政治資源與農民合作社信用合作的生長

趙曉峰

摘要：農民合作社具有政治嵌入的鮮明特征，這使其信用合作的發展離不開政治資源的支持。農民合作社在拓展信用合作自主發展空間的過程中，需要不斷汲取、整合和綜合利用政策資源、領辦者及社員獲得的政治身份或地位、與政府官員建立的私人關系等政治資源，持續推進信用合作制度創新。地方政府應嚴格依法、依策行政，推動國家相關扶持政策的落實，在合作社信用合作生命周期的不同階段扮演好不同的角色，使合作社汲取的政治資源能夠真正發揮實踐功效。合作社要警惕在信用合作的實踐中過度依賴或利用政治資源，以免影響自主發展能力的持續提升，影響發展質量的改善。

關鍵詞：政治資源；農民合作社；信用合作；合作金融；政策資源

中圖分類號：F321 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0053—06

最近十多年來，農民合作社信用合作快速發展，在推動農村經濟發展、助推農業產業興旺及增加農民家庭經濟收入等方面發揮著重要作用，已經成為新型農村合作金融發展的主要組織形式。作為一種具有制度益貧屬性的互助性合作金融組織，合作社信用合作需要在生長的過程中持續從其身處的社會系統中汲取和整合各種資源要素以加強自身發展能力，從而不斷拓展發展的自主空間[1]。由于農民合作社的發展是國家不斷釋放經濟和社會空間的結果，這就使合作社具有明顯的政治嵌入的特征，要求合作社持續地從政治體制環境中爭取各種政治資源。而政治資源的獲取、累積與整合，也會對合作社的可持續發展產生關鍵作用。因此，農民合作社信用合作自然離不開政治資源的支持。

一、基層社會的創造性政治與合作社信用合作的創新實踐

改革開放之初，中國是一個農民占主體的國家，農村常住人口在全國總人口中所占的比例在1978年達到82.08%。到2017年，中國城鎮化率已經達到58.52%，城鄉人口在全國總人口中所占的比例發生史無前例的逆轉。在中國城鎮化、工業化和農業農村現代化的進程中，農民習慣于被視作被動的主體來參與歷史變遷，他們的歷史首創作用往往易于被忽視。然而，中國的改革開放始于安徽小崗村的分田到戶，民主政治起步于廣西宜山和羅城等地出現的村民委員會，一系列的改革實踐證明農民并非是制度變遷的被動主體，他們完全能夠積極主動地參與中國經濟政治社會體制的變革進程。農民能夠通過各種自主行為，不斷突破政策和體制障礙，創造出新的替代性的體制模式，以改變自己的生活和命運。因此，正是農民改變了當代中國[2]。這也使我們意識到合作社信用合作的生長需要重視蘊藏于農民之中的生活智慧和政治智慧，充分發揮基層社會創造性政治的實踐功效。

家庭聯產承包責任制的實施，激發了農民從事農業生產經營活動的積極性，繁榮了農村經濟。隨著農村經濟的持續發展，農民對金融制度創新的需求不斷增長。但是，中國農村普遍存在著金融排斥現象。金融排斥指的是正規金融機構直接或間接地排斥窮人，使弱勢群體難以享用零售金融服務[3]。在中國改革開放持續推進的過程中，城市對金融資本的吸納能力要遠比農村強得多，農民家庭將掙得的經濟收入存入銀行，進而通過正規金融機構流入城市，導致農村經濟“失血”過多。因此，金融排斥成為農村發展落后于城市發展和農業發展落后于工業發展的重要原因。為了緩解金融排斥帶來的負面壓力，農民不斷推動著民間合作金融制度的創新實踐。1984年，農村合作基金會應運而生，并被視作合作金融的有效實現形式，迅速地在全國各地發展起來。但農村合作基金會由于在產權制度、治理結構和決策機制等方面的制度創新過慢，不能適應現代經濟的發展需要，最終于1999年被政府正式取締。這就使金融排斥的現象在中國農村更加普遍，也增加了農民對普惠金融的需求強度。

