村民自治有效實現的關鍵議題

趙銀紅

摘要：雖然村民自治從遭遇瓶頸到出現某種復興，但關于村民自治有效實現形式的探索仍是一個實踐難題。可行的研究方法之一是將村民自治的有效實現形式重歸于背后的有效實現過程，進而對其間關鍵議題予以詳查。村民自治的有效實現是兼顧現實和理想的互動過程：固然仍需改善選舉民主，但更應齊頭推進協商民主；固然仍需鼓勵村民首創，但更應以國家治理體系為強援；固然仍需強調人的因素，但更應夯實適宜社會土壤；固然仍需倡導鄉村善治，但更應具體化為“三個充分”等。村民自治有效實現的過程及水準，必然會展現出一般形式的外觀，既與各地的特殊形式構成差別，也從根本上決定了后者的盛衰。

關鍵詞：村民自治；協商民主；國家治理；三個充分

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0059—07

村民自治是我國農村的基本治理體制，自1988年《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）試行算起，村民自治已至而立之年。回顧當初，不論學界抑或官方，普遍對村民自治寄予厚望，最具代表性的是將其譽為中國特色的“草根民主”[1]。雖然村民自治極大促進了我國廣大農村地區的民主實踐，但若將其實際運行與制度設計初衷相比較，不難發現仍存不小差距。在全國范圍內村民自治發展程度參差不齊，兩委關系、鄉村關系等公認難題未得以根本解決，大規模農民入城加劇了村民自治的不確定性等[2]。有學者因此認為，村民自治撞上了天花板[3]，遭遇了村莊政治塌陷[4]，甚至已走進了死胡同[5]。新世紀以降，諸如廣東云浮市的“上下聯治”、廣西河池市的“黨群共治”等新探索，卻標志著村民自治迎來了新一輪復興。自2014年起，中央一號文件連續四年對這些制度創新給予充分肯定，并將其核心任務明確為“應積極探索在黨領導下，符合各地實際的村民自治的有效實現形式”。

針對該有效實現形式探索，學界兼顧歷史、理論、對策等多元視角，已積累一定研究成果。如有學者將村民自治發展歷程描述為自生自發、規制規范、內生外動三階段[6]。有學者認為，欲建構村民自治有效實現形式，至少應搭建文本制度、社會組織和適當主體等諸要件[7]。另有學者探討了村民自治有效實現形式的相關理論問題，如自治性的單元、主體、基礎等層面。雖然既有研究富含洞見，但也存在如下不足。一是研究視域固然多元，流弊指陳亦可謂深刻，但亟須考量頂層政策更新，尤其是各地村民自治創新諸多實踐，以強化理論與對策研究的針對性、前瞻性與指導性。二是探索“有效實現形式”固然重要，但應自覺根據上述一號文件的“政策體系”（即對“有效實現”的整體頂層設計）重新界定研究對象和研究起點，以求在一定程度上實現超越“就形式論形式”的理論窠臼。三是我國村民自治實踐既涉及途徑、保障等“實”的問題，也涉及目標、基礎等“虛”的問題，還涉及各類“虛”“實”等問題應如何彼此協調的問題。針對如此復雜的研究對象，值得嘗試的研究方法之一，是從“關鍵議題”入手，實現以點帶面、以簡御繁之良效。鑒于此，以最新政策、實踐、既有研究為基礎，本文針對村民自治的有效實現（形式）難題，藉由將“有效實現形式”進一步抽象、拓展為“有效實現”的新概念，并通過援引知識動力學、治理等理論，集中研究所涉基礎、途徑、保障、目標等關鍵議題，以期為推動村民自治新時代改革盡綿薄之力。

