京津冀區域大氣污染的縱向嵌入式治理機制研究

邢華 邢普耀 姚洋濤

摘要：京津冀區域大氣污染治理存在較高的代理成本、信息成本、談判成本和監督成本，導致地方政府治理大氣污染的激勵不足、參與協同治理的意愿不強、協同治理實施難度較大。縱向嵌入式治理機制的作用機理是通過改變地方官員激勵機制以降低內部代理成本，建立區域大氣污染利益協商機制以降低外部代理成本，設定區域大氣污染任務清單以降低信息成本，明確區域大氣污染治理任務分工以降低談判成本，加強監測和巡查以降低監督成本等。以京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動為例，指出攻堅行動計劃具有縱向嵌入式治理機制的特征，但缺乏制度的穩定性和可持續性，需要通過制度、法律和組織機構等方面的改革對治理機制加以完善。

關鍵詞：大氣污染；協同治理；縱向嵌入式治理；交易成本

中圖分類號：D920 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）01—0003—09

一、京津冀區域大氣污染協同治理概況

（一）京津冀區域大氣污染協同治理現狀

京津冀是我國首都所在區域，也是我國大氣污染最為嚴重的地區。首都地區的戰略地位使得京津冀及周邊地區大氣污染治理的要求更為迫切。但是，由于京津冀各地政治地位和經濟社會發展存在較大差距，地方政府之間橫向協同治理面臨的困難也更加突出。近年來在中央政府的介入下，京津冀區域大氣污染治理力度不斷加大，區域聯防聯控機制逐步建立，大氣污染治理的效果逐步顯現。自2017年實施京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理行動計劃以來，京津冀區域空氣質量有所好轉。然而，隨著行動計劃接近尾聲，空氣質量問題又有所顯現。2018年3月至5月，京津冀區域13個城市平均空氣質量優良天數比例為53%，較行動計劃期間下降12.8%①，大氣污染治理任務依舊任重而道遠。

當前，京津冀區域大氣污染治理采取的是地方政府與國家部委共同參與的多元協同治理機制。設立京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組作為議事機構，北京、天津、河北、山西、山東、河南、內蒙古七省市自治區人民政府與國家環保部、發改委、工信部、財政部、住建部、交通部、氣象局、能源局八部委參與。協作小組制定規劃與實施方案，地方政府與各部委根據各自職責，對規劃和實施方案進行細化并加以落實。通過地方政府和國家部委協同治理，共同應對京津冀及周邊地區大氣污染的嚴峻狀況。

（二）京津冀區域大氣污染協同治理存在的問題

大氣污染具有區域性和復合型的特征，區域內地方政府不可能通過自身的努力來改善空氣質量，只能通過與其他地方政府和相關部委開展合作加以解決。然而，在當前的治理機制下，京津冀區域大氣污染協同仍存在諸多問題。

1.地方政府治理大氣污染的激勵不足。對于區域內經濟社會發展比較薄弱的地區來說，區域大氣污染治理可能會對該地區經濟社會發展產生不利影響。如果地區產業結構不能在短時間內進行升級改造，就會導致經濟下滑，引發各種社會問題。因此，地方政府治理大氣污染的內生激勵相對不足。重化工業的產業結構、以煤炭為主的能源結構和以私家車為主的交通結構，是導致京津冀區域大氣污染治理的主要原因，在這些經濟社會結構沒有發生根本改變的情況下，只能通過行政壓力體制來改變地方政府官員的激勵，而這種壓力有可能會導致官員的短期行為。例如，在2017年攻堅行動計劃中問責的河北省文安縣部分塑料企業違規生產事件②，以及在督查中發現的數據造假等問題，都說明大氣污染治理還沒有成為地方政府的內生動力。