為此，一些學者呼吁政府應將金融合作的權利還給農民[4]。實際上，早在2004年，一些有條件的農民合作社就開始啟動資金互助項目。2003年11月，吉林省梨樹縣成立了榆樹臺百信農民專業合作社，開始開展生產合作和購銷合作業務。為了緩解資金不足的壓力，次年7月，當地成立了百信農民資金互助社[5]。隨后，河南蘭考等地的農民合作社也紛紛發起資金互助項目，合作社信用合作逐步在中國農村生根發芽。直到2008年，黨的十七屆三中全會首次明確提出“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”，這標志著合作社信用合作正式取得政治合法性。從中可見，合作社信用合作的初始成長動力來自農民發展農村經濟以增加家庭經濟收入的迫切需求，深刻地反映出農民在推動經濟制度變革中具有鮮明的首創精神，是農民推動的創造性政治在中國農村基層的又一次生動體現。

二、政治資源的汲取與合作社信用合作的自主空間拓展

學界關于企業競爭與發展的研究指出，政治資源對企業提升績效水平至關重要。企業為了營造有利于發展的外部環境，獲取政治競爭優勢，就會積極建立和利用自己的政治資源，制訂并實施有效的政治策略，從中獲取各種政治經濟利益[6]。合作社作為社員聯合所有和民主控制的企業[7]，在發展信用合作的實踐中也自然需要汲取各種政治資源。綜合已有的研究成果[8][9]，結合農民合作社信用合作發展的客觀現實，我們將信用合作的政治資源劃分為三種類型：一是政策資源；二是合作社領辦者及社員獲得的各種政治身份或地位；三是合作社與政府官員建立的私人關系等。這三種不同類型的政治資源的整合和利用，對合作社拓展信用合作的自主發展空間具有重要的實踐價值。

（一）政策資源是合作社信用合作可以借用的首要顯性戰略資源

黨的十七屆三中全會以來，歷年的中央一號文件和國家多項相關的發展規劃都對合作社信用合作予以了規定，闡述的重點由允許、支持、引導、規范合作社信用合作到穩妥和擴大合作社信用合作試點，健全風險防范化解機制，落實地方政府監管責任，這為合作社信用合作的發展持續提供了政策資源[1]。此外，2014年，農業部會同銀監會先后下發了《關于引導農民合作社規范有序開展信用合作的通知》和《關于引導規范開展農村信用合作的通知》，山東省人民政府辦公廳下發了《關于引導規范農民合作社信用合作的通知》；2015年，江西省人民政府金融辦公室等單位聯合下發了《關于農民專業合作社開展信用合作業務工作指引（試行）》，從而進一步明確了合作社信用合作的政策界限和運行原則。這為合作社營造有利于信用合作的外部環境、增強社員對組織的認同創造了良好的政治資源條件。

第一，中央一號文件和國家相關發展規劃構成合作社與地方政府溝通、協商乃至依策、以策抗爭的基本依據。對于地方政府而言，中央一號文件和國家相關發展規劃顯然是顯性的國家政策，是必須要遵守的高階規則。但這些高階規則的內容簡單而不詳細，具有指導性而缺乏可操作性，給地方政府留下了依策行政的彈性空間。地方政府擔負著監管合作社信用合作的責任。如果轄地內的合作社在信用合作上出現道德風險、信用風險或管理風險等經營問題，并由此引發不穩定事件，地方政府就會陷入被追責的困境。此外，鼓勵合作社興辦信用合作業務，雖然有國家政策的支持，但沒能被列入政府年度考核指標體系，對地方政府來說，既不屬于需舉全員之力完成的“中心任務”，更不構成“一票否決”的壓力。因此，地方政府缺乏鼓勵扶持發展合作社信用合作的體制動力，他們更在意的是合作社信用合作潛在的治理風險。況且，農村合作基金會被取締帶來的負面影響依然存在，合作社信用合作實踐中各種“跑路”、借貸不還和擠兌潮等現象時有發生，加重了地方政府承擔金融風險的壓力。在這種情況下，地方政府往往會選擇消極行政，對合作社信用合作的態度也會更加謹慎。而合作社要順利地開展信用合作業務，又需要得到地方政府的許可和支持。這就使合作社不得不加強與地方政府的溝通與協商，從中拓展信用合作的自主空間。如果轄區內各金融機構對合作社信用合作的態度比較包容，而合作社信用合作的安全性又比較高，合作社依策或以策抗爭取得成效的可能性就比較大；反之，合作社積極拓展信用合作自主空間的政治策略就會難以見到成效。即便如此，政策資源在合作社與地方政府不斷博弈的過程中始終會發揮重要的實踐價值，是合作社信用合作的政治合法性的主要來源。