一、二元路徑：選舉民主與協商民主之齊頭并進

從政治權力的角度看，村民自治的有效實現依賴于“四個民主”的均衡發展。民主選舉主要關注權力的獲取，可稱為選舉權力；民主決策、民主管理、民主監督則主要關注權力的運行，可稱為實踐權力。就前者而論，村民自治確實取得了不小成就，主要表現為民主選舉的法律法規逐步健全、各類操作規則日趨規范等。但就后者而論，民主決策、民主管理、民主監督的發展并不順暢，所獲實效亦較為有限，以致村民自治的有效實現仍任重道遠。恰如歐博文所指出，“選舉的引進確實改變了村莊體制精英獲取權力的方式，但是卻并沒有改變他們實踐權力的方式，把運行良好的選舉等同于村莊民主的發展，事實上簡單化了村莊權力運行的復雜性”[8]。換言之，即便實現了高質量的民主選舉，村民委員會后續的實際運作仍受制于鄉村社會高度復雜的權力結構、盤根錯節的人際關系網絡等因素。由此，民主選舉的改善固然十分必要，且今后仍有望不斷強化，但僅可說是必要條件的具備，卻遠非充分條件的滿足。為提升村民自治有效實現的水準，亟須拓展協商民主理論，實踐中應圍繞實踐權力多做文章，如此才有望實現兩類權力彼此制衡，以及“四個民主”均衡發展。

一是有利于實現民主決策。由于在現實中，選舉后的決策權多為村干部掌控，甚至時常淪為一種“暗箱”操作[9]，村民很難參與村莊公共決策過程，自身利益訴求表達途徑不暢，以致村莊政策不但合法性低而且執行困難。而協商民主為村民參與搭建了民主懇談會、民主聽證會、新村發展議事會、板凳夜話等多種平臺，通過村民充分交流、溝通與博弈，可以最大程度地吸納民意，以形成村莊公共政策共識。以溫州樂清的“人民聽證”為例，其不僅表現為會議期間的各種正式協商，也體現為與會前各種非正式協商、視察，以及調研、閑聊等方式的有機結合，使社會不同利益群體的要求能在會前充分表達、促成共識等[10]。然而，當前關鍵問題是，不論是上述民間自發組織形式，抑或經由協商民主所產生的共識或民意，相對于更為成熟的選舉民主，皆在一定程度上欠缺較為明確尤其是權威的政策和法律認可。

二是有利于落實民主管理。雖然村民自治追根究底是村民的自主管理，但一方面村干部傾向采用“暗箱”操作，另一方面是村民對自身的政治影響信心不足，積極性的政治效能感缺乏，較不熟悉各種正式渠道，各類基本政治參與能力皆亟待提升。協商民主不但鼓勵村民的積極參與，而且為其提供了多種多樣的參與機會、途徑、程式甚至參政培訓，反復錘煉其基本的參政能力，以為村民自治有效實現提供最關鍵的適合主體。總之，與選舉民主簡單的一人一票、少數服從多數等不同，協商民主強調的不僅是更多的村民參與，還要實現更為主動積極的參與，尤其是不僅能發言和表態，更要有能力進行關鍵性的質疑、討論、辯論，以及必不可少的妥協等。

三是有利于提升民主監督。《村組法》雖然規定了村民委員會定期匯報、村務公開等制度，但在現實中，這些監督機制往往處于虛化狀態，如在村務公開實行中存在嚴重的半公開、假公開、不公開，以致催生了大量上訪事件甚至是暴力、流血沖突等。協商民主則為村民參與搭建了諸多平臺，其中所表達的民意更接近于真實，至少是與村委會的官方觀點可形成博弈，并且隨著村民參政能力的逐步提升，最終有望使村莊政治中理想的“主仆關系”得以回歸，個別村干部的濫權、貪污行徑將遭遇更強阻力。更值一提的是，民主監督不但應體現在協商民主的各實踐環節，而且應在“終極審判”性的罷免程序上予以貫徹。雖然《村組法》規定了針對村委會的罷免條件和程序等，但深入解讀相關規定④、聯系相關實踐不難發現，全國各地的罷免案例相當罕見，因此亟待進行深入制度改革。

