教材占20%,4-5年級占30%,選用教材的范圍和比重都有了擴大,即注重面向全體學生的一般要求,也注意到給地方一定的靈活性[6]。此外,該階段相關學校體育政策采取綜合分類方法來設置課程內容,形成了“基本+選用”的課程內容結構,整個教材內容又分為基本教材和選用教材。基本教材的教學時數比重中,初中最低占60%,高中最低占50%。選用教材的教學時數比重,初中最多不超過40%,高中最多不超過50%[6]。初步建立了評價指標體系,改革了體育課成績考核辦法即結構綜合考核辦法。內容包括體育課出勤及課堂表現占10%,體育基礎知識占20%(小學一、二年級不考),運動技能、技巧占30%,身體素質和運動能力占40%。

2.2.2 平穩發展期(1990—2000年)

1990年經國務院批準頒布了《學校體育工作條例》,這是建國以來我國第一部學校體育的行政法規,標志著學校體育工作進入法制化發展的道路。1993年《中國教育改革和發展綱要》頒行,此后國家教委聯合相關部門出臺了一系列的配套文件,包括《中小學體育場地器材配備目錄》《普通高等學校體育場館設施器材配備目錄》《體育合格標準》等,不斷強化學校體育的基礎建設。1995年,國務院正式頒布實施《全民健身計劃綱要》,肯定了學校體育在國民體育中的基礎地位,為學校體育工作的開展及變革奠定了基礎。從微觀方面看,本階段的政策保持了教育化、競技化并存的政治傾向,但教育化的政策顯著增加,政策方面除了重視學校體育工作的基礎設施建設之外,體育課程仍然是改革的重點,保障了學校體育工作的平穩發展。具體來看,1992年《小學體育教學大綱》《初中體育教學大綱》等政策的頒行明確了學校體育課程的目標,即“以育人為宗旨,與德育、智育和美育相配合,促進學生身心的全面發展”；在課程內容方面,2000年教育部頒行的《小學、初級中學體育與健康教學大綱》《高級中學體育與健康教學大綱》,確定了“必修+選修”的課程模式,其中選修內容包括限制性選修和任意選修內容,這一課程模式的確立是為了解決我國各地、學校體育工作發展不平衡的問題[7]。同時,教學大綱的頒行也促進了結構考核和綜合評定的實施。初中的體育基礎知識從1987年的每學年6%～8%,提高到1992年的每學年的12%～14%,并初步建立了體育衛生保健基礎知識的新體系[6]。

2.2.3 快速發展期(2001—2015年)

新時期我國政府高度重視學生的體質健康問題,該階段一系列與學校體育工作相關政策的出臺多體現了對學生體質健康的重視。2002年,黨的十六大的成功召開開創了我國學校體育衛生工作的新局面。2006年第一次全國學校體育工作會議順利召開,會后下發的《關于進一步加強學校體育工作,提高學生健康水平的意見》明確了學校體育與素質教育的關系,肯定了學校體育在實施素質教育中的地位和作用,指出學校體育是實施素質教育的重要突破。2007年中共中央7號文件頒行,為新時期、新形勢下我國學校體育工作的開展提供了強有力的政策支持；2012年國辦發53號文件把增強學生體質作為學校教育的基本目標之一,促進體育與德育、智育、美育有機融合,深入推進學校體育改革,切實提高學校體育工作質量,不斷提高學生體質健康水平和綜合素質；2014年教育部印發《學生體質健康監測評價辦法》《中小學校體育工作評估辦法》《學校體育工作年度報告辦法》等3個文件,這些政策均蘊含了“加強學校體育工作促進青少年身心健康”的精神。2014年學生體質監測結果顯示,與2010年相比2014年我國城鄉學生身體形態發育水平繼續提高,其中肺活量繼2010年出現上升拐點之后,繼續呈現上升的趨勢,中小學生速度、柔韌、力量和耐力等身體素質繼續呈現穩中向好趨勢[8]。從這一階段頒布的政策看,我國青少年體質健康狀況堪憂的問題引起了國家和政府的高度重視,通過政策引導來改善并提升青少年的體質健康是政策的主要傾向[9]。從微觀上看,新的“三維健康觀”課程目標體系及多元化的評價體系初步形成,并從目標統領內容的角度出發形成新的體育課程內容結構。

