政府購買服務(wù)過程管理中的政社合作

摘要：由于勞動分工、知識分工以及人員力量的限度，依托第三方社會組織對政府購買服務(wù)進行過程管理已成為實踐中的普遍做法，形成了購買服務(wù)過程管理中的政社合作模式。政社合作模式促進了專業(yè)力量、社會力量及行政權(quán)力在購買服務(wù)過程中的有效互動銜接。購買服務(wù)過程管理中的政社合作仍然面臨著社會公眾參與度有限和行政權(quán)力規(guī)范運行不足等問題。未來的努力方向是進一步提升購買服務(wù)過程管理中的政社合作的公開、開放和參與程度，將其打造成為政府、社會組織及社會公眾有效互動合作的制度平臺。

關(guān)鍵詞：購買服務(wù)；過程管理；政社合作

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0012—08

一、政府購買服務(wù)與政社合作

政府購買服務(wù)是分立的權(quán)力、社會、市場和專業(yè)秩序相互交織的領(lǐng)域。進入全面深化改革新時代的國家治理，無疑會繼續(xù)推動領(lǐng)域的分離，新的趨勢則是在領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上的治理融合。領(lǐng)域分離集中體現(xiàn)為繼續(xù)推進政企分開、政資分開、政社分開和政事分開，將政府承擔的過多的責任和職能通過行政審批制度改革、政府權(quán)力清單、責任清單等具體改革措施削減掉、轉(zhuǎn)移出去。領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上的治理融合則是在“四分開”的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)、社會組織及政府等不同組織形態(tài)的特性和優(yōu)勢，彼此之間圍繞著特定的事項進行合作治理。政府通過購買服務(wù)將企業(yè)的競爭性效率、社會組織的靈活性和非營利性優(yōu)點引入服務(wù)的供給過程，正是在政社領(lǐng)域分離基礎(chǔ)上政 社合作治理的典型體現(xiàn)。

政府購買服務(wù)是當前從中央到地方各個層面政府都非常重視的一項創(chuàng)新性活動，政府購買服務(wù)促進了政府治理模式的重點從內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向外部合作，這對習(xí)慣于科層制的政府提出了全新的要求。政府能否成為精明的購買者，是否具備系統(tǒng)有效的購買服務(wù)合同治理能力，能否恰當處理合同執(zhí)行過程中生產(chǎn)服務(wù)的社會組織、終端消費者及政府職能部門之間的互動關(guān)系，直接決定了購買服務(wù)合同目標的實現(xiàn)程度[1]。購買服務(wù)改變了公共服務(wù)供給的流程和環(huán)節(jié)，重塑了公共服務(wù)需求方、提供方、生產(chǎn)方和消費方之間的關(guān)系。這些變化要求政府從過去的命令者、控制者和管理者轉(zhuǎn)變成為需求的有效表達者、服務(wù)的精明購買者[2]（p.145）、績效的評價者和合同的監(jiān)管者，要求政府治理從內(nèi)部控制轉(zhuǎn)向重點協(xié)調(diào)外部合作，從過去上下級之間的層層命令、匯報控制轉(zhuǎn)向更多的橫向溝通、協(xié)調(diào)、談判和監(jiān)管。

受專業(yè)知識和人力資源的限制，現(xiàn)實中購買服務(wù)的政府部門一般都與第三方社會組織合作管理購買服務(wù)過程，這就形成了購買服務(wù)過程管理中的政社合作。在購買服務(wù)過程管理的政社合作中，政府與社會組織之間形成了分工和合作的關(guān)系。其中，政府是決策者，社會組織是執(zhí)行者。政府是資金提供者，社會組織是購買服務(wù)的操辦者。政府是管理者和監(jiān)督者，社會組織是專業(yè)評審力量的組織者。政府是委托者，社會組織是代理者。政府是責任的承擔者，社會組織就購買過程管理事務(wù)性工作向政府負責。

雖然實踐中出現(xiàn)了購買服務(wù)過程管理的政社合作，但還沒有引起學(xué)術(shù)研究的充分關(guān)注。在中國知網(wǎng)上搜索主題詞“購買服務(wù)”，論文共有4473篇，在百度上搜索“購買服務(wù)”，共有3870萬條信息。然而，這些成果主要集中于購買模式的競爭性程度，社會組織參與購買服務(wù)的優(yōu)勢及價值等方面，對政府購買服務(wù)過程管理的關(guān)注還比較少，對購買服務(wù)過程管理中的政社合作研究更少。為了探索政府購買服務(wù)過程管理的政社合作的原因、實踐模式、面臨的問題和完善的對策選擇，本文從政府購買服務(wù)過程管理的角度探討政社合作關(guān)系。具體而言，從背景的角度提出購買服務(wù)對于既有政府治理模式和能力的挑戰(zhàn)，厘清政府購買服務(wù)開展過程管理的必要性。從經(jīng)驗的角度梳理中國政府購買服務(wù)過程管理中的政社合作實踐，總結(jié)購買服務(wù)過程管理的政社合作面臨的問題和風險。在理論的指導(dǎo)下，提出完善政社合作治理的政策思考。