二、雙層體制：村民自治與國家治理之良性互動

從歷史的視角看，不論是草創之際，還是新世紀的復興，村民自治的有效實現，皆離不開與各級政府之間的良性互動。20世紀80年代，隨著全國推行家庭聯產承包責任制改革，人民公社體制逐漸解體并退出歷史舞臺。在新舊體制更替大背景下，如何將分散的農民再次組織起來，如何繼續保持國家對鄉村社會的控制力，成為當時各級政府面臨的急迫問題。1982年，廣西壯族自治區的農民自發組織起來成立了村民委員會，以實現維護鄉村公共安全、解決村民間復雜爭端、維護修建各類公共工程等。該舉措很快得到了廣西各級政府和中央高層的積極回應，在彭真等領導人的鼎力支持下，村民自治逐步在全國得以推廣，并遂成今日的燎原之勢。可以說，村民自治的肇始，固然為農民自主自發之舉，固然因其較好地解決了人民公社解體后鄉村社會的治理真空難題等，但村民自治之所以能上升到國家制度層面，不但依賴各級政府的肯定與支持，更是因為政府與農村間的良性互動使然。

即便是就近期南方省份的村民自治復興而論，上述歷史經驗仍可得到確證。具體來看，自進入21世紀以來，隨著農村稅費改革尤其是新農村建設的大力推進，各地鄉村產生了大量公共事務，如土地流轉、農民上樓、環境整治等，這些事務不但與農民利益高度相關，且單靠國家力量終難妥善解決，亟須充分挖掘鄉村內部治理資源，調動盡可能多的村民積極參與。基于該全新社會背景，廣西、廣東、湖北等地開始出現新一輪村民自治創新實踐，如廣西在建制村以下的屯建立理事會，組織農民參與鄉村清潔活動，并將黨的基層組織與村民自治結合起來，形成了“黨領民辦、群眾自治”機制[6]；廣東清遠市推進村民自治下移，將自治單元縮小至自然村[11]；湖北秭歸縣將全縣186個村劃分為2055個自然村落，并在此基礎上開展村落自治等[12]。可見，所謂村民自治的復興，仍然是農村與政府良性互動的產物，因為其既是解決村莊公共事務的需要，亦是地方政府主動激活農村內生力量的善果。

縱觀上述歷史實踐，可看出村民自治實為一雙重性體制，其既是村民自我治理的復雜實踐過程，也是國家對于鄉村社會的一種治理制度安排。由此，針對村民自治有效實現的問題探討，除理論上應始終重視村民自治的雙重性外，亟須在未來的實踐中，將村民的自我治理積極融入國家治理體系，尤其應一如既往，力爭在與國家治理改革的良性互動中，不斷提升村民自治有效實現的水準。一方面，從基層政府的角度，應借農村稅費改革、新農村建設、鄉村振興等契機，盡快從“簡約治理型”與“強力介入型”之間的徘徊，實現向“有限引導型”基層政府的質變，以為鄉村社會提供高質量的公共服務[13]；另一方面，從廣大鄉村的角度，應大力培育和引導多種類型的自治組織，通過機制激發自治組織的主動參與，拓寬其參與政府治理的空間。如此，經由自上而下地提供優質服務，與自下而上地積極參與治理，才有望進一步推動村民自治的有效實現。

三、社會基礎：文化、利益與地域之交融共生

從知識動力學理論視角看，針對一般性社會問題，尤其對各類制度問題研究，可廣泛運用如下三維理論框架，即“人際關系”“物的秩序”“精神和意義”的系統結合⑤。依據該理論，就村民自治的有效實現問題而論，其“人際關系”維度主要包括兩項，即作為我國農村廣泛推行的實驗性的民主實踐過程，以及作為國家針對農村的良性互動的基本治理體制；“物的秩序”維度可展現為在一定地域內結成的多重的物質利益關系；“精神和意義”維度則主要包括兩項，即作為文化基礎的自治文化和作為價值取向的自治目標等。在此部分，將著力分析村民自治有效實現的三個根本性社會基礎因素，即地域范圍、物質利益與自治文化（至于自治目標問題，將在下文詳析）。

