創新社會治理的三重維度：理念、制度和政策

劉開君 劉太剛

摘要：加強和創新社會治理是治理現代化的重要內容。理念創新、制度創新與政策創新三者相互影響、相互促進，共同形塑了社會治理創新的空間。最根本的理念創新是現代治理理論的運用，具體表現為“以人民為中心”“共建共治共享”“底線思維”“依法治理”理念創新成果。制度創新具有多層性和多樣性。從中央到地方的組織體系中，制度規則呈現從“抽象化”到“具體化”的變化趨勢。不同類型不同領域的制度創新也表現出顯著差異性。政策創新既涉及社會治理主體、治理內容、治理范圍等實質性內容的創新，也有用于描述治理方法、治理方式、治理經驗方面的社會政策創新。

關鍵詞：社會治理；理念創新；制度創新；政策創新

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0046—07

黨的十八屆三中全會從中央層面提出創新社會治理的時代命題，從創新社會管理到創新社會治理，及時回應了經濟社會轉型期人民群眾的新期待。黨的十九大報告將“建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定”作為習近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要內容，并以專章形式，從教育、就業和收入分配、社會保障、脫貧攻堅、健康中國等方面進行了總體設計[1]（pp.19-23）。這種轉變既是我國經濟體制改革取得重大進展之后對社會體制改革的要求，也是后工業化發展階段探索新的社會體制的要求[2]。尤其是隨著我國社會主要矛盾的變化，不平衡不充分的發展已經演變為制約人民日益增長的美好生活需要的主要因素，從平安和諧、民主法治、公平正義、生態環境等方面對如何創新社會治理提出了新要求。

習近平指出：“制定出一個文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件。”[3]（p.106）理論和實踐反復證明，堅持理論與實踐、中央政策與地方實際有機結合的原則，創造性地執行中央的政策精神，是提升政策執行績效、建設高質量社會治理體系的根本途徑。在構建“共建共治共享”社會治理新格局的進程中，究竟應該從哪些方面著手加強和創新社會治理呢？本文嘗試從理念創新、制度創新、政策創新三重維度探尋社會治理的創新空間及其規律性。

一、理念創新是社會治理創新的邏輯起點

理論是實踐的指南，實踐是理論的源泉。從原始部落到現代化國家，從農業社會到后工業社會，人類社會的生產力水平、組織形式及治理形態的每一次巨大變革，最初都是從思想領域的變革開始的。因此，在當前治理時域呈現即時性、治理空域呈現可擴展性、治理方式呈現互動性、治理功能呈現共享性、治理主體多元化、治理環境泛在化的治理情景下，社會治理創新更加離不開治理理念的不斷創新[4]。

其中，最根本的理念創新就是現代治理理論的運用。多樣性是人類文明的基本特征，全球化和“逆全球化”激烈交鋒，工業化和信息化同步發展，加速了不同地域、不同文明、不同國家之間在經濟、社會、文化、技術等領域的擴散與融合，逐漸形成了趨同化與差異化并存的發展趨勢。因此，20世紀八九十年代為了應對西方世界的經濟危機、政府信任危機、國家治理危機而誕生的現代治理理論，自然成為當前中國社會治理創新可資借鑒的重要理論源泉。

歷史維度是理解治理變遷的重要路徑。縱覽新中國社會變遷歷程，先后經歷了政府管控（1949-）、社會管控（1992-）、社會管理（2004-）、社會治理（2012-）四個階段的治理變遷，尤其是從社會管理到社會治理，體現出治理主體、治理范圍、治理方法、治理重點等方面的變化與差異[5]。這種社會治理變遷反映了中國共產黨執政理念的發展變化以及全面深化改革理念的升華，印證了從管理走向治理的歷史必然性。