二、政府購買服務(wù)需要過程管理

新公共管理運動倡導(dǎo)“掌舵而不劃槳”，公共經(jīng)濟治理提出“提供”與“生產(chǎn)”可分[3]（p.8），這就為政府通過購買服務(wù)等民營化途徑重塑公共服務(wù)供給流程提供了可能。購買服務(wù)把政府從眾多公共服務(wù)的事務(wù)性操辦活動中解放出來，聚焦于對外部合作伙伴關(guān)系的管理，這標志著被稱為“網(wǎng)絡(luò)治理”或者“合作治理”的新的治理模式的出現(xiàn)。

政府需要對購買服務(wù)這種新型的服務(wù)供給過程進行專門的管理。所謂購買服務(wù)的過程管理，是指政府對購買服務(wù)過程進行的一系列管理活動，具體包括根據(jù)公眾需求提出購買服務(wù)目錄和項目目錄的需求管理，通過競爭性的機制篩選合適的服務(wù)項目承接組織的決策管理，對購買服務(wù)項目的實施過程進行監(jiān)督檢查的項目督導(dǎo)管理，以及在項目實施結(jié)束后進行績效評價反饋的后期管理等。

開展專門的過程管理主要是由于購買服務(wù)的專業(yè)性和繁雜性，政府難以對外部組織進行嚴格的命令控制。購買服務(wù)過程中競爭和自律機制乏力以及購買服務(wù)的合同管理等方面的原因要求進行過程管理。

購買服務(wù)流程的繁雜性需要專門的過程管理。政府向社會組織購買服務(wù)，增加了公共服務(wù)供給流程的專業(yè)化和繁雜程度。傳統(tǒng)的服務(wù)供給流程比較簡單，主要是決策和執(zhí)行。但引入購買服務(wù)之后，公共服務(wù)供給流程就包括了需求提出、篩選生產(chǎn)者、項目執(zhí)行、績效評估和后期管理等環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的服務(wù)供給模式涉及的行動者主要是政府和公民，引入購買服務(wù)后，涉及的行動者就變成了政府、社會組織和公民，這將意味著“關(guān)系數(shù)量翻了一番，其復(fù)雜性也將呈指數(shù)遞增”[4]。總結(jié)實踐經(jīng)驗，政府購買服務(wù)的流程大體上可以分為以下六個階段。一是需求分析階段。該階段的核心任務(wù)是社會公眾表達對公共服務(wù)的偏好和需求，政府通過民主或調(diào)查機制聽取公眾的意見，以決定購買的內(nèi)容；主要行動者包括政府部門和社會公眾；結(jié)果直接決定了政府所購買的服務(wù)給社會公眾帶來的效用、獲得感和滿意度。二是決策安排階段。該階段的核心內(nèi)容是政府根據(jù)財政預(yù)算，決定融資額度及方式，確定購買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量標準及購買的形式和程序等；主要行動者是政府部門；主要功能是確保購買服務(wù)資金到位和購買活動的順利開展。三是篩選生產(chǎn)者階段。該階段的核心內(nèi)容包括發(fā)布購買服務(wù)的目錄和方案等信息，社會組織撰寫項目申請書，申請相關(guān)項目，政府則組織相關(guān)專家和公眾代表評審購買申請書，做出購買決策，并和相關(guān)的社會組織簽訂購買合同；主要行動者包括政府部門、社會公眾、專家、新聞媒體；主要功能是挑選合適的公共服務(wù)生產(chǎn)者，并確保能公開廉潔地開展購買活動。四是項目實施階段。該階段的核心內(nèi)容是社會組織負責向社會公眾生產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)品和組織相關(guān)的服務(wù)活動，項目實施過程中可能會出現(xiàn)合同內(nèi)容的調(diào)整和動態(tài)管理，政府方面則對項目實施進行追蹤監(jiān)督；主要行動者包括社會組織、公眾和政府部門；主要功能是實現(xiàn)所購買的服務(wù)的有效生產(chǎn)與消費。五是績效評估階段。該階段的核心內(nèi)容是根據(jù)決策安排階段以及購買合同規(guī)定的內(nèi)容評估購買服務(wù)績效；主要行動者包括政府部門、社會公眾和專家；主要功能是判別社會組織承擔的服務(wù)活動效果。六是后期管理階段。該階段的核心內(nèi)容是根據(jù)相應(yīng)的績效評估結(jié)果，對相關(guān)的社會組織進行正向或者負向的激勵；主要行動者包括政府部門和專家；主要功能是激發(fā)社會組織參與購買服務(wù)的積極性。上述分析表明，政府對承包商的不斷依賴，已經(jīng)產(chǎn)生了交錯編織的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)不僅不能管理自己，而且給公共管理人員添加了新的往往是更大的需求，應(yīng)該說在私有化理論的外表下面，已經(jīng)產(chǎn)生了巨大而深刻的行政管理挑戰(zhàn)[5]（p.28）。