3 我國學校衛生政策變遷的分析

我國學校衛生政策與學校體育政策相輔相成,改革開放以來我國政府出臺的學校體育與學校衛生方面的政策很多都是融合在一起的。通過政策文獻的研究,有助于了解改革開放以來我國學校衛生政策的內容及發展趨向,了解相關部門制定政策的戰略意圖。

圖2 1979-2015年我國學校衛生政策數量變化曲線Figure 2 Changes in the number of school health policies in China from 1979 to 2015.

3.1 基于學校衛生政策的數量維度的分析

據不完全統計(圖2),自1979年迄今的40多年時間內中央政府層面的國家機構共頒行有關學校衛生方面的政策261件,歷年的學校衛生政策整體上趨于穩步增長的態勢。同樣,與學校體育政策相同,我國政府每年都有關于學校衛生的相關政策出臺,政策的連續性和穩定性較好。

從不同歷史階段我國出臺的學校衛生政策看,自改革開放到1989年的10年間國家層面的學校衛生政策共21件,該階段是我國學校衛生工作的全面恢復階段,1979年“揚州會議”明確要求加強學校體育衛生工作領導,建立健全領導機制；同年底,《中、小學衛生工作暫行規定(草案)》頒行,為學校衛生工作的恢復提供了政策依據。1985年,我國大范圍的學生體質與健康調研工作順利完成,為后期學校衛生政策的制定和頒行提供了科學依據。1990年原國家教委發布施行《學校衛生工作條例》,這是我國學校衛生工作的第一部正式的行政法規,標志著我國學校衛生工作進入了一個新的階段。從1990-2000年的10年是我國學校衛生政策的平穩發展期,該階段國家層面關于學校衛生的政策明顯增多,學校衛生工作的法制化建設取得了顯著成果,“以預防為主”的基本衛生原則初步確立,學生常見病預防控制方面的政策明顯增多[10]。進入新世紀以來,學校衛生的健康教育得到了前所未有的重視,學校健康教育方面的政策明顯增多。與此同時,隨著學校衛生環境的日益復雜,學校傳染病預防、學校公共衛生事件監測與應急處理成為了該階段政策的重點。

3.2 基于學校衛生政策的內容維度的分析

3.2.1 調整發展期(1979—1989年)

改革開放之前我國學校衛生工作長期停滯,因而該階段的相關政策的最重要目標就是盡快推動學校衛生工作的恢復。1979年“揚州會議”之后兩個“暫行規定”的正式實施拉開了學校衛生工作法制建設的序幕。此后,我國政府圍繞學校體育工作中的實際情況出臺了《衛生檢查驗收標準》《1978-1985全國科學技術發展規劃綱要(草案)》及其它一系列政策,這些政策的頒行有力的推動了學校衛生的重建和恢復。該階段,大范圍學生體質與健康調研工作的結束為形成規范化的體質健康檢測制度奠定了基礎,為推行常態化學生體質與健康監測創造了條件。該階段頒行的政策傾向于對學生常見病預防控制,使學生常見病的防治工作得到長足的發展,如1982年教育部、衛生部等單位聯合下發的《保護學生視力工作實施辦法(試行)》標志著學生眼保健操制度的形成。此外,該階段《中小學衛生工作暫行規定》《高等學校衛生工作暫行規定》《全國學校衛生工作座談會即學生口腔疾病調查總結會議綱要》《全國學生體質、健康狀況監測實施方案》等政策陸續出臺,推動了我國學校衛生工作的規范化發展。該階段,在學校衛生政策的建構下學校衛生工作網絡逐漸形成。

3.2.2 平穩發展期(1990—2000年)