俞可平認為，治理就是治理主體“在一個既定范圍內運用公共權威管理社會政治事務，維護社會公共秩序，滿足公眾需要”，體現了一種蘊含政治價值的工具理性；有效治理涉及“誰治理、如何治理、依靠什么治理”三個基本問題，從社會管理到社會治理意味著社會秩序維持和公共產品供給的主體、過程、內容、方式等維度的變化[6]，是經濟社會發展的必然趨勢。總體而言，從社會管理到社會治理，意味著從封閉轉向開放，從政府本位轉向公民本位、社會本位，從政府主導轉向多元主體合作治理，從全能政府轉向有限政府，從管理型政府轉向服務型政府。

黨的十八大以來，以人民為中心、共建共治共享、底線思維、依法治理等新理念新思維在社會治理領域得以強化或者應用創新，是西方治理理論、中國傳統治國理政經驗與社會治理實踐相融合的產物，是現代治理理念的具體化。作為國家治理現代化的組成部分，創新社會治理需要從此處下功夫，將其貫徹到社會治理的各領域和全部過程，逐步達致社會治理的善治狀態。

（一）“以人民為中心”的理念

“以人民為中心”是對人民主體地位的拓展與升華，與黨的宗旨意識一脈相承。2015年底，中央首次使用“以人民為中心的發展理念”的表述，指出“必須堅持以人民為中心的發展理念，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點”[7]。黨的十九大報告重申“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展”“堅持以人民為中心……把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業”[1]。事實上，中共中央已經將“以人民為中心”的理念融入經濟發展、政治發展、文化發展、社會治理、生態文明等各領域各方面。

“以人民為中心”的理念事實上就是社會治理創新的理論原點。黨的十九大報告以專章形式，對優先發展教育事業、提高就業質量、優化收入分配結構、加強社會保障體系建設、打贏脫貧攻堅戰、實施健康中國戰略等事關人民群眾切身利益的各項社會事業進行制度安排，其旨趣是用“以人民為中心”的理念統籌社會治理，不斷滿足人民對美好生活的需要。

“以人民為中心”的理念之所以被社會治理研究和實踐工作者廣泛認同和接受，是因為它凸顯了社會治理創新的價值取向，描述了“人民”在社會治理創新實踐中的地位、作用以及角色，很好地回答了在社會結構、利益格局等治理情境瞬息萬變的時代背景下，“誰治理、如何治理、依靠什么治理”等直接影響社會治理成效的基本問題，為社會治理創新提供了理論指南。因此，在今后推進社會治理創新過程中必須堅持和傳承“以人民為中心”的理念。

（二）“共建共治共享”的理念

從本質上講，“共建共治共享”的理念是現代治理理論在中國現階段社會治理領域的具體運用。黨的十九大報告首次提出要構建“共建共治共享的社會治理格局”，體現了執政黨對社會治理實踐認識的不斷深化，更是對公共治理理念的認同和吸納，反映了上層建筑主動適應經濟基礎而積極調整的過程，是國家治理對社會主要矛盾轉變的正向回應[8]。

“共建共治共享”的基本意涵是由多元主體共同參與治理，治理成果由全體人民共同享有，是適應工業社會、信息社會和風險社會的有效治理方式。我國已經進入市場化、工業化、后工業化相疊加的歷史階段，經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念發生深刻變化，社會需求和社會矛盾呈現出復雜性、多樣性、不確定性、脆弱性等多重特征，市場經濟所蘊含的包容、開放、多元、參與等民主理念得到廣泛傳播。風險社會將繼續改變社會變遷和社會治理的邏輯與規則，系統化地重構人類社會的價值理念、行為方式、治理結構[9]。在高度復雜性和高度不確定性的治理情景下，只有多元主體參與治理，才能延伸政府“有形之手”的長度，提升政府治理能力，從而更好地維持社會秩序穩定，提供公共產品和公共服務。