（一）自治文化是村民自治有效實現的文化基礎

回顧我國鄉村治理傳統，自古既已存在一定的自治慣例，如“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”等[14]（p.3）。即便是最早出現的村民委員會，雖受制于農村新舊體制更替大背景，但其文化基因仍可謂源自傳統，諸如熟人特征的鄉村社會、以親情為紐帶的人世規范、對公共事務的潛在默契等，皆對初期村民自治的創始發揮了無形的文化塑造功能。近期我國南方省份有關村民自治有效實現的諸多探索，也并非是無源之水、無本之木，而同樣是植根于鄉土社會的自治文化，許多新出現的村民自治新形式，比如“宗族理事會自治”等[15]也能清晰發現傳統文化的嵌入印記。一言以蔽之，作為“草根民主”的創新實踐，村民自治的有效實現，離不開農村固有自治文化的支撐，因為“沒有哪個新創造的制度能夠通行，無論它多么合乎邏輯，除非它累積了類似程度的習慣和感情”[16]（p.687）。

（二）民生利益相關是村民自治有效實現的物質基礎

一般認為，物質利益關聯度的強弱不同，將在某種根本意義上決定利益共同體凝聚力的強弱，這對村民自治實現的良莠也可適用。當前，村民自治落地難的深層原因之一就在于村莊事務由村莊精英所主導，更準確地說，由其所選擇的自治事務，較難與村民切身的物質利益訴求相互對應，即便是在村民之間，共同或共通性的物質利益紐帶也亟待發掘、理順和強化。為扭轉該不利局面，至少可從兩方面增強物質利益相關性。一是以產權改革為基礎的物質利益關聯探索。聯系當前土地流轉等最新改革，因地制宜以村民小組、自然村為單元，重新構建各類利益共同體，以提高村民參與自治的積極性。二是以公共事務為基礎的物質利益關聯探索。隨著鄉村振興戰略不斷推進，村莊內部產生大量公共事務，諸如道路修建、垃圾治理、環境養護等，與每一戶、每個農民利益皆高度相關，這些事務的有效解決，只能寄希望于更多村民積極參與其中。

（三）合理的地域范圍是村民自治有效實現的空間基礎

村民自治是發生在特定空間的治理形式，地域范圍的合理界定，將對村民自治的成效產生重要影響。有關集體行動的規律之一是，地域范圍越大，增進集團利益的人獲得集團總利益的份額就越小，有利于集團行動所獲報酬就越少，以致集體行動越難開展[17]（p.40）。當前村民自治大多以行政村為自治單元，由于許多村落人多地廣，地域之間更是缺乏共識，村民的發言機會及質量皆較為有限，但各類參與成本綜合起來很高。因此實有必要將自治單元下沉到自然村，甚至須探索是否應收縮至村民小組，以期能有效緩解既存流弊。從理論上看，將村民自治從行政村收縮到自然村甚至更小空間范圍的實質，就是在不斷尋求和界定所適宜自治的合理地域范圍，當然深入探究，無疑是因為只有在合理的地域范圍內，才有望達成共同或類似的多重利益訴求，至少是存在血緣、人情等深層情感性社會紐帶⑥。

四、最終目標：“三個充分”之鄉村善治

就村民自治有效實現而論，除解決好所涉“人的因素”“物的秩序”“精神和意義”維度中的“自治文化基礎”部分外，尚需明晰后一維度中的“自治目標”部分，以為相關實踐探索和理論研究提供總體方向指引，對此可將其概括為實現鄉村善治。從治理的相關理論看，善治是公共利益最大化的管理過程，是公共管理中的帕累托最優，可展開為十要素的有機結合，即合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效性、參與、穩定性、廉潔和公正[18]（pp.146-147）。從理論上看，鄉村善治的落實，就是將上述一般治理理論用于指導并落實于鄉村這個局部，以及其諸項復雜問題上；從實踐上看，則是要使我國廣大農村的公共利益盡可能實現不斷拓展和深化，以逐漸趨近村民自治，以及更廣泛鄉村治理的帕累托最優。以善治概念的十要素為理論根據，結合前文所述村民自治的途徑、體制、基礎等闡述，可將實現鄉村善治的整體目標，具體化為以下“三個充分”。

