淺談地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

謝海娟 覃秋祺 劉世萍 葉遠(yuǎn)翠

引言

資源環(huán)境問題己經(jīng)成為制約我國發(fā)展的重大矛盾，增強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)的保護(hù)己迫在眉睫。為了解決這一環(huán)境問題，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。同時(shí)將自然環(huán)境問題亟待解決的迫切性同地方領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)地區(qū)發(fā)展的重要性相結(jié)合，明確開展地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的必要性，界定地方領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境維護(hù)方面的責(zé)任，也是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的統(tǒng)一的必然要求。然而自2014年實(shí)施新的審計(jì)制度后，我國傳統(tǒng)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)體系己不能完整的評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的績效，而指標(biāo)體系在審計(jì)制度里起著關(guān)鍵作用，因此，建立一種新的既符合領(lǐng)導(dǎo)干部職能要求又符合我國實(shí)際情況的政府領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系顯得尤為必要。

一、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀

因?yàn)樯鐣?huì)制度方面的差別，國外少有專門研究領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的文獻(xiàn)，目前的研究主要集中在一下五個(gè)方面：（1）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)目標(biāo)應(yīng)基于自然資源資產(chǎn)保護(hù)責(zé)任中界定（蔡春、畢銘悅，2014)；（2）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主體一元觀的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該是國家審計(jì)機(jī)關(guān)（安徽省審計(jì)廳課題組，2014），多元觀學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該在保證國家審計(jì)主角地位的同時(shí)，做好社會(huì)審計(jì)及內(nèi)部審計(jì)協(xié)調(diào)國家審計(jì)的工作（蔡春、畢銘悅，2014）；（3）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)范圍很大程度上由審計(jì)目標(biāo)及審計(jì)對(duì)象來確定，審計(jì)的對(duì)象即為自然資源，自然資源的范圍不同學(xué)者對(duì)自然資源資產(chǎn)理解的不同；（4）自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)內(nèi)容包括戰(zhàn)略與政策審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)（遵循性審計(jì)）、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)、績效審計(jì)等；（5）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間有關(guān)自然資源受托責(zé)任進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境安全的履職成果，可看成是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展和延續(xù)。

因此，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為當(dāng)前審計(jì)領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)課題之一，有關(guān)研究主要集中于對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、主體和對(duì)象等基本問題的探討中，但存在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不全面、權(quán)重不統(tǒng)一、比較公認(rèn)的評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)體系尚未建立等問題上，故研究地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)體系是必要而迫切的。

二、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)方法選擇

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建主要是采用了PSR模型法，問卷調(diào)查法，BSC平衡計(jì)分卡法及AHP層次分析法。AHP層次分析法是依據(jù)其本質(zhì)目標(biāo)（評(píng)價(jià)我國國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在自然資源環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮其帶頭作用，實(shí)現(xiàn)國家領(lǐng)導(dǎo)干部政績考查），綜合考慮影響因素和指標(biāo)間的內(nèi)在關(guān)系，在系統(tǒng)性和完整性的基礎(chǔ)上選取關(guān)鍵性指標(biāo)，遵循定性與定量指標(biāo)相結(jié)合原則，將復(fù)雜的問題按性質(zhì)和重要性，逐層分解，建立一個(gè)多目標(biāo)、多層次的遞階層次評(píng)價(jià)體系。層級(jí)分明，易于操作和理解，所選擇的指標(biāo)也較能反映被審計(jì)對(duì)象的代表性。經(jīng)過綜合對(duì)比后，層次分析法能清晰、明確地反映出每個(gè)指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)目標(biāo)的影響；且簡單易展開，耗費(fèi)的成本低；且需要的基礎(chǔ)信息少，數(shù)據(jù)量和運(yùn)算量相對(duì)較少，簡單的數(shù)學(xué)運(yùn)算便可得出結(jié)果，因此，本文選擇層次分析法。