購買服務(wù)過程中競爭和自律機制乏力，需要專業(yè)嚴謹?shù)倪^程管理。政府購買服務(wù)不同于私人市場上的購買服務(wù)。私人市場中存在著賣方之間的競爭機制，市場上的賣方之間能夠因為競爭而形成一種自律機制，一般不需要買家對購買的過程進行嚴格的監(jiān)管。但是，政府向社會組織購買服務(wù)過程中的競爭性往往不太強。在中國這樣一個公民社會還不是很發(fā)達的國家，由于“雙重管理”和“一地一業(yè)一會”等管制政策的長期限制，購買公共服務(wù)的市場活動主體還不夠發(fā)達，對于一些專用性的服務(wù)而言更是如此。因而，購買服務(wù)的過程中缺乏有效的競爭性，難以形成有效的自律機制。政府購買服務(wù)項目的周期一般是一年。一旦簽訂合同，就不存在競爭的壓力，社會組織實際上是承擔項目的獨占者。作為賣方的社會組織就可能存在不嚴格執(zhí)行合同和節(jié)約成本的動機。在這種情況下，競爭和自律機制的作用極其有限。因此，政府需要對購買服務(wù)的過程實施良好的管理，以彌補競爭和自律機制的缺位。

合同管理需要對購買服務(wù)進行過程管理。購買服務(wù)時期的服務(wù)生產(chǎn)通過委托的形式交給了社會組織，但并不意味著政府沒了責任。政府的責任轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У暮贤芾怼＠纾欠衲軌蚱鸩菀粋€符合要求的合同，是否能夠通過競爭機制簽訂合同，是否能夠按照物美價廉的標準篩選出合同簽訂者，是否有足夠的能力對合同執(zhí)行的結(jié)構(gòu)進行績效評估等。這些都是購買服務(wù)過程管理能力的核心內(nèi)容[6]（p.6）。購買服務(wù)的合同管理應(yīng)當有針對性地對合同各個環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的問題和風險進行有效控制。例如，美國學(xué)者薩瓦斯將公共服務(wù)合同訂立過程分為如下12個步驟：考慮實施合同外包，選擇擬外包的服務(wù)，進行可行性研究，促進競爭，了解投標意向和資質(zhì)、規(guī)劃雇員過渡，準備招標合同的細則，進行公關(guān)活動，策劃管理者參與的競爭，實施公平招標，評估標書和簽約，監(jiān)測，評估和促進合同的履行[7]。由此可見，政府購買服務(wù)并不是“一買了之”，只是治理的重點從內(nèi)部的科層控制，轉(zhuǎn)向了外部的合同管理。

三、政府購買服務(wù)過程管理需要政社合作

購買服務(wù)過程管理向政府提出的挑戰(zhàn)催生了政社合作。長期以來，科層制政府習(xí)慣于自上而下的命令控制，拙于開展平等的協(xié)商和合作。面對購買服務(wù)過程管理的繁雜性和專業(yè)性及自身人力資源的限制，多數(shù)政府部門都會選擇與一個社會組織合作，對購買服務(wù)過程進行管理。這就形成了購買服務(wù)過程管理中的政社合作，它主要是指購買服務(wù)的政府部門通過與一個社會組織形成既有分工又有合作的方式，對購買服務(wù)流程進行管理。在這種政社合作中，政府負責購買服務(wù)的戰(zhàn)略、方向、融資及決策，受委托的社會組織對購買服務(wù)的具體操作性事務(wù)進行操辦。

就理論的角度而言，降低購買服務(wù)過程中的外部成本、增強購買服務(wù)過程管理的專業(yè)性及實現(xiàn)權(quán)力秩序、專業(yè)秩序和社會秩序的柔性融合互動，都是通過政社合作對政府購買服務(wù)進行過程管理的重要原因。