（一）中國共產黨核心領導地位的充分體現

《村組法》第四條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”依據該規定，在村民自治中，作為執政黨的中國共產黨，具體化為農村的基層黨支部，始終居于核心領導地位，既是黨凝聚民心、發動群眾、引領發展的核心，又是農村社會治理的領導者、推動者和實踐者，更是落實黨的目標任務、實施黨的方針政策的根本組織保障[19]。具體而言，從農村政治的角度看，其核心領導地位的充分體現，不但有利于強化黨在基層農村的執政地位，尤其是構成了村民自治合法性的重要來源，而且有利于形成農村穩定、有序的政治秩序。從農村經濟的角度看，當前以項目制和財政轉移支付為標志的鄉鎮體制改革，極大地改變了農村黨政組織運作的邏輯，作為這一轉向的“組織—人事”保證，黨和政府通過各種組織技術和制度安排，有必要進一步加強村級組織建設，尤其是農村黨支部建設[20]。

（二）“四個民主”的充分運轉

由于相較于選舉民主，協商民主具有常態性、全程性、靈活性、多樣性等多重優勢[21]，既能有效防范選舉民主的固有流弊，亦可提升民主管理、民主決策和民主監督諸環節的實踐水準，因此選舉民主固然占據了村民自治民主體系的首位，且深刻影響了后三項民主的運行，但鄉村善治目標下的村民自治，并非民主選舉一項可以獨任，這必然要求“四個民主”盡可能實現齊頭并進，尤其是需不斷修正、反復錘煉彼此間的理性制衡，如此才有望形成公開透明、回應及時、公正廉潔的村民自治。進而，欲實現兩類民主間的理性制衡，當前亟須強化協商民主的制度化建設，主要是針對前述民主懇談會、民主聽證會、新村發展議事會等自治組織，除從各級政策的層面予以鼓勵、指導和改良外，尚需從《村組法》、省市條例等法律法規層面，完成進一步權威性、權責明晰的法治化定型。

（三）村民自治權的充分行使

從一種理想的意義上看，以農村基層黨組織為代表的中國共產黨核心領導地位的充分體現，不但為村民自治提供了明確政治方向，而且為各類“資源下鄉”提供了保證。而鄉村“四個民主”的充分運轉，固然應寄希望于充分拓展村民參與的廣度和深度，然而關鍵是要堅決杜絕農村黨政干部的各類違紀違法行徑，以上述兩個條件實現為前提和基礎，進而所謀求的實為如下長遠目標，即村民自治權的充分行使。具體來看，只有經由官民合作開展豐富的實踐培訓才能綜合正反兩個方面，真正落實村民的自我管理、自我教育、自我服務，為村民自治的持續運轉提供適合的主體支持。進而，以這些村民“私”的政治表達以及村民間“公”的理性妥協作為必要的政治基礎，以形成每個村莊真正意義上的“公共意志”，其象征了積極參與、負責任的尤其是最終有效實現的村民自治。

結 語

綜上所述，雖然不論是我國南方省份的新探索，抑或系列中央一號文件，都將村民自治的有效實現形式列為核心任務，但在理論研究上應超越“就形式論形式”之局限，因該形式無疑是從屬于整體性的有效實現過程，尤其是“避實就虛”的研究固然不值得提倡，但另一側“避虛就實”的研究，如對所涉自治文化、自治目標等未予深究，也將會使既有討論較難整全。而一旦從失于狹隘的“實現形式”走出，將研究拓展至村民自治的整個實現過程，那么將會得出如下整體性、互動性的分析框架（參見圖1）。