三、構(gòu)建地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在構(gòu)建有效的評(píng)價(jià)體系時(shí)，為了保證構(gòu)建體系可行，必須在相關(guān)原則的指導(dǎo)下進(jìn)行。設(shè)計(jì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)指標(biāo)體系應(yīng)以相關(guān)法律法規(guī)及通用的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，在堅(jiān)持遵循國家法規(guī)、強(qiáng)化監(jiān)督、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合、成本效益性、系統(tǒng)性、可操作性原則下從多個(gè)方面選擇指標(biāo)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)。

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

1.地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)

地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任責(zé)任審計(jì)是以自然資源受托責(zé)任為主線的特殊審計(jì)，綜合已有文獻(xiàn)和試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)主要關(guān)注內(nèi)容為：自然資源資產(chǎn)管理政策執(zhí)行，自然資源資產(chǎn)資金的管理使用，自然資源資產(chǎn)管理開發(fā)利用。其中自然資源資產(chǎn)管理政策執(zhí)行是指從政策的執(zhí)行情況和調(diào)整情況入手，主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資政策的執(zhí)行情況及政策的調(diào)整變化情況是否合規(guī)；自然資源資產(chǎn)資金的管理使用自然資源資產(chǎn)資金的管理使用；自然資源資產(chǎn)管理開發(fā)利用主要關(guān)注自然資源的增減變動(dòng)性，開發(fā)利用的有效性性。

2.地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)二級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)

（1）自然資源資產(chǎn)管理政策執(zhí)行

我國歷來是依法治國的國家，而我國相關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的展開提供了強(qiáng)有力的保障，考核地方領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)政期間在履行職責(zé)的合規(guī)合法性，環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用的合理性，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部依法干事，維護(hù)人民的利益。因此自然資源資產(chǎn)管理政策執(zhí)行包括執(zhí)行情況和調(diào)整情況兩部分，其中執(zhí)行情況又包括是否建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制、是否貫徹上級(jí)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的法規(guī)政策和戰(zhàn)略計(jì)劃、是否建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)交接制度、自然資源政策執(zhí)行前后比四個(gè)指標(biāo)；調(diào)整情況包括自然資源政策調(diào)整率、自然資源政策失誤問責(zé)率兩個(gè)指標(biāo)。在評(píng)價(jià)時(shí)將這些定性指標(biāo)的評(píng)分分為幾個(gè)等級(jí)：沒有開展工作：0分；執(zhí)行力度較差：20分；執(zhí)行但不全面：40分；基本執(zhí)行：60分；執(zhí)行情況良好：80分；按要求執(zhí)行：100分。

（2）自然資源資產(chǎn)資金的管理使用

自然資源資產(chǎn)資金主要是以專項(xiàng)資金的形式由政府統(tǒng)一撥付，納入我國財(cái)政預(yù)算體系中的財(cái)政撥款。生態(tài)環(huán)境的建設(shè)和保護(hù)主要是依賴于政府投入資金建設(shè)基本工程，政府撥付的資金直接關(guān)系到自然資源資產(chǎn)保護(hù)工程和基礎(chǔ)保護(hù)設(shè)施的開展。為響應(yīng)我國反腐行動(dòng)和促進(jìn)撥付資金的利用，對(duì)自然資源資產(chǎn)資金的管理使用情況筆者認(rèn)為應(yīng)該從合規(guī)性、有效性、變動(dòng)性三個(gè)方面評(píng)價(jià)，其中合規(guī)定包括專項(xiàng)資金違規(guī)使用問責(zé)、自然資源資金撥付率、保護(hù)資金使用率、戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備率；有效性包括資源綜合利用率、自然資源開發(fā)率；變動(dòng)性包括自然資源資金利用增長率。