2.地方政府參與協同治理的意愿不強。京津冀經濟社會發展水平差異比較大，區域功能定位有所不同，導致各地區具有不同的政策偏好。北京經濟發展水平比較高，居民的環保意識比較強，加之北京是國家首都，對城市治理有更高要求，因此在經濟發展和環境保護之間的政策權衡上更加注重環境因素。而河北省及其他地區對經濟發展的偏好相對更強。各地區在政策偏好上的差異可能會對地方政府的協同治理意愿造成影響。京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組在協調各主體的行動方面發揮了一定作用，但由于協作小組的主要職責是進行溝通協調以及通報相關事項，缺乏足夠的行政權威，因此在調動地方政府的協作意愿方面的作用難以得到充分發揮。

3.地方政府協同治理實施難度較大。除激勵不足和意愿不強外，京津冀各地區在具體實施協同治理過程中也面臨著較多困難。各地在污染治理中存在目標不一致等現象[1]，加劇了協同治理實施的難度。在污染源解析方面，各地經濟社會發展情況不同，污染來源有較大差異，要清楚解析京津冀區域大氣污染的原因及其運動規律比較困難。在責任分擔方面，各地區只有進行大量的協調工作，才能更加合理地分配任務。在實施監督方面，需要配備大量的人力物力以實現監管全覆蓋。例如，在2017年的攻堅行動中，全國共抽調五千六百多名工作人員，開展強化督查行動，僅從環保部派出機構和直屬單位抽調的人員就高達一千四百多位③。

二、京津冀區域大氣污染協同治理中的交易成本特征

京津冀區域大氣污染協同治理中存在的問題實質上是一種制度性集體行動困境[2]，它表明即使存在通過協同治理來改善區域空氣質量的共同利益，但由于交易成本較高，地方政府之間也無法實現有效合作[3]。交易成本是制度經濟學的核心概念，是指在契約關系中由于存在信息不對稱等原因而帶來的各類成本，包括代理成本、信息成本、談判成本和監督成本等。正是交易成本導致了協同治理存在的諸多問題。京津冀區域是我國首都所在地，在我國居于特殊地位，大氣污染治理與經濟社會發展各方面都有密切聯系，涉及地方轄區內部、地方政府之間以及中央政府與地方政府之間等諸多關系，交易成本比較高，這制約了協同治理機制效果的發揮。

（一）京津冀區域經濟社會發展特征導致較高的內部代理成本

地方政府治理污染的積極性與官員受到的激勵程度有關[4]。在大氣污染治理過程中，當有行政隸屬關系的不同級政府的偏好不同，或政府官員與所代表的公民偏好不同時，就會產生代理成本[5]，具體表現為地方官員制定的政策難以獲得多數居民的支持，或地方官員的行為難以滿足上級意圖等。從京津冀各地區轄區內部角度看，許多地區仍主要依靠第二產業帶動經濟發展，而目前大氣污染治理手段多以關停“散亂污”企業為主，由此帶來經濟增長與污染治理之間的矛盾。對于不同居民來說，就業、收入等個人收益帶來的效用與區域內污染治理效果帶來的效用有所不同，居民之間偏好存在差異，欠發達地區對經濟增長的偏好大于環境質量[6]（p.43）。若該地方的官員在進行決策時過度考慮環境保護而忽略經濟發展，就有可能會招致居民的抵制，產生較高的內部代理成本。另外，從政府體制角度看，我國目前的地方官員政績考核制度仍以經濟指標為主，環保指標激勵相對比較弱。地方官員在考慮貫徹上級意圖和個人升遷時，會展開圍繞GDP增長的“晉升錦標賽”[7]，從而進一步提高了內部代理成本。高昂的代理成本會導致地方政府在治理大氣污染時的激勵受到抑制，產生內在激勵不足等問題。