從實踐看，探索村民自治的有效實現形式，固然需不斷倡導兩類民主協調，創新更多自治形式等，但更需在國家治理體制、利益文化基礎以及鄉村善治目標等層面不斷深入，這樣才能為各種新的自治形式奠定根基。本文雖未直接探索有效實現形式，但經過“繞一個大圈”，最終仍對該難題予以了間接回答。申言之，前文所重點分析的基礎、目標等“虛”的問題，當然也會展現一定形式的外觀，而相對于南方省份的各“特殊形式”，則可被概括為深層、共通的“一般形式”。由此，所謂對村民自治實現形式的探索，應界定為一般和特殊兩個類型，這不但有必要在理論上澄清，更應在實踐上一并完成“塑形”。

注釋：

①參見陳明：《村民自治：“單元下沉”抑或“單元上移”》，《探索與爭鳴》2014年第12期；趙秀玲：《“微自治”與中國基層治理民主》，《政治學研究》2014年第5期。

②參見項繼權、周長友：《主體重構：“新三農”問題治理的路徑分析》，《吉首大學學報》2017年第6期；李松有：《群眾參與：探索村民自治基本單元的主體基礎》，《山西農業大學學報（社會科學版）》2016年第4期。

③參見鄧大才：《村民自治有效實現的條件研究——從村民自治的社會基礎視角來考察》，《政治學研究》2014年第6期；李鵬飛：《社會聯結：探索村民自治基本單元的關系基礎》，《求實》2017年第9期。

④針對村委會委員的罷免條件和程序，《村組法》規定了“被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。罷免村民委員會成員須經有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過”等。有學者就此質疑：一是被罷免者有權提出申辯，但從實踐看，申辯是向上一級鄉鎮有關部門提出，明顯不符合村民自治的本意；二是由村委會召開村民會議，村委會成員自己召集有可能是罷免自己的村民會議，是否合適？參見石晶：“以選舉與協商互促優化鄉村基層治理”，《學習時報》2017年12月4日。

⑤基于康德、黑格爾、韋伯等思想家的洞見，汪丁丁提出知識動力學三維理論框架，并一直沿用至今。參見汪丁丁：《制度分析基礎講義》，社會科學文獻出版社2002年版。

⑥筆者贊同當前以“自然村”作為村民自治的基本地理單元，且應對更小村民小組的可行性進行探索，主要是基于“由近及遠”“穩中求進”等務實考量，當然如果從理想狀態而言，有學者建議應對自然村與行政村的獨特價值予以兼顧，更有學者提出應盡量減少體制層面上的“一刀切”等。參見胡平江：《地域相近：村民自治有效實現形式的空間基礎》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2014年第4期；景躍進：《中國農村基層治理的邏輯轉換》，《治理研究》2018年第1期。

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[責任編輯：張英秀]

Abstract： Although villager autonomy encountered bottlenecks and some kind of revival has occurred， exploring its effective realization form is still considered as a practical problem.One of the feasible research methods is to understand the“effective realization form”of villager autonomy.Its necessary to return to the“effective realization”process， then to analyze the key issues during the process of effective realization of villager autonomy.In general， the effective realization of villager autonomy is actually an interactive process that takes into account both“reality and ideals”.It is necessary to improve election democracy， but it is more necessary to promote deliberative democracy.It is necessary to encourage villagers to initiate， but it is more necessary to interact with state governance system.It is necessary to stress the“human”factors， but it is more necessary to lay a solid appropriate social soil.It is necessary to promote good governance in the countryside， but it is more necessary to pay more attention to the“three adequate”.The effective realization form and level of villager autonomy will inevitably show the appearance of “general form”，which is not only different from the “special form” of each place， but also fundamentally determines the rise and fall of the latter.

Key words： Villager Autonomy，Deliberative Democracy，State Governance，Three Adequate