共建共治是手段和途徑，共享是目標，各自側重點不同。共建共治旨在解決由誰治理、如何治理的問題，強調在社會治理創新過程中，應當在黨組織的統一領導下，協調政府組織、社會組織、基層自治組織、市場組織等多元主體共同治理，發揮優勢，補齊短板，實現互利共贏。共享旨在解決治理成果由誰評價、由誰享有的問題，強調了社會治理創新應當轉化為惠及全體人民的發展成果[9]。在工業社會、信息社會、風險社會相疊加的發展階段，“共建共治共享”為開展社會治理創新提供了理論指引，在鄉村振興、社區治理等基層社會治理以及健康中國、平安中國建設等社會事業和民生領域均得到充分體現，成為社會治理創新應當秉持的理念。

（三）“底線思維”的理念

在2012年中央經濟工作會議上，習近平首次將“底線思維”作為治國理政的基本理念，他強調：“要善于運用底線思維的方法，凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權。”[10]黨的十八大以來，“底線思維”的理念被應用于政治、經濟、文化、社會、生態文明建設各個領域，由此成為中央應對國內外復雜局勢、推動全面深化改革的方法論、辯證法與實踐論，體現了一種引導治理效果向預期目標靠攏的治理方式和高超的領導藝術。

“底線思維”的理念不僅是現代治理理論的基本要求，也是居安思危的憂患意識、禁忌文化等中華傳統智慧創造性轉化、創新性發展的具體表征[11]。近代工業社會以來，人類文明和社會治理實踐就是一個從“突破底線”到“重構底線”的歷史過程，在處理人與人、人與物、人與自然關系的歷史進程中，我們逐漸認識到底線思維的重要性，從而不斷重構曾經缺失的道德底線、紀律底線、規則底線、生態底線，體現出強烈的戰略思維和憂患意識，符合高度復雜性和高度不確定性背景下的社會治理需求。因此，“底線思維”的理念提出之后，贏得廣泛贊譽和認同。

“底線思維”設定了不可逾越的臨界點、臨界線、臨界域[12]，在社會治理創新過程中必須傳承和堅守。最近幾年，中央爐火純青地將“底線思維”的理念運用到教育事業、就業服務、收入分配、社會保障、醫療衛生等民生領域的制度安排治理之中，提出了“宏觀政策要穩，微觀政策要活，社會政策要托底”“完善公共服務，保障群眾基本生活”“兜底線、織密網、建機制”“精準扶貧，精準脫貧”等一系列體現“底線思維”智慧的社會政策。

（四）“依法治理”的理念

依法治理是現代化國家治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會是首次以“法治”為主題的黨代會，明確提出多層次多領域依法治理，指明要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平，將“依法治國”方略提升到前所未有的高度。黨的十八屆五中全會強調構建“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。黨的十九大提出自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理策略，重申了依法治理作為社會治理的基本方略。

依法治理的實質就是對良法善治的價值訴求和對治理規則的尊崇，是人類政治文明發展的必然趨勢。改革開放四十年發展所帶來的經濟體制轉軌和社會結構變遷，在帶動滿足人民群眾日益增長的物質文化需求的同時，也使之廣泛接受了與市場經濟相適應的法治、平等、公平、正義等現代社會觀念。無論是現代化的國際大都市還是偏遠鄉村，公民的法治觀念和依法維權意識都顯著提升。基層政府只有自覺強化依法治理的觀念，主動運用法治思維、法治方式處理社會事務、提供公共服務、化解社會矛盾、推動社會發展，才能夠為社會大眾認可和接受，降低治理成本，提升治理績效。

盡管目前中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強，但必須清醒地意識到，“同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，之間還存在許多不適應、不符合的問題”[13]（p.3）。在社會治理實踐中，立法、執法和守法方面違背法治原則、損害群眾利益、妨礙黨和國家事業發展的問題不在少數，法治建設依然任重道遠。因此，社會治理創新必須堅持依法治理的基本方略，將依法治理的理念運用到社會治理的各層次各領域。

二、制度創新是社會治理創新的關鍵環節

（一）制度的內涵及外延

近些年，制度主義、新制度主義、制度變遷、制度創新、制度建設、正式制度、非正式制度等關涉制度的概念不斷涌現。實際上，科層組織中的規章制度是指組織運行的管理制度，主要表現為組織賴以運行的規則和程序，對制度內涵及外延的各種界定基本圍繞這個原點展開。