第一，從成本的角度看，政社合作是降低購買服務(wù)過程中外部成本的要求。政府購買服務(wù)實際上是將服務(wù)的內(nèi)部供給轉(zhuǎn)換成協(xié)調(diào)更多的外部力量實現(xiàn)服務(wù)供給。就服務(wù)供給而言，這本身是一件好事，但前提是政府要有把好事做好的能力、方式和方法。政府做好購買服務(wù)的標志就是在降低政府內(nèi)部管理成本的同時，通過能力提升，治理方式和方法的創(chuàng)新，降低外部交易成本[8]。因為只有當外部的交易成本小于政府通過內(nèi)部生產(chǎn)供給服務(wù)的成本時，購買服務(wù)才是經(jīng)濟的。如果購買服務(wù)的外部交易成本大于原來政府內(nèi)部供給服務(wù)的交易成本，那么購買服務(wù)就是不經(jīng)濟，或者是浪費的。降低交易成本有兩個努力的方向，第一個方向是政府將自己培養(yǎng)成為精明買主，提升過程管理能力。通常情況下，政府在能力建設(shè)方面的投入并不充足，所以常常在作為精明買主的問題上吃盡苦頭。如果政府不開發(fā)自己作為精明買主的能力，那么就會產(chǎn)生第二種成本，那就是既無效率也無效力的項目所產(chǎn)生的實際負面成本，這種負面成本還會影響公眾對政府的信任和信心[2]（p.156）。要彌補自身在能力建設(shè)方面的投入不足帶來的負面效果，政府還可以進行第二個方向上的努力。那就是與外部的專業(yè)力量合作，對購買服務(wù)的過程進行合作治理。

第二，從專業(yè)的角度看，政社合作是購買服務(wù)過程管理中專業(yè)分工與綜合協(xié)調(diào)的要求。購買服務(wù)的過程兼具綜合性和專業(yè)性的特點。購買服務(wù)過程中的合同簽訂、實施和監(jiān)管，需要法律的邏輯和法學(xué)的專業(yè)知識。購買服務(wù)過程中的預(yù)算編寫、執(zhí)行及財務(wù)審計，需要會計和財務(wù)的邏輯及專業(yè)知識。購買服務(wù)過程中的項目管理，需要遵從項目管理的邏輯。購買服務(wù)過程中的需求管理和績效評價等，需要遵從公共管理的邏輯。這些專業(yè)性的領(lǐng)域，對購買服務(wù)的過程管理者的專業(yè)性知識和技術(shù)都提出了很高的要求。此外，購買服務(wù)過程管理還需要把這些專業(yè)知識和能力很好地融合在一起。這就要求購買服務(wù)的過程管理者，既具有專業(yè)的知識和能力，又具有綜合性的協(xié)調(diào)能力。實際上，這些都大大超出了政府的能力范圍。購買服務(wù)涉及的財務(wù)問題、法律問題、會計問題、績效測量問題，以及各個服務(wù)項目領(lǐng)域的專業(yè)性問題，政府依靠自身的力量是難以解決的。受制于專業(yè)知識和能力、人力資源和時間限制，為了更加快速有效地實現(xiàn)購買服務(wù)的過程管理，政府往往會依賴于第三方力量，把購買服務(wù)過程管理的全部或部分職能委托給一個社會組織承擔。這樣，一方面能夠使得專業(yè)性的力量迅速得到利用，另一方面又能夠使政府超越繁雜的操作性事務(wù)，集中精力進行購買服務(wù)的籌資、決策、需求管理以及戰(zhàn)略性管理等活動。