（3）自然資源資產(chǎn)管理開發(fā)利用

自然資源種類豐富多樣，本文主要對(duì)礦產(chǎn)資源、大氣資源、水資源、土地資源、森林資源、海洋資源、草地資源等資源選擇經(jīng)濟(jì)指標(biāo)元素開展審計(jì)工作。其中，礦產(chǎn)資源重點(diǎn)關(guān)注使用用途和利用的效率，主要從礦產(chǎn)資源開采率、礦產(chǎn)資源綜合利用率、已開采礦區(qū)區(qū)域恢復(fù)率來考察。大氣資源主要是依據(jù)環(huán)境公報(bào)中主要污染物測量值，以AQI年優(yōu)良天數(shù)為參考。土地資源重點(diǎn)審查土地資源發(fā)揮總體規(guī)劃，耕地保護(hù)“紅線”的落實(shí)，對(duì)農(nóng)田進(jìn)行基本面積保護(hù)，保證土地資源的有效利用，主要從耕地占比面積、土地利用率、土地荒漠化來考察。水資源的審計(jì)重點(diǎn)是關(guān)注用水效率和廢水再利用率；此外還要關(guān)注用水質(zhì)量，力爭水體質(zhì)量達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)要求，主要從污水處理率、再生水利用率、單位GDP耗水量考察。森林資源直觀地反映國家生態(tài)建設(shè)情況，主要是從森林覆蓋率、森林蓄積量增長率、年森林消耗量考察。海洋資源主要審查海洋環(huán)境的質(zhì)量，主要是陸地排入海洋污水等問題，主要從轄區(qū)海洋區(qū)域水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和入?？谂盼鬯幚砺蕘砜疾臁２莸刭Y源主要審查草地覆蓋面積及草場質(zhì)量，西北地區(qū)還要關(guān)注草地建設(shè)防風(fēng)沙化，主要從草地覆蓋總面積和草地面積年增長率考察。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重的確定

1.數(shù)據(jù)來源

本文采用德爾菲法時(shí)應(yīng)成立專門的專家小組設(shè)置調(diào)查問卷，以匿名信件的方式向該領(lǐng)域內(nèi)權(quán)威15位專家，其中包含了審計(jì)局部分職員和領(lǐng)導(dǎo)、導(dǎo)師以及做過相關(guān)調(diào)研項(xiàng)目的同學(xué)發(fā)函，回收13份，有效份數(shù)為13份，數(shù)據(jù)可用。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定步驟

本文主要德爾菲法結(jié)合層次分析法，將自然資源資產(chǎn)劃分為三個(gè)層次，選取詳細(xì)指標(biāo)，確定其指標(biāo)之間的權(quán)重關(guān)系，最終建立指標(biāo)評(píng)價(jià)模型。

（1）將自然資源資產(chǎn)劃分為三個(gè)等級(jí)的目標(biāo)層次

一級(jí)指標(biāo)為：自然資源資產(chǎn)管理政策執(zhí)行、自然資源資產(chǎn)資金的管理使用，自然資源資產(chǎn)管理開發(fā)利用；并依據(jù)一級(jí)指標(biāo)元素的性質(zhì)和特征確定二級(jí)指標(biāo)考核元素，二級(jí)指標(biāo)選定后，根據(jù)各轄區(qū)具體情況選擇三級(jí)指標(biāo)元素，三級(jí)指標(biāo)為詳細(xì)評(píng)分項(xiàng)，盡可能地選取全面的指標(biāo)元素。

（2）構(gòu)建比較判斷矩陣

首先，選擇采用1-9標(biāo)度法判斷矩陣；其次，形成判斷矩陣，反復(fù)征詢專家給出的賦值意見重要性打分后，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)確定出指標(biāo)的權(quán)重，形成判斷矩陣