道格拉斯·諾思認為，制度是“一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束”[14]（p.3）。“制度通過為人民提供日常生活的規則來減少不確定性。”[14]（p.4）“正式制度、非正式制度、實施的形式與有效性，三者一起決定了一項競賽的完整特征。”[14]（p.5）在諾思的制度框架中，制度由正式制度、非正式制度以及實施特征三個部分構成，前兩個部分早已成為學界共識。

在制度分析與發展框架中，埃莉諾·奧斯特羅姆認為，制度是指“有關什么行動（或結果）是必須的、禁止的或者允許的，以及不遵守規則時會受到什么制裁的規定”[15]（p.39），并將制度劃分為三個層次七種類型。

柯武剛從功能維度來界定制度。“人類的相互交往，包括經濟生活中的交往，都依賴于某種信任。信任以一種秩序為基礎。而維護這種秩序，就要依靠各種禁止不可預見行為和機會主義行為的規則。我們稱這些規則為制度。”[16]（p.3）他將制度的外延劃分為“內在制度”和“外在制度”兩種類型，“內在制度”是通過漸進式反饋與調整而演化出來的，“外在制度”是因設計形成并強加于社會、由政府那樣的權威機構正式執行的制度。

由此可見，制度就是規范社會共同體行為的規則體系，其作用在于減少不確定性，以維持穩定的社會秩序。社會治理領域的制度分為正式制度（或稱外在制度）、非正式制度（或稱內在制度）及實施特征三個部分。正式制度是人為設計和執行的政治行為規則、指令和程序，包括黨內法規、國家法律法規規章、政府政策以及社會組織制定的內部規章制度等多種類型。非正式制度與人的“心智構念”密切相關，是在社會共同體演化過程中形成的非強制性的行為規則，主要包括三個部分：習慣；從習慣、教育和經驗中習得的內化規則；習俗和禮貌。此外，與正式制度相背離的“潛規則”實際上也是非正式制度的一部分，是不被提倡的那部分。而實施特征則是制度執行過程體現出來的差異性，是同樣制度在不同共同體中執行產生不同執行績效的重要原因。

（二）社會治理制度創新的要義

習近平常說，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。社會治理實際上就是治理社會。在中國治理情境下，社會治理制度就是在黨委領導下，政府吸納社會組織等多元主體共同治理社會的各項制度、機制。誠如王浦劬所言，“制度對于維護社會政治制度、安全和穩定，對于社會管理有效實施和運行，具有重要的治理基礎、治理規范和行為約束意義”[17]（p.23）。

制度創新的實質就是在堅持國家治理根本制度和基本制度的前提下，排除生產力發展和社會進步要求的體制機制，創新和釋放社會生產力和社會發展活力，以增強中國特色社會主義制度的適應性和包容性。改革開放四十年以來，推動分配制度和再分配制度、社會保障制度、義務教育制度、公共安全制度、醫療衛生制度、社會組織管理制度、戶籍制度等關涉民生事業的制度進行了根本性變革，有些制度甚至還經過多次變革與創新，未來還需要繼續變革。

社會治理制度的創新具有多層次性和多樣性。從層次性看，埃莉諾·奧斯特羅姆把規范人類行為的制度劃分為憲政選擇規則、集體選擇規則、具體操作規則三個層次：憲政選擇規則確定集體活動參與者資質以及設計集體選擇所使用的規則；集體選擇規則確定操作活動參與者資質以及改變操作規則；具體操作規則影響人的行為決策。從多樣性看，她把制度劃分為位置規則、邊界規則、權威規則、聚合規則、范圍規則、信息規則、收益規則等[6]（pp.39-49）。不同層次和不同類型的制度規制的作用在范圍、強度、效果等方面表現出顯著差異性。在從中央政府到地方政府、基層社會所構成的“金字塔”式的組織體系中，制度規則呈現出從“抽象化”向“具體化”的變化趨勢，也就是說，越往高層所應關注的制度越宏觀，越往基層則越具體。中央政府專司制度的頂層設計，同時應該賦予和保持基層政府和人民群眾探索創新的權限。只有把制定和執行具體政策的權限賦予基層社會共同體，鼓勵不同地區不同社會共同體結合實際開展治理制度創新，才能有效激發社會活力，促進基層社會自治。