第三，從秩序的角度看，政社合作是購買服務(wù)作為多種秩序交織運作的要求。政府購買服務(wù)的過程是權(quán)力秩序、專業(yè)秩序和社會秩序②的交集領(lǐng)域。社會組織的服務(wù)代表了社會秩序，政府的管理代表了權(quán)力秩序，而購買社會組織服務(wù)過程中的財務(wù)會計、項目管理、合同法律、需求管理和績效評價，以及服務(wù)項目的專業(yè)領(lǐng)域，都體現(xiàn)了專業(yè)秩序的邏輯。在實踐中，權(quán)力秩序很難在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變成專業(yè)秩序和社會秩序，也很難按照專業(yè)和社會秩序的邏輯去運作。政府通過內(nèi)部生產(chǎn)供給公共服務(wù)的過程，遵循的是權(quán)力秩序的運作邏輯，也就是政府通過層層命令控制的辦法去供給服務(wù)。但在購買服務(wù)這種模式中，單獨的權(quán)力秩序就會失靈。政府通過購買社會組織服務(wù)的辦法供給公共服務(wù)，就需要權(quán)力秩序和社會秩序之間的互動合作。政府通過購買企業(yè)力量供給的公共服務(wù)，就要實現(xiàn)權(quán)力秩序與市場秩序之間的合作互動。事實上，權(quán)力秩序的邏輯、社會秩序的邏輯、專業(yè)秩序的邏輯和市場秩序的邏輯之間，在一定程度上是有距離的，甚至是相互競爭的。所以，要實現(xiàn)權(quán)力秩序、市場秩序、社會秩序及專業(yè)秩序之間的合作，就需要在治理結(jié)構(gòu)上搭建權(quán)力組織、市場組織、社會組織及專業(yè)組織互動融合的制度平臺。通過與社會組織合作對購買服務(wù)過程進行管理是實現(xiàn)各種秩序融合的有效途徑。合作既能使權(quán)力秩序撬動專業(yè)秩序、市場秩序以及社會秩序的力量，降低購買服務(wù)過程管理中的外部成本，又能使權(quán)力秩序逐步學(xué)會和適應(yīng)按照專業(yè)、市場以及社會的運行方式合作。通過與社會組織合作管理購買服務(wù)過程的辦法，逐步地實現(xiàn)權(quán)力、市場、專業(yè)以及社會秩序之間的融合，政府就能學(xué)會與各種力量開展平等合作，那么合作治理和合作型的網(wǎng)絡(luò)就出現(xiàn)了。這就改變了傳統(tǒng)的以縱向命令控制的辦法供給公共服務(wù)的運作方式，實現(xiàn)了一種網(wǎng)絡(luò)化和扁平化的公共服務(wù)供給模式。在某種程度上，它不僅僅帶來了公共服務(wù)供給方式的改變，而且促成了政府治理模式的改變，通過做事方式的變化，逐步地改變了組織主體的運行方式和運行邏輯。

政社合作能夠在購買服務(wù)過程中提供專業(yè)化和針對性的咨詢服務(wù)。與政府合作對購買服務(wù)過程進行管理的社會組織，能夠為承接購買服務(wù)項目的組織提供專業(yè)性的服務(wù)，如可以組織專家對項目申報、執(zhí)行、結(jié)項等環(huán)節(jié)提供具有針對性和專業(yè)性的輔導(dǎo)和咨詢服務(wù)，還可以向申報項目的社會組織提供項目申報書的撰寫，項目預(yù)算的編寫，以及項目在法律方面的專業(yè)性咨詢和輔導(dǎo)。即使進行購買過程管理的社會組織自身沒有相應(yīng)的專業(yè)知識和專家，他們也可以通過既有的業(yè)務(wù)領(lǐng)域網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，獲得專業(yè)性力量的支持。因為，借助于政社合作治理的社會組織平臺，各種專業(yè)性力量和專家，能夠以平等的身份參與政府購買服務(wù)的過程管理，而不是僅與一種權(quán)力的秩序進行對話。所以，這種合作治理模式，有助于促進專業(yè)秩序、社會秩序和市場秩序中的力量與權(quán)力秩序?qū)崿F(xiàn)平等協(xié)作，減少權(quán)力秩序和專業(yè)秩序、市場及社會秩序之間的疏離感。

四、購買服務(wù)中政社合作的過程和問題

經(jīng)過二十多年的發(fā)展后，政府購買服務(wù)面廣、量大、資金多，因而需要對其進行良好的過程管理。據(jù)統(tǒng)計，2010年～2015年，北京市社會建設(shè)專項資金投入4.011億元，購買社組織服務(wù)項目2732個，撬動配套資金4.34億元。2016年，北京市社會建設(shè)專項資金投入6770余萬元，購買社會組織服務(wù)項目491個[9]。從1994年深圳羅湖區(qū)在環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域引入購買服務(wù)至今，政府購買服務(wù)過程管理初步形成了政社合作的模式。

第一，政府確定了購買服務(wù)的資金預(yù)算之后，會選擇一個第三方組織作為依托，啟動購買服務(wù)的議題。從實踐的角度看，由于專業(yè)分工、知識分工的原因，政府工作人員并不能確切地知道，究竟要去購買哪些服務(wù)，也不清楚社會組織能夠生產(chǎn)哪些服務(wù)。此外，購買服務(wù)涉及眾多繁雜瑣碎的操作性、事務(wù)性工作，工作量巨大，而相應(yīng)政府部門的工作人員有限。因此，面對購買服務(wù)的巨大任務(wù)，負責購買的政府部門通常采用的做法是選擇一個第三方組織作為依托，運行購買服務(wù)的流程。這個第三方通常是具有比較豐富的項目運營經(jīng)驗的社會組織或高等院校或科研院所。第三方的選擇一般是通過公開篩選的方式產(chǎn)生的。例如，在購買服務(wù)的實踐中，恩派公益組織發(fā)展中心、北京公益促進會和華北電力大學(xué)社會企業(yè)研究中心等多個社會組織或研究機構(gòu)就承擔了政府購買服務(wù)過程管理的工作。

