系統化建構與屬地化依附：政府向社會組織購買公共服務背景下的政社關系變遷

李穎 鄧念國

摘要：隨著公眾對政府提供和改善民生服務的需求日益增加，公共產品在政府治理績效中的占比不斷加大，并在深層次驅動著國家治理體系的變革。伴隨著政府職能轉變與機構改革，政府將核心職能之外的許多民生服務逐漸外包，并開始擴大向社會組織購買公共服務的規模和力度。國家改變了以往“宏觀鼓勵、微觀限制”的操作邏輯，選擇在宏觀和中觀政策上為服務類社會組織發展提供更為系統性的強支持方案，并將其納入整個國家治理體系的框架當中，使其成為有機聯動的部分。實踐中的具體官僚國家運行機制限制了整體性國家規劃的預期效果，社會組織與政府間的關系從原來的分散化依附轉向屬地化依附狀態。

關鍵詞：社會組織；國家—社會關系；系統化建構；屬地化依附

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0020—09

引 言

在我國推進國家治理體系與治理能力現代化的過程中，國家與社會關系的相互調適是重要的一環。同時，隨著公眾對政府提供和改善民生服務的需求日益增加，公共產品在政府治理績效和合法性結構中的比重不斷加大，并在深層次驅動著國家治理體系的變革[1]。伴隨著政府職能轉變與機構改革，政府將核心職能之外的許多民生服務逐漸外移。尤其是中央對加強機構編制的剛性約束力做出承諾后①，地方政府管理事務的人手和行動空間都受到更加嚴格的限制，因而地方政府將更多的公共服務事項轉移與外包。向社會組織購買服務已經成為國家層面的共識，重要性逐漸凸顯。與原有的政社關系散狀式的交集不同，購買過程已成為兩者互動的新結點，使其產生了更為頻密的接觸，是集中展現其結構性關系與策略性互動的重要場域，也成為觀察政社關系變遷的有效對象。政府向社會組織購買公共服務對第三部門發育產生了何種影響？政社關系在購買服務背景下是否演化出新的治理取向？其意義何在？本文通過從宏觀的整體性國家意圖與中觀的具體國家實踐兩個視角進行分析，對以上問題進行梳理。

一、整體性國家視角：系統化建構的治理取向

合法性機制、效率機制與社會網絡是觀察和解釋組織行為的三種視角[2]，也是影響組織間關系的重要因素。國家作為最宏大復雜的組織，決策時必然會從上述幾個維度出發進行綜合考量。同時，國家中心視角認為國家是有相對獨立利益和目標的組織，能夠超脫狹隘和局部利益的限制，對環境做出主動判斷，掌握對社會的主動性[3]。新世紀以來，中國國家與社會組織關系從國家的應對型防守轉為更為主動進取的引導培育，通過增加資源投入，加大對社會組織的吸納能力，其總體思路正是從合法性、效率與網絡三個角度出發進行設計的。政府改革與社會治理有相互呼應、同步之勢，初步呈現出形塑社會的系統性考量。國家在社會領域的行動正從以往的沖擊—反應型應對轉為更加進取的社會建構意圖，反映出其自主性增強的現實。

（一）推動形成社會組織自主性與邊界意識

近年來，政府相繼出臺的數項政策都指向了以往政社不分的癥結，意圖解開組織與權力邊界不清的難題，在政治和法律地位上進一步明晰社會組織的法律地位。2017年實施的《中華人民共和國民法總則》將三大類型社會組織歸入非營利法人類別，對于中國社會組織來說具有里程碑式的意義，社會組織的法律身份和治理主體地位在政治和法律層面得到承認。在黨的十九屆三中全會上，社會組織作為黨和國家機構改革的一部分，第一次被納入國家最高層面的機構進行改革設計，成為國家和社會治理改革中的重要力量主體。這意味著社會組織在具有更為獨立法人資格的同時，被納入國家整體改革的統籌謀劃體系。