（二）京津冀區域經濟社會發展差異導致較高的外部代理成本

代理成本分為內部代理成本和外部代理成本。前述由于區域內居民偏好不同和行政隸屬關系中上下級偏好不同所帶來的成本是一種內部代理成本。而外部代理成本是指由于各地區之間經濟發展和財政收入等差異所導致的成本[2]。地方政府作為參與大氣污染合作治理的主體，合作意愿直接影響了區域協同治理能否達成，而合作意愿的強弱主要由外部代理成本決定[2]。地方政府為解決“碎片化”的問題需要建立相應的協調機制，但協調機制的構建涉及多個轄區內的公眾利益。當區域間經濟發展水平、人口規模、行政層級較為相似時，這種同質性會使不同轄區內的利益分配更為公平[8]，進而使區域內各方建立對話協調機制的可能性更大，地方政府制定合作政策所面臨的外部代理成本較小，地方政府合作意愿也更強。京津冀三地由于政治角色、經濟社會發展水平差異較大，地方政府間制定的合作政策難以保證區域內所有居民的利益，特別是北京作為“首善之區”匯集了大量的資源與優勢，在同等污染治理強度下，天津和河北的利益難以保證[9]。這種狀況會降低地方政府參與區域大氣污染協同治理的意愿，導致協同治理機制確立以及協作平臺構建存在困難。

（三）京津冀區域大氣污染治理存在較高的信息成本、談判成本和監督成本

地方政府間合作作為一種制度性集體行動，只有當合作收益高于協商、監督等帶來的交易成本時，這種合作才會發生[10]。京津冀區域大氣污染協同治理存在較高的信息成本、談判成本和監督成本，這是導致協同治理實施難度大的主要原因[11]。

信息成本是由于區域內地方政府間信息不對稱、標準不統一所產生的阻礙合作進一步推進的交易成本。較小的信息成本可以使地方政府在協同治理中的目標和任務更為明確，有助于降低協同治理的實施難度。當前，京津冀區域大氣污染成因分析與來源解析僅從整體角度對污染源進行了分類，具體來源解析仍由各地方負責④，這使得地方政府間難以達成一致意見，從而增加了協同治理實施的難度。談判成本是指地方政府就協同治理的協調、分工等問題進行反復的磋商、討論所耗費的成本[11]。談判中的利益分配同樣也與地方政府之間的經濟發展水平、政治地位的差異有關[12]。京津冀由于經濟發展水平、政治地位相差較大，在進行分工談判時會面臨較高的談判成本，進而提高地方政府協同治理的難度。監督成本是指在合作的過程中可能面臨的合作方不作為和機會主義行為等問題所帶來的成本。在京津冀地區大氣污染協同治理過程中，由于缺乏統一的監測與監督機制，多地存在大氣污染治理基礎數據的瞞報漏報問題，出現“上有政策、下有對策”等現象⑤。這些都是京津冀區域大氣污染協同治理實施中的主要障礙。

三、京津冀區域大氣污染縱向嵌入式治理機制及作用機理

（一）縱向嵌入式概念的提出

解決制度性集體困境有多種治理機制可以選擇。針對京津冀區域的特點以及大氣污染治理的復雜性，我們提出縱向嵌入式治理機制的概念。它是指將縱向政府關系嵌入區域合作過程，通過縱向政府關系與橫向政府關系的有機結合來解決區域合作問題的一種治理途徑。傳統治理機制一般分為縱向治理機制與橫向治理機制。這種治理機制將嵌入性的概念加以延伸，強調要根據區域合作特征分析縱向嵌入的時機和方式。縱向治理機制是以科層制主導的治理機制，這種機制更有效率，但也會導致其他參與者的隱性抵制。橫向治理機制是以政府間信任為基礎的治理機制，合作持續性較強，但當面臨復雜合作問題或參與者利益存在尖銳沖突時，容易陷入“協作悖論”困境。縱向嵌入式治理機制融合了縱向治理高效率和橫向治理持續性的優點。通過縱向政府的適時介入，降低區域合作的交易成本，促使政府間合作順利進行。縱向嵌入式治理機制運用的關鍵是要把握好縱向政府關系嵌入的“度”，即要根據不同區域合作的特征來確定縱向政府關系嵌入的時機和方式[13]。