（3）計(jì)算權(quán)重的步驟

首先，將矩陣每行元素連乘，得到向量W*；其次，將W*開n次方跟得到W特征向量，即權(quán)重；最后，利用公式Tw=Mmax*W求出最大特征值Mmax。

（4）建立判斷矩陣計(jì)算后進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，以降低采用德爾菲法獲得的指標(biāo)權(quán)重?cái)?shù)據(jù)存在主觀性因素帶來的影響和誤差，具體指標(biāo)為C.I(Consistency Index),其計(jì)算公式為C.I=(Mmax-n)/(n-1)，C.I的值越大，對(duì)一致性的影響越大，當(dāng)Mmax=n時(shí)，C.I=0，表示完全一致。同時(shí)選取一個(gè)修正值 X.I，計(jì)算公式為 C.X=C.I/X.I，C.X＜0.1 時(shí)，表示通過一致性檢驗(yàn)。

（5）確定指標(biāo)體系權(quán)重

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表

通過上述分析及計(jì)算，最后得到的地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見下表：

表1 指標(biāo)體系權(quán)重

四、地方領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

（一）基準(zhǔn)值的確定

基準(zhǔn)值是指一般可為公眾普遍認(rèn)可的作為計(jì)算數(shù)值的起始數(shù)值，即計(jì)算起點(diǎn)或標(biāo)準(zhǔn)值。本文以被審計(jì)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部初到崗位的第一年為基準(zhǔn)年，且以該年的自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)值，在進(jìn)行離任審計(jì)時(shí)，將離任年的數(shù)據(jù)與基準(zhǔn)年的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，計(jì)算分析得出評(píng)分。一般基準(zhǔn)值為60分。

（二）離任指標(biāo)得分確定

1.定量指標(biāo)得分確定

定量離任指標(biāo)的得分是通過計(jì)算得出的，主要計(jì)算公式如下：

某個(gè)指標(biāo)得分=*60+60

2.定性指標(biāo)得分確定

定性指標(biāo)評(píng)價(jià)難以量化，因此不能具體地計(jì)算數(shù)值，一般根據(jù)國家頒布的法律、法規(guī)制度的執(zhí)行合法性衡量，選擇順序一般是：國家頒布的《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國審計(jì)法》等法律，再順等級(jí)選擇。見表2。

（三）綜合評(píng)價(jià)

根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將每個(gè)指標(biāo)元素的得分乘以對(duì)應(yīng)的權(quán)重，然后計(jì)算出每一個(gè)指標(biāo)元素的綜合得分，以此類推，計(jì)算出每一級(jí)指標(biāo)的得分和最后的綜合得分，即自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)的結(jié)果，根據(jù)評(píng)分結(jié)果對(duì)比綜合評(píng)價(jià)等級(jí)表，得出該領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)得分等級(jí)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)綜合評(píng)價(jià)等級(jí)表如表3：

表2 定性指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

表3 綜合評(píng)價(jià)等級(jí)

五、結(jié)論

本文以受托責(zé)任觀為基礎(chǔ)理論，界定了自然資源、自然資源資產(chǎn)等基礎(chǔ)概念，借鑒已有體系和我國試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，選擇AHP層次分析法將自然資源資產(chǎn)政策執(zhí)行、資金使用和開發(fā)利用三大考核內(nèi)容按層級(jí)分解為三級(jí)遞階評(píng)價(jià)體系，判定選取評(píng)價(jià)指標(biāo)元素，運(yùn)用的德爾菲法將同一層及不同指標(biāo)兩兩之間進(jìn)行比較，進(jìn)行重要性打分，對(duì)德爾菲法打分結(jié)果采用簡單加權(quán)平均選取得分，構(gòu)建判斷矩陣，計(jì)算指標(biāo)的權(quán)重。本文可以為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論研究提供參考，給實(shí)際應(yīng)用提供新思路，進(jìn)一步促進(jìn)我國自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的發(fā)展和推廣，促進(jìn)我國地方領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的生態(tài)政績觀，綠色執(zhí)政，強(qiáng)有力地推動(dòng)我國生態(tài)破壞修復(fù)和環(huán)境保護(hù)。