社會治理制度創新還體現在非正式制度創新和實施特征的創新方面。簡言之，對非正式制度的創新就是要實現正式制度與非正式制度相互協調、相互促進。由于非正式制度的變遷與正式制度的變遷并不同步，有時候非正式制度甚至會對新創建的正式制度產生一種持續的緊張關系，因而需要通過正式制度的強制執行來排擠非正式制度的存在空間。這正是實施特征發揮影響的具體表現，為創新社會治理制度提供了空間。

三、政策創新是社會治理創新的重要任務

“在現代公共治理中，制度、政策和工具三個要素變得日益重要，公共政策是政府最重要的公共品之一。”[18]（p.17）公共政策的質量及其執行績效直接影響到社會治理成效。可見，政策創新是有別于制度創新的又一個重要維度。公共政策的根本屬性就是對社會利益的權威性分配與調節。弗蘭德·古德諾進一步闡發了行政學鼻祖伍德羅·威爾遜所提倡的“政治—行政”二分法，將政治（國家意志的表達）等同于政策制定，行政（國家意志的執行）等同于政策執行。在單一制國家結構形式下，政治與行政二分法具體表現為，中央政府負責政策制定，地方政府負責政策執行，因此政策創新就可以劃分為制定環節的創新和執行環節的創新。也許正是基于這種邏輯推論，美國公共政策學家托馬斯·R·戴伊指出，政府選擇做或者不做，調節社會沖突、分配精神獎勵和物質服務、汲取稅收等影響行為調節、官僚機構管理、利益分配的所有活動都是公共政策[18]（p.1）。

綜合“政治一行政”二分、政策過程、政府行為、利益與價值等視角的概念界定以及中國行政管理體制、政策實踐特征，公共政策可以界定為公共權力機關為解決社會公共問題、提供公共服務、調節公共利益等，為實現一定公共目的而制定的行為準則或行動方案[19]（pp.33-37），因此法律法規、行政規定（或者行政命令）、黨政領導機關的書面指示（紅頭文件）以及職務較高的黨政領導講話等都是政策的具體表現形式。從狹義上講，社會治理的政策就是規制社會事務、調節社會利益、化解社會矛盾、促進社會發展等牽涉社會領域的各種政策類型。

無論是宏觀視角的政策與制度，還是具體場域中的社會政策與社會治理制度均存在交叉包含關系。二者均屬于規范共同體行為選擇的規則。二者的區別在于，制度更加強調已經成熟的相對比較穩定的規則。為方便理解，公共政策可以用埃莉諾·奧斯特羅姆的制度分析與發展框架中“具體操作規則”類進行比擬。政策主要包涵以下兩層內含。一是還處于探索過程中，在治理主體、治理內容、治理范圍等方面尚未形成比較穩定的規則體系。與制度相比，政策更為具體化。例如，針對交通事故、群體性事件、地質災害等危機事件或者特殊治理情境而采取的臨時性管制措施等。二是在治理方法、治理方式、治理經驗的話語中使用，側重描述各層級政府利用相關制度、機制管理具體社會事務以及地方政府執行中央政府決策、下級政府執行上級政府決策過程中形成的特性鮮明、務實管用的一整套工作方法。例如，“楓橋經驗”就是以楓橋鎮為代表的基層干部群眾執行中央化解基層矛盾、維護社會穩定的大政方針過程中形成的一整套工作方法。