第二，中央一號文件和國家相關發展規劃為合作社贏得社員信任以拓展信用合作發展空間提供了政策資源。已有研究表明，農民對不同層次政府的信任度差異很大，具體表現為對黨中央國務院和省委省政府的信任度較高，而對市縣鄉三級地方黨委政府的信任度偏低[10]。尤其是在后稅費時代，隨著各種惠農政策的頒布實施，中央政權的合法性形象得到顯著改善，基層政權的合法性形象則持續惡化[11]。這使農民史無前例地關注起高層政府頒布的國家政策，并且一旦相關政策在基層沒能得到細化落實，就會進一步惡化地方政府在農民心目中的形象。對于中央一號文件和國家相關發展規劃等政策性知識，參與合作社的農民本身就更容易獲得[12]。即便不同階層的農民對政策性知識的獲取速度有差異，但通過合作社組織開展的政策宣傳和內部學習等活動，加入合作社的各階層的農民都有機會逐漸獲得信用合作相關的政策性知識，從中了解到國家對合作社信用合作的態度。而社員對合作社信用合作的政策了解程度越高，就會對合作社信用合作的發展前景越看好。這對合作社來講，就意味著獲得了一種有效的“期望資產”，有利于強化社員對合作社信用合作的信任度，增強合作社持續穩定發展的能力。

（二）合作社領辦者及社員獲得的政治身份或地位為增強組織的博弈能力提供了政治資源

作為一種具有特殊法人地位的準社會組織，農民合作社與政府的關系代表著轉型期社會與國家的關系，農民合作社信用合作的生長需要國家不斷釋放市場空間和社會空間。雖然政策資源可以為合作社依策、以策抗爭提供基本依據，但抗爭的效度通常是有限的，而且抗爭的強度和烈度越大，抗爭對合作社與地方政府的關系造成的裂縫也就越大。因此，合作社就需要獲取新的政治資源作為捍衛信用合作發展權利的有形或無形的武器。在實踐中，我們看到一些領辦合作社的經濟精英逐漸向政治精英轉化，成為村支部書記、村委會主任或縣鄉人大代表，甚至成為不同層次的地方黨委政府的常委。通過獲得這些體制性的政治身份或地位，他們就能夠將發展信用合作的訴求跨級向上反映給更高層級的黨委政府，贏得認同和支持，進而反過來將高層黨委政府的認同作為新的政治資源，以此作為與地方政府博弈的“尚方寶劍”。不僅如此，單憑他們獲得的政治身份或地位，就能對地方政府的日常行政構成威懾，督促其更好地依策行政。如果合作社領辦者缺乏相關的政治資源，他們也可以通過社員擁有的政治身份或地位取得類似的效果，而這樣的現象在合作社信用合作的實踐中也有大概率發生的可能性。