第二，政府聯(lián)合社會組織及專家提出購買服務(wù)目錄，發(fā)布購買公告，召開購買服務(wù)動員培訓(xùn)會。一般情況下，相關(guān)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，對于購買服務(wù)只有一個領(lǐng)域性的偏好或者概念，但他們并不清楚具體的服務(wù)項目應(yīng)該是什么，服務(wù)項目分布的領(lǐng)域是什么，以及承接購買服務(wù)的社會組織的能力和特長是什么。因此，購買服務(wù)的政府部門會聯(lián)合負責購買過程運營的社會組織，通過咨詢專家意見的方式，提出一個比較寬泛的購買服務(wù)目錄。在目錄確定的過程中，政府部門發(fā)揮掌握方向的作用，負責運行購買服務(wù)過程的社會組織發(fā)揮橋梁紐帶的作用，一方面要溝通政府意見，另一方面要匯集和吸收專家的意見。來自社會學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的專家則發(fā)揮著提供專業(yè)性咨詢的作用。為了實現(xiàn)購買服務(wù)項目的專業(yè)化和規(guī)范化運作，在公告發(fā)布之后，一般會組織召開面向社會組織的動員培訓(xùn)會。在動員和培訓(xùn)會上，相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)會出席并做政策性的講話，同時又會組織法律、項目管理、申報書撰寫、財務(wù)會計預(yù)算等方面的專家開展專業(yè)方向的培訓(xùn)。負責購買服務(wù)過程運營的第三方社會組織，在這里面仍然發(fā)揮著橋梁紐帶的作用，會務(wù)工作、咨詢工作、信息平臺等都由它來組織，專家的協(xié)調(diào)和安排基本上也由其負責。

第三，項目的申報階段。這是負責運營的第三方組織與申報組織之間的互動過程。申報項目的社會組織與負責運營的第三方之間通過溝通和交流工作，最終實現(xiàn)項目申報書的收集。一般情況下，購買服務(wù)的政府部門會讓負責運營的第三方來與項目申報方之間進行溝通。如果政府關(guān)注度強一些，就會讓第三方派一個或幾個工作人員，在項目申報期間常駐政府的辦公場所，以實現(xiàn)申報期間的常態(tài)化合作。如果政府控制程度弱一點，那么就會讓第三方獨立地承擔申報管理工作。當然，無論是哪一種情況，政府、第三方及申報項目的社會組織之間在項目申報階段都會有非常頻繁的溝通、解釋、咨詢等互動活動。

第四，以專業(yè)視角審視篩選項目的立項評審階段。在這個階段，主要行動者是相關(guān)領(lǐng)域的專家、申報項目的社會組織及負責運營的第三方組織。在這個過程中，由于申報項目數(shù)量巨大，負責運營的第三方會對申報的項目從形式合格的角度做出初步的篩選，在這個過程中會篩選掉一些不靠譜的項目，可以看做是項目初審。初審之后進入立項評審階段，一般由負責運營的第三方組織評審會，評審專家來自財務(wù)、社會學(xué)和公共管理學(xué)等領(lǐng)域。申報項目的社會組織進行現(xiàn)場答辯，闡述項目的意義與價值、可行性等。專家則分析判斷項目的必要性、可行性、規(guī)范性和價值。評審專家也會給一些申報項目提出專業(yè)性的指導(dǎo)意見，有些項目會得到再度優(yōu)化的機會。評審會結(jié)束時，專家評審對每一個項目做出結(jié)論性意見。負責運營的第三方社會組織會根據(jù)專家的結(jié)論性數(shù)據(jù)提出初步的立項意見，提交購買服務(wù)的政府部門。政府部門最終確定并正式對外發(fā)布立項結(jié)果。在這個階段，政府相對處于比較超脫的地位。一般而言，政府會尊重專家的意見和判斷，但也不排除進行個別的干預(yù)或調(diào)整。