與此同時，國家通過強制性規定對社會組織與政府權力關系予以界定。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱《方案》），將行業協會商會納入與其他社會組織同等的管理標準進行規范。《方案》規定取消行政機關及下屬單位與其主辦、主管、聯系、掛靠的行業協會商會的關系，實行職能分離，機構、職能、資產財務、人員管理、黨建、外事等全方位脫鉤，實行完全分離和獨立。整個脫鉤方案既有經濟方面的考量，又是一個政社分開、“放松控制”的過程， 其目的在于保持行業協會商會作為政府與市場中介橋梁作用的同時，放大它們的利益代表功能與行業自我約束功能，增強它們社會屬性中的自律性與權威性特點。這既是政府與市場關系規范化的要求，又呈現出國家與社會關系模式變遷的邏輯和基本特征。通過切割政府對協會商會人員與活動的決定權和審批權，既減少了政府的行政控制，又強化了協會商會實現“利益代表”和“協調”的動力和能力，降低了行業協會商會因為權力勾連而成為行政機關的附屬機構的風險[4]。

以競爭促發展的政策導向也是推動社會組織自主性生成的重要思路。伴隨“一業一會”到“一業多會”探索的逐步深化，以及放開行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四類社會組織的直接登記后，國家層面釋放的信號實際上已比較明晰，即通過競爭促進社會組織的自主性生產及提升組織內部運行能力。尤其對于各地培育的公益服務類社會組織，無論是“條”上的職能部門，還是“塊”上的地方政府，出于自身的制度邏輯、績效考量與職責要求，大多希望所培育的社會組織能盡快成長起來，增強承接服務的專業能力和資源獲取能力。在社會組織的活動過程中，主管部門除了控制必要的政治風險，并不必然直接介入組織的日常活動、行動過程與目標設定。事實上，筆者在調研中發現，對于國家鼓勵發展的組織類型，作為孵化方的政府往往希望所培育的社會組織能增強組織存續與發展能力，從而降低政府部門的人力資源投入以及管理和服務成本。

需要說明的是，國家推動社會組織自主性與主體意識的形成，并不意味著其獨立性的出現。原因就在于獨立性與自主性是社會組織的兩個面向，兩者雖然相關但可以拆分[5]。正如市場主體與政府關系一樣，組織邊界的明晰和彼此獨立并不一定影響二者的合作，國家對社會組織法人地位的確認與強調能使政府通過資源投入對后者維系影響的同時，減輕其他附加責任。

（二）擴大治理空間與服務主體增量

梳理社區治理空間、培育社會組織和社工人才及增加購買服務分別從空間、儲備與資源三個維度為社會組織提供了綜合性機遇。中央和地方各級政府不僅確認了社會組織在公共服務承接中的主體地位，還通過增加社會/社區工作崗位，購買社工服務，增加可以承接服務的人才儲備。2012年， 黨的十八大報告中首次明確了“社區治理”的重要性，突出社區自治與社會治理的有機銜接，顯示出國家層面對社區“去行政化”的重視。2013年，黨的十八屆三中全會將社區治理納入國家治理現代化的改革布局。2017年6月， 中辦國辦在《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中強調城鄉社區減負增效，編制社區公共服務指導目錄，補齊基層治理短板。建立社區工作事項準入制度旨在為社區自治劃出空間，而國家和地方社區/社會工作者隊伍建設的規劃意在夯實可以進入社區的專業工作能力。

2016年中辦國辦印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》提出建立社區社會組織綜合服務平臺。發揮社區社會組織在社區多元治理格局中的作用，并形成與社區自治及社會工作之間的聯動機制。政府采取購買、項目資金、補貼等措施進行扶持，加大對社區社會組織扶持力度，鼓勵探索孵化機制和基地建設，通過社區社會組織為社區中的弱勢群體提供有效服務。而支撐社區社會組織的社會組織人才體系建設也被納入國家人才工作體系，如完善職業資格、注冊考核、職稱評定等，增加社會工作吸引力及職業上升空間。在國家示范效應下，各地社會工作人才規劃也得到了更多重視②。

與以往由民政部門單獨發文不同，近年來關涉社區治理各個維度的方案多為黨和國家中央機關印發，這既是國家意志的強力體現，又是跨部門共識的官方闡釋。宏觀層面的總體規劃對地方政府的細則制定與操作具有強制性影響，購買公共服務由此與社會工作者及社會組織之間的關系更為密切。雖然各地的購買服務大多通過社會組織項目制與社區社會工作崗位制兩種方式分開進行，但兩者在社區空間中的接觸會有助于相互交融和流動。事實上，東部一些城市的社區在社會組織孵化基地運轉過程中，已經出現專職社工熟悉社區情況后創建社會組織、承接公共服務的案例，社會工作與社會組織相互打通的可能性已經出現。盡管社區行政化仍難祛除，居站分設、撤街強社、三社聯動等模式尚在試驗當中[6]，但國家層面的制度與機制安排確實已經呈現出對問題的系統性認知與解決取向，試圖通過權責剝離和資源投入，以購買服務促進社會組織發展后勁和潛力空間，并增強政府的引導性作用。