（三）與政府官員建立的私人關系構成合作社信用合作獲取行政合法性的非正式資源

地方政府及其官員的默許、同意和支持構成合作社信用合作獲取行政合法性的主要途徑，而只有獲得行政合法性，合作社信用合作才有在地方社會拓展自主發展空間的機會[1]。地方政府官員在合作社信用合作缺乏明晰的法律法規和章程制度支持的情況下，是否允許、同意和扶持合作社開展信用合作，更多地依賴他們的政治敏銳性和經驗直覺。如果合作社刻意與地方政府官員保持距離，就會給他們一種神秘感或模糊感，使他們對合作社興辦信用合作業務持有較高強度的不確定性的認識，進而影響他們的判斷。但如果合作社能夠積極主動地將興辦信用合作的資金來源、貸款利率、放貸依據、監管措施等信息通過私人關系反饋給政府官員，就容易淡化雙方硬邦邦的正式的行政關系，強化雙方的親密感情，進而獲得他們的好感和支持。因此，轉型期的中國依然是一個重人情的社會，私人關系的靈活運用可以有效彌補正式關系資源的不足，成為合作社拓展自主發展空間的無形武器。實踐中，不少的合作社都會在信用合作生長的過程中通過私人關系向地方政府官員匯報、溝通、交流，邀請他們到現場指導，使合作社在他們眼中留下了較好的印象，為合作社爭取到了較大的自主發展空間。

三、合作社信用合作的生命周期與地方政府的角色定位

中央一號文件和國家相關發展規劃作為首要政治資源，在合作社信用合作實踐中的價值關鍵還在于政策落實。作為落實國家政策的基本責任主體，地方政府是否在合作社信用合作實踐中扮演好自身的角色，就成為衡量合作社整合與利用不同類型政治資源效果的重要指標。然而，合作社信用合作的發展并不是直線條的，而會呈現出不同的發展階段，每個階段都會有不同的危機和管理問題。借鑒葛瑞納（Larry E. Greiner）等人提出的企業生命周期理論[13]，可以將合作社信用合作的生命周期劃分為初創期、成長期、成熟期和分化期。在該生命周期的不同階段，地方政府扮演的角色也應有所不同。

第一，在合作社信用合作發展的初創期，地方政府主要扮演引導者的角色。合作社信用合作是農民基于自身發展的需要在基層社會創造出來的一種新型合作金融組織。在初創期，由于國家尚未有明確的政策支持信用合作的發展，合作社主要依靠聯合起來的農民在實踐中不斷探索信用合作的制度安排推動信用合作的持續發展。對于基層社會以創造性政治的方式推出的這種新型信用合作實踐形式，地方政府的態度往往是謹慎的。在這個階段，地方政府應保持一種相對寬容的姿態，扮演好引導者的角色，引導合作社信用合作健康發展。政府應加強對農民的知識培訓，將信用合作的知識以適當的形式傳授給農民；加強合作文化教育，提高社員合作意識；進行合作金融風險培訓，提高合作社領辦者及社員的風險防范意識；開展市場營銷、財務核算及企業管理等培訓學習活動，提升合作社的市場開拓和經營管理能力；引導合作社構建科學合理的產權制度、治理結構和管理機制，強化制度創新能力；引導合作社按信用合作的經濟規律辦事，保障合作社信用合作高起點運行。

第二，在合作社信用合作發展的成長期，地方政府重點扮演扶持者和服務者的角色。隨著中央一號文件和國家相關發展規劃的持續推出，合作社信用合作進入成長期。在這個階段，合作社信用合作的發展任務主要有兩個：一是合作社信用合作的試點數量不斷增多，發展隊伍不斷壯大；二是合作社信用合作的制度創新速度加快，規范發展與提升質量的訴求明顯提升。因此，地方政府應落實國家政策，扮演好扶持者和服務者的角色。從扶持的角度看，地方政府應在相關法律尚未出臺的情況下，將行政合法性以合適的方式授予合作社，允許其開展信用合作業務；制訂扶持合作社信用合作發展的實施辦法，細化信用合作相關環節的操作技巧，加快國家政策落地速度；加大財政金融支持力度，出臺地方扶持政策，促進合作社信用合作的生長；積極遴選示范性合作社，樹立信用合作的標桿，推動合作社規范發展。從服務的角度看，地方政府應綜合利用自身在人才、宣傳、培訓等方面的優勢，為合作社信用合作提供人才引進、產品推介、對外宣傳及形象營造等方面的服務，推動合作社信用合作持續發展。