第五，社會組織主導(dǎo)的項目實施階段。項目實施階段的內(nèi)容主要集中在項目執(zhí)行監(jiān)控和中期檢查兩個方面。在項目執(zhí)行的監(jiān)控過程中，控制能力較強的政府部門會要求負責購買服務(wù)過程運營的第三方組織到每一個項目的執(zhí)行現(xiàn)場走訪1次～2次。走訪基本上是由負責運營的第三方組織實施，也不排除邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家到現(xiàn)場走訪調(diào)查。項目的中期檢查多數(shù)采用中期評審會的方式。承擔項目的社會組織匯報項目實施情況、財務(wù)和面臨的問題。評審專家對項目實施狀況進行檢查，提出指導(dǎo)性的意見和建議，這是專業(yè)力量提供項目輔助和輔導(dǎo)。

第六，專業(yè)力量主導(dǎo)的結(jié)項評價階段。這一階段，負責購買過程運營的第三方組織相關(guān)專家，對項目實施績效評審，一般采用會議評審的形式。承接項目的社會組織撰寫績效報告及財務(wù)報告。在評審會上，承接項目的社會組織說明項目績效并出示證明材料。業(yè)務(wù)專家根據(jù)項目績效指標完成情況及績效證明材料做出結(jié)論性評審。財務(wù)專家從財務(wù)支出以及票據(jù)處理的規(guī)范性給出結(jié)論。如果項目順利通過，則給予結(jié)項的意見。如果項目有問題，則會給出整改意見。無論是結(jié)項還是整改的意見，最終都由購買服務(wù)的相關(guān)政府部門以他們的名義向社會組織通報。該階段評審會的組織及大量項目文件數(shù)據(jù)的處理都由負責過程管理的第三方運營組織負責。

綜上，政府購買服務(wù)過程管理的政社合作為權(quán)力秩序、專業(yè)秩序、社會秩序和市場秩序的互動合作搭建了一個制度平臺，促進了專業(yè)秩序、社會秩序和權(quán)力秩序之間的有效對接。但政府購買服務(wù)過程管理政社合作依然面臨著兩個基本問題。一方面，盡管購買服務(wù)項目數(shù)量多，規(guī)模大，涉及領(lǐng)域比較多，覆蓋面廣，但社會公眾獲得感并不很強。另一方面，權(quán)力秩序?qū)τ趯I(yè)知識和社會秩序的尊重還有較大的改進空間。

從制度結(jié)構(gòu)的角度看，社會公眾的獲得感不強的主要原因是在購買服務(wù)過程管理的環(huán)節(jié)中，作為終端消費者的社會公眾是缺位的。在私人服務(wù)供給過程中，消費者是最直接的參與者，他們既參與生產(chǎn)過程，也參與消費過程，他們擁有服務(wù)的最終選擇權(quán)、判斷權(quán)以及評價權(quán)。私人服務(wù)是由消費方主導(dǎo)和驅(qū)動的。但在購買服務(wù)的過程管理中，購買服務(wù)目錄的確定遵循的是權(quán)力秩序和專業(yè)秩序的邏輯，購買服務(wù)項目是由作為賣方的社會組織設(shè)計提出的。購買服務(wù)項目的評審，遵循的也是專業(yè)秩序的邏輯。總體來看，政府購買服務(wù)是由供給方主導(dǎo)和驅(qū)動的。在專業(yè)秩序下，做出來的項目可能專業(yè)性很強，形式上很符合規(guī)范，開展的活動很多，活動的記錄材料也很充分。但這些項目和活動在改善服務(wù)對象的生活狀態(tài)中的效用是什么，體現(xiàn)得并不是很充分。效用價值是主觀的[10]（p.118），專業(yè)秩序和權(quán)力秩序很難替服務(wù)對象和消費者做出消費購買服務(wù)后效用改善的真實判斷。直接原因是作為第三方的社會組織在對購買服務(wù)過程進行管理時，只是向上對委托的政府部門負責，沒有開放性地將終端消費者納入其中。當然，歸根結(jié)底在于政府的治理過程還沒有真正地堅持“以人民為中心”。

從關(guān)系的角度看，購買服務(wù)出現(xiàn)的問題是權(quán)力對于專業(yè)知識和社會秩序的尊重不夠。在購買服務(wù)的立項評審環(huán)節(jié)，制度設(shè)計上還存在著權(quán)力干預(yù)，或者是改變結(jié)果的作用空間。私人在市場上購買服務(wù)，一般情況下采用的是消費者直接購買的辦法，沒有多重的委托—代理關(guān)系。政府購買服務(wù)存在著多重委托代理關(guān)系，政府購買服務(wù)是政府用公共財政資金，替社會公眾向社會力量購買服務(wù)。在這樣一種委托—代理關(guān)系中間，就存在著委托—代理的問題。就利益?zhèn)€體而言，政府工作人員存在著謀利的動機。從行為表現(xiàn)看，現(xiàn)實中也的確出現(xiàn)了形式化購買、內(nèi)部購買、虛假購買和關(guān)聯(lián)交易等問題[11]（p.156）。從政府購買服務(wù)過程管理模式看，不僅官員個人存在著干預(yù)、改變評審篩選結(jié)果的動機與行為，制度環(huán)節(jié)也為權(quán)力干預(yù)留下了作用的空間。