（三）搭建社會組織公共性聯結需求框架

社會存在多樣化的聯結和交往需求，社會組織作為社會中介載體有更為強烈的公共性向往。政府各類社會組織培育基地或孵化平臺在進行管理和孵化的同時，承擔了促進社會組織交流的部分功能，但更多的社會組織因缺乏渠道和平臺處于實際上的游離狀態。這既抑制了社會組織公共性表達功能，又導致政府監管難度加大。而政府提供的培育機會又經常與社會組織需求錯位，很難有針對性地提高組織服務能力，對社會組織的需求表達也缺乏系統性接收渠道。

在行政體制之外，借力政黨及群團組織發展組織、動員、整合和表達功能，通過樞紐型組織部分轉移政府部門的監管與培育責任，是我國發展社會組織的新嘗試。降低風險與減少監管成本的方式之一是以樞紐型組織帶動組織間的交流、提升與監管效果。近年來，通過群團組織承擔樞紐型組織功能，整合資源、承擔培育和監管社會組織的功能即是主要方向。2015年出臺的《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》指出，“各級黨委和政府要支持群團、組織在黨組織領導下發揮作用，加強對有關社會組織的政治引領、示范帶動、聯系服務”。它再次明確通過將各類新興組織和群體納入群團組織的框架內，增強群團組織的廣泛性。轉變的部分政府職能轉交給群團組織去轉包，并在制度上做出安排，給予保障。

在現實操作中，北京市就將政府對社會組織的部分監管功能轉移給認定的36家樞紐型社會組織，后者擁有對本領域內其他社會組織的登記、審查和年檢權責，從而將分散的社會組織聚集在樞紐型組織周圍。同時，在購買服務方面，也將北京市社會建設專項資金的部分權力轉移給這些樞紐型組織，由它們對所管轄的社會組織進行資格初審、指導、協調與宣傳組織。政府希冀通過它們同時達到減輕政府管理負擔和實現組織之間利益表達及政社溝通的效果。上海市作為群團組織改革的試點城市，在工青婦的改革過程中，也有相似的思路和舉措。各個城市還嘗試將黨建工作與社會組織培育結合起來，共同發現、貼近和回應相關群體的需求。

綜上可知，在強支持的社會服務領域，國家不僅要在政治和法律層面系統構建和完善社會組織發展的制度環境，也要在中觀層次的政策層面予以落實。如果說原來的分類控制是一種暫時性、觀望性策略的話[7]，那么對四類社會組織的重點培育和優先發展已明顯呈現出國家在社會治理上的主動導控意識與偏好排序。同時，國家并非只通過購買公共服務措施單線促進社會組織發展，而是將購買公共服務作為催化劑，同時采取了其他配套措施。社會組織主體性和這些措施在時間上有先后，進展程度上有高低，但都涉及政社關系的不同面向，體現出國家整體性頂層設計的意志。無論從政策文本的要求，還是從落地的操作細則中，國家在嚴控政治風險的同時，仍有明顯的助推社會組織獨立性、自主性和專業性的政策出臺，以期增強整個領域的競爭性，提高公共服務承接能力。為厘清社會組織與國家權力的組織邊界，更從政治與法律層次做出相應保障。

社會組織承接公共服務是作為社會建設的有機組成部分被納入其中的，它為社會組織進入社區提供了得更多的機會和空間。同時，政府不僅向社會組織購買項目，還通過崗位購買培育社會工作人才，或者以“崗位+項目”的方式同時推進。社工人才培育和社會組織培育是購買服務的一體兩面，在目標上是為今后的服務承接力量進行擴容，兩者可以起到相互增強的作用。國家在鼓勵發揮社會組織服務性功能的同時，也在探索有序引導、釋放結社性功能的方法，以平衡社會組織的兩種內在自然屬性。