經過改革開放十多年的發展,我國學校衛生工作基本恢復并步入規范化發展的進程,從1990年到2000年的10年間是我國學校衛生政策的平穩發展期。該階段,《學校衛生工作條例》頒布并實施,明確了我國學校衛生工作的行政管理與監督指導主體(教育行政部門承擔管理職責,衛生行政部門負責監督指導),標志著學校衛生工作進入法制化管理的時期。同時,教育部、衛生部為推動《學校衛生工作條例》的貫徹與落實,陸續出臺了一系列配套政策文件和學校衛生標準,如《中小學衛生器材與設施配備目錄》《中小學衛生保健機構工作規程》《學校健康教育評價方案》《全國學生常見病綜合防治方案》《中小學生健康教育基本要求》《大學生健康教育基本要求》等,涉及學校衛生設施與條件建設、學生健康體檢、學校疾病防控、學生健康教育等諸多方面,為學校衛生管理工作的開展提供了制度保障[11]。國家政策的頒布使學校預防性衛生監督從1997年實施以來監督覆蓋率達到25.1%,監督合格率達到80.4%。學校經常性衛生監督覆蓋率從1996年的13.0%增加到2000年的24.5%。學生常見病防治中,1996-2000年學生蛔蟲陽性率從38.0%下降至2.0%；齲患率從17.2%下降至11.4%,貧血患病率從17.52%下降至12.3%,沙眼患病率從12.6%下降至7.3%[12]。該階段,《學校衛生工作條例》是諸多有關學校衛生政策的重點和核心,一方面使學校疾病預防形成了常態機制,另一方面其倡導的通過健康教育培養學生良好衛生習慣的要求,在一定程度上促進了學校健康教育的開展,促進了學生健康水平的提高。

3.2.3 快速發展期(2001—2015年)

進入到新世紀以來,我國教育事業中“以人為本”思想的確立及“健康第一”指導思想的深入人心,為學校衛生工作帶來了新的發展契機。該階段,學校衛生事業的法制化管理日臻完善,相關部門關于學校衛生政策更加具體、細致,推動著學校衛生工作向精細化、人文化方向深入發展。

該時期《中國食物與營養發展綱要(2001-2010年)》《關于推廣學生營養餐的指導意見》《農村義務教育學生營養改善計劃的意見》等的出臺,體現了國家對青少年營養的關注,對于青少年營養干預機制的形成奠定了基礎,同時高度重視學生肥胖問題的預防與控制,為解決我國青少年體質健康問題發揮了重要作用。2003年,“非典”在我國的肆虐使政府更加重視學校疾病防控、傳染病預防工作,《預防接種工作規范》《學校和托幼機構傳染病疫情報告工作規范(試行)》《學校預防控制血吸蟲病健康教育基本要求》《關于進一步加強學校預防艾滋病教育工作的意見》等都體現了政府對學生疾病預防工作的重視；而《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》《關于加強學校衛生防疫與食品衛生安全工作的意見》《教育系統突發公共事件應急預案》《學校食物中毒事故行政責任追究暫行規定》等政策都從法律層面上對學校食品安全及突發公共衛生事件防控作出了規定。根據2008年全國各級衛生監督機構報告,共監督各級各類學校291 402所。其中,建立學生健康檔案175 396所,建檔率60.19%,比去年上升35.5%；開設健康教育的學校216 720所,占監督學校數的74.37%；建立突發公共衛生事件應急預案的學校207 356所,占監督學校數71.16%。學校內有餐飲單位的114 483所,有食品店的83 110所,有住宿場所的44 444所,有校醫院的51 917所[13]。此外,政府對于校園衛生建設也高度重視,陸續批準頒布了一系列學校衛生專業標準,如《學校課桌椅功能尺寸及技術要求》《兒童少年發育水平的評價》等,為學生成長提供一個良好的環境。此外,該階段的政策開始關注并重視學生心理健康、生命教育及安全教育等多方面工作的建設,其典型法規是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》。