五、引入終端消費者并規(guī)范購買過程

政府購買服務(wù)過程管理的政社合作是因?qū)I(yè)性、職能分工、知識分工及政府部門人員力量不充足等原因而產(chǎn)生的一種合作治理。這為專業(yè)力量、行政權(quán)力和社會力量的互動融合提供了一個制度平臺。但這個制度平臺還存在一些漏洞，主要表現(xiàn)為購買服務(wù)的終端消費者缺乏制度化參與的制度空間和政府權(quán)力以及公務(wù)員個人干預(yù)購買過程。因此，未來購買服務(wù)過程管理的政策完善，需要從以下兩個方面努力。

第一，將公眾參與和終端消費者選擇納入購買服務(wù)過程管理制度環(huán)節(jié)。一方面，要將作為購買服務(wù)消費的社會公眾納入購買服務(wù)的環(huán)節(jié)中間去，在需求提出、目錄確定、立項評審和績效評價等環(huán)節(jié)，要讓他們的需求偏好發(fā)揮作用。建議修訂購買服務(wù)的法規(guī)文件，將公眾參與納入其中。另一方面，要將購買服務(wù)的決策、選擇和評價權(quán)利盡可能地落到購買服務(wù)的最小集體消費單位上來。

第二，建議在購買服務(wù)環(huán)節(jié)中，進一步加大專業(yè)力量的作用，讓政府權(quán)力處于更加超脫的地位。一方面，要充分借鑒政府采購中招投標的模式、經(jīng)驗和做法，以最大限度地降低制度創(chuàng)新的成本，提升購買服務(wù)過程管理制度創(chuàng)新的績效。例如，可以在政府購買服務(wù)的過程管理中，適當?shù)匾脒h程異地實時視頻評標、現(xiàn)場抽取專家、評標篩選過程全程實況視頻播放等方法。另一方面，建議采用“陽光購買服務(wù)”的辦法，將購買服務(wù)過程置于公開監(jiān)督的環(huán)境之中。例如，在購買服務(wù)過程管理中引入信息公開、社會公眾參與和媒體參與的辦法，以公開消除權(quán)力干預(yù)的空間。

總之，政府購買服務(wù)過程管理中的政社合作有助于權(quán)力秩序、專業(yè)秩序和社會秩序的互動銜接，也有助于進一步規(guī)范權(quán)力的運行。本文是基于作者個人的經(jīng)驗觀察，總結(jié)出了購買服務(wù)過程管理中的政社合作的必要性、實踐過程及問題，采用更多的案例和數(shù)據(jù)對這些觀點進行實證檢驗是未來研究可以努力的方向。

注 釋：

①有關(guān)秩序維度分析的理論模型及其相關(guān)應(yīng)用，請參 見毛壽龍：《土地權(quán)利的理論邏輯與政策意蘊》，《公共管理與公共政策》2016年第2期；《人類秩序、小區(qū)治理與公共參與的純理論》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2016年第4期；《醫(yī)療服務(wù)的秩序維度：擴展秩序、權(quán)利結(jié)構(gòu)與醫(yī)療領(lǐng)域的治道變革》，《學(xué)術(shù)界》2016年第3期；《美國大選觀察的秩序維度》，《理論探討》2017年第1期。

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[11]王浦劬.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[責任編輯：劉瓊蓮]

Abstract： Due to the division of labor， the division of knowledge and the limits of personnel strength，relying on third-party social organizations to manage the process of purchasing services by the government has become common in practice，which forms a government—society cooperation model in the management of purchasing services.But this has not yet attracted enough attention from researchers.The government social organization cooperation model promotes the effective interaction of professional power， social forces and administrative power in the process of purchasing services.Despite this，the government social organization cooperation in the management of purchasing service processes still faces problems such as limited public participation and insufficient operational regulation of administrative power.The future direction of efforts should be further to enhance the openness and participation of government social organization cooperation in the management of purchasing service processes， and build it into an effective platform for effective interaction and cooperation between government，social organizations，and the public.

Key words： Purchasing Service， Management Process， Government-Society Cooperation