第三，在合作社信用合作發展的成熟期，地方政府主要扮演合作者和協調者的角色。隨著構建起科學合理的產權制度、治理結構和管理機制，合作社信用合作獲取利益回報的能力穩定提升，以合作金融助推產業發展的經濟效益顯著提高，開始進入發展的成熟期。在成熟期，合作社信用合作的制度安排基本穩定，市場競爭力較強，可以成為地方政府的合作伙伴，但同時也會面臨同業機構的競爭，引發新的矛盾和沖突。一是地方政府要扮演好合作者的角色：支持合作社承擔適宜的經濟發展規劃項目；支持合作社穩步擴增社員規模和信用合作資金規模；給合作社做好參謀，持續推進制度創新，防范金融風險。同時，要恪守行政主體的基本職責，進行理性指導、監管而不過度干預，充分保障信用合作的互助金融功能的有效發揮。二是要扮演好利益協調者的角色。地方政府既要協調處理合作社與社員的關系，保證合作社開展的信用合作真正為社員服務，使社員受益，推動雙方建立起緊密的利益聯結關系，也要協調處理好合作社與其他合作社、農村集體經濟組織、企業、正規金融機構等利益主體的關系，鼓勵良性競爭，遏制惡性沖突，為合作社信用合作持續穩定健康發展創造良好的外部環境。

第四，在合作社信用合作發展的分化期，地方政府重點要扮演好監管者的角色。2015年中央一號文件提出要“穩妥開展農民合作社內部資金互助試點，落實地方政府監管責任”。2016年中央一號文件又明確指出“擴大在農民合作社內部開展信用合作試點的范圍，健全風險防范化解機制，落實地方政府監管責任”。因此，作為合作社信用合作的監管主體，地方政府需要在信用合作生命周期的各個階段均扮演好監管者的角色。而在這里，我們尤其強調地方政府需要在合作社信用合作發展的分化期，切實履行監管者的主體責任。在分化期，一部分開展信用合作的合作社因不滿足于非盈利的合作理念要求，逐步異化發展成為村鎮銀行等正規金融機構；一部分合作社會因經營不善、信用合作的資金規模銳減或資金安全性下降、領辦者“跑路”等原因而退出市場；另外一部分合作社則會持續創新、完善信用合作的產權制度、治理結構和管理機制，推動信用合作持續發展。受此影響，地方政府應加強監管，對于異化發展的合作社，在充分保障社員權益的基礎上，依法、依策引導其轉變成為營利性的金融機構，不允許損害合作社和社員利益的行為發生；對于經營失敗的合作社，應制定相關政策或辦法，引導其妥善退出市場，防止影響社會穩定的事件發生；對于創新發展的合作社，應創造更加良好的外部環境，制定更有利于其信用合作持續發展的政策或辦法推動其發展。

四、結論與討論

農民合作社信用合作作為普惠金融的一種有效實現形式，是中國農民在基層社會推動的創造性政治的產物。合作社信用合作由于能夠滿足農民的資金需求，緩解金融排斥帶來的發展困境而被寄予厚望。在當前的中國社會，農民合作社在信用合作的實踐中需要整合中央一號文件和國家相關發展規劃等正式與非正式的政治資源，一方面加強與地方政府依法依策互動博弈的能力，爭取行政合法性支持，積極拓展發展的自主空間，另一方面贏得社員的信任和支持，累積“期望資產”，夯實持續健康發展的社會基礎。而在這個過程中，地方政府需要在合作社信用合作生命周期的不同階段，分別扮演好引導者、扶持者和服務者、合作者和協調者、監管者等角色，推動國家政策的落實，使合作社累積的政治資源能夠真正發揮作用。實踐證明，農民合作社在信用合作實踐中對不同類型政治資源的汲取、整合和綜合利用對其自身的可持續發展非常重要。但同時，我們也要意識到，農民合作社信用合作的發展不能無限制地依賴政治資源，要更多地依靠自身內部建設和自主發展空間的拓展，依靠為民服務能力的提升和市場競爭能力的加強。此外，農民合作社在信用合作的實踐中，還要警惕對政治資源的過度利用，這會影響合作社的科學發展，阻礙其制度創新，不利于提升發展質量。

參考文獻：