4 改革開放以來我國學校體育衛生政策發展脈絡的評價

4.1 學校體育衛生政策的效果值得肯定

學校體育與學校衛生相輔相成,既有共同點也有不同點,國家對于學校體育和學校衛生的政策也相輔相成,既有其相關性也有其獨立性。但是,不同階段學校體育與學校衛生政策的最終目標是相同的,最終的出發點都是為了被教育者的健康成長。對改革開放以來不同階段學校體育衛生政策的梳理發現,政策的積極效果是值得肯定的,正是這些政策的頒行及實施造就了我國學校體育衛生事業的輝煌成績。主要體現在：中央政府及不同部委關于學校體育衛生政策的制定始終以青少年學生的身體健康為根本出發點,始終以“健康第一”思想指導學校體育衛生工作,通過政策的頒行及實施將依法治教落到了實處；此外,相關政策進一步完善了我國學校體育衛生事業的管理機制,各部門相互協調,密切配合,形成了做好學校體育衛生工作的有效機制。分析可見,從改革開放以來的30多年間我國學校體育政策在內容上呈現了由泛化到具體的演變過程,其演變過程也具有如下的特點：第一,學校體育衛生政策的出臺順應了各時期學校體育發展的需要；第二,我國學校體育衛生政策的指導性強,對化解學校體育衛生發展中的矛盾與問題發揮了重要的導向作用。

4.2 學校體育衛生政策的改革任重道遠

在肯定學校體育衛生政策的同時,也必須認識到我國學校體育衛生政策在指導學校體育工作中尚有局限性,有一些問題值得思考和研究。一方面為政策制定過程的問題。首先表現為我國學校體育衛生政策的制定具有強制性,但在制定過程中對于不同地區學校之間的差異、對于各級學校校長、體育教師、學生的呼聲的考量卻較少,導致部分政策的執行較為困難,如實施初期的《體育與健康課程標準》。其次,部分政策缺乏操作性。在過去的30多年間我國每年都有相關的學校體育衛生政策出臺,有部分政策存在內容重復的問題,并且效果欠佳[14]。雖然我國政府歷年來皆高度重視學生的體質健康問題,在不同階段的學校體育衛生政策中也凸顯了政府對學生體質健康的重視,但從我國學生體質健康測試的結果看體質健康狀況堪憂的問題仍沒有得到有效控制,部分身體素質指標甚至有下降的趨勢,這些實際問題的出現讓我們不得不反思該如何提高政策和法規的操作性。另一方面為政策執行過程的問題。在學校體育政策頒布之初,教育行政部門等執行者往往表現出高度的重視,并轟轟烈烈地開展工作。隨著時間的推移,資源的有限性使得執行資源逐漸匱乏,同時政策的權威性開始下降,故政策執行部門的工作熱忱也開始衰退,最終導致政策執行力下降,政策從此變為蒼白的文字。然而并不能把原因僅僅歸結于此,學校體育衛生政策執行缺乏相關配套保障也是重要一個因素。學校體育衛生政策制定主要是國家教育行政部門為主,國家教育行政部門的任務是培養德智體美勞全面發展的人,每個方面的培養都需要相匹配的政策的支持,由于資源有限,各項政策互相沖突,導致部分政策缺乏操作性,政策執行自然難以進行。以體育教師工作量的認定為例,改革開放以后的很多學校體育政策中都提到了對教師工作量的認定,但缺乏相關的配套政策及執行標準,對于體育教師工作量如何認定、勞保待遇等核定的隨意性較大,導致學校體育教學中體育教師工作壓力大,工作負擔重,同工不同酬和勞保待遇較低問題普遍。針對上述問題,未來要進一步優化學校體育衛生政策,要著力于政策的現實可操作性,確保公共政策以較低的成本達到預期設定的目標；同時,要提高政策的預判力,政策的頒行及實施應能夠化解當前及未來我國學校體育衛生發展過程中出現的各種問題和矛盾,具有積極的導向作用；此外,落實“問責制”,這是提高學校體育衛生政策執行力的重要保障,只有配備完善的運行機制及工作程序,真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究,才可以提升政策的執行力,使其更具可操作性與權威性。