總體上，社會政策創新就是社會治理主體以社會治理理念為指導，運用中央關于社會治理的大政方針和制度安排，解決具體社會問題、處理具體社會事務、提供具體公共服務的過程。根據需要有選擇性地通過政策試點開展政策創新，已經成為中國治理成功的重要經驗之一。如果以政策內涵為分類標準，社會政策創新有兩種類型。

第一類政策創新是涉及社會治理主體、治理內容、治理范圍等方面實質性內容的創新，是社會治理制度創新的“前身”。這類社會政策創新均涉及具體領域具體內容，是政策科學實踐取向和問題導向的具體應用。例如，針對公平分配問題的工資政策、稅收政策、社保政策、扶貧政策等，針對人口問題的醫療衛生政策、教育政策、就業政策等，針對社會秩序穩定問題的基層社會治理政策等。針對這些具體問題，各層次地方政策在職責權限內均享有一定的創新空間。

第二類政策創新更多用于描述治理方法、治理方式、治理經驗方面的社會政策創新。一是在社會治理創新過程中，逐漸形成了系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的治理方法和治理方式，并被確定為推進社會治理創新的重要指南。二是改革開放以后全國各地圍繞城市社區治理進行不斷探索創新，形成了諸如沈陽模式、上海模式、漢江模式、朝陽模式等眾多的地區性城市社區治理模式，是中央政策精神和制度安排與各地實際相結合而形成的相對固定的不同政策執行方法和執行方式。三是“行政化推動、項目化運作、網格化管理”已經演變為地方政府推動社會政策落地、提升治理績效的重要方法和有效經驗，抽象的社會政策只有具體化為可以量化、可分解、可考核的政策項目，才有可能得以有效執行。

四、 結論與討論

加強和創新社會治理都是中國共產黨執政興國的必然要求，是推進國家治理現代化的題中之義。理念創新、制度創新和政策創新相互影響、相互促進，共同形塑了社會治理創新的空間。一般來說，社會治理制度生成于治理理念和觀念之中，正式的社會治理制度從根本上講就是“心智構念”的產物，非正式的社會治理制度是從某些治理理念和觀念的長期存續和變遷中形成的。社會政策是作為社會治理制度的具體運行機制和結果而存在的，從奧斯特羅姆的制度分析與發展框架解讀，社會治理制度創新與社會政策之間存在交叉關系；其區別在于社會治理制度具有相對穩定性，更加趨向固定化和抽象化，而社會政策更加趨向靈活性和具體化，比較成熟的社會政策更加容易被復制和推廣。當社會政策創新成果趨于成熟穩定之后，就可以逐漸發展成為相對固定化的制度。反過來，具體的社會政策、治理制度及其創新過程，也都反映著一定的價值理念以及理念創新。因此，理念創新對社會制度創新和社會政策創新具有導向作用，社會制度創新和社會政策創新是理念創新的具體化。在社會治理創新實踐中，理念創新、制度創新和政策創新共生共存，不可偏廢。一方面，要開展多層次多維度的治理實踐創新，用創新的辦法去解決社會治理實踐中遇到的新問題。另一方面，要及時吸收實踐創新中產生的新經驗、新做法，持續不斷地推進政策創新、制度創新和理論創新。

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[責任編輯：劉瓊蓮]

Abstract： Strengthening and innovating social governance is an important part of governance modernization.Concept innovation， institutional innovation and policy innovation mutually influence and promote each other，and jointly shape the space for social governance innovation.The most fundamental concept innovation is the application of modern governance theory，which is embodied in innovation achievements of “people-centered”，“co-construction and sharing”，“bottom-line thinking” and “governance by law”.Institutional innovation has multiple layers and diversity.From the central to the local organizational system，institutional rules show a trend from “abstraction” to “specification”.Institutional innovations in different types and fields also show significant differences.There are two types of policy innovation：one is innovation involving substantive aspects such as social governance subjects，governance content，and governance scope；the other is social policy innovation describing governance methods， governance styles and governance experience.

Key words： Social Governance， Concept Innovation， Institutional Innovation， Policy Innovation