（二）縱向嵌入式治理機制的作用機理

1.通過改變地方官員激勵機制降低內部代理成本。縱向嵌入式治理強調要通過監督、問責等手段，改變地方官員的激勵機制，促使地方官員做出開展大氣污染治理的承諾，以降低內部代理成本。一方面，要改變目標函數，增加正向激勵；另一方面，要加強問責，強化負向約束。在制定官員政績考核標準時，應將環保指標納入進來，從正向激勵角度提高地方官員環境治理的積極性。目前環保指標在地方官員晉升中的影響正在逐步加大。地方政府官員作為理性人，當環境治理與晉升的激勵具有較強的內在關聯性時，就會更加努力采取措施加強環境治理。問責機制的構建是一種負向約束，它主要從問責和約束角度來降低交易成本，問責機制雖然屬于事后監管，但對地方政府官員的行為會起到很大的威懾作用。通過改善績效考核方式，堅持“黨政同責、一崗雙責”，強化督查問責和專項督察，可以有效降低內部代理成本，增加地方政府治理大氣污染的積極性。在晉升激勵和問責威懾的雙重作用下，地方政府官員采取行動進行環境治理的積極性將得以大幅提高。同時，由于經濟社會發展比較薄弱的地區還面臨經濟增長和居民收入提高的壓力，這種激勵作用還會倒逼地方政府和相關企業進行產業升級和技術革新，從而在進行治理大氣污染的同時保持經濟穩步發展。

2.建立區域大氣污染利益協商機制以降低外部代理成本。要使地方政府采取一致行動，就需要增強溝通和協調的力度，構建良好的利益協調機制。縱向嵌入式治理可以通過建立區域大氣污染領導小組等方式，通過更加有權威的縱向力量的介入促進地方政府之間的利益協調，以降低外部代理成本。對于地方政府來說，有縱向力量介入的利益協商機制的構建可以有效減少區域協同治理中的溝通和協調障礙，充分體現各參與方的利益訴求，協調合作中出現的矛盾和沖突，形成良好的利益分配機制，提高各方參與合作的積極性。利益協調是區域大氣污染的關鍵[14]，地方政府作為參與主體都有著自己的利益訴求，但這種利益訴求可能與其他參與方的訴求存在沖突。當參與者之間出現利益沖突時，協調的難度就會增加。當利益沖突難以通過一般的協調加以解決時，中央政府的介入就成為推動各方溝通和協調的必要前提。通過中央適時介入和協調平臺的構建，不同地方政府可以相對平等、透明地明確各方利益訴求，并針對利益間的矛盾進行協商，以達成一致意見。當面臨各方利益訴求較為復雜、矛盾較為尖銳、協調平臺構建困難的情況時，中央政府作為高位協調的主體，可以動用更多的資源來調停地方政府間的利益矛盾，構建協調平臺，滿足各方要求，從而提高地方政府參與協同治理的意愿。

3.設定區域大氣污染任務清單以降低信息成本。要降低協同治理的難度，就需要參與合作的地方政府有共同的信息基礎，信息機制的建立是實現良好治理的重要基礎和外在保障[15]。縱向嵌入式治理式治理可以統一發布大氣污染來源解析，設定區域大氣污染任務清單，為大氣污染治理提供科學依據并指明方向，以降低信息成本。大氣污染具有外溢性、無界化等特點[16]。根據北京、天津、石家莊公布的大氣污染物源解析結果，可以看出不同地區同類污染源排放分擔率并不相同⑥，而且各地的污染源也會對相鄰區域造成影響[9]，僅靠各個地方政府分別進行解析會造成分析報告“相互打架”、各地目標確定產生偏差、部分參與者“搭便車”等問題[17]，使協同治理信息成本過高。由中央政府組織專業機構在相關區域內進行大氣污染來源解析，可以更好地明確污染物來源及組成，減少各個地方政府分別解析所帶來的“碎片化”問題。

4.明確區域大氣污染治理任務分工以降低談判成本。如何在參與各方之間進行合理的成本分攤和任務分工是協同治理需要解決的關鍵問題。即使參與各方有合作意愿，但如果不能形成合理的成本分攤和任務分工，也會導致合作失敗。由于各個地區經濟社會發展條件和利益訴求不同，在確定成本分攤和任務分工方面，需要進行艱難的討價還價，談判成本很高。用傳統的合作治理方式解決任務分工問題時，會面臨地方政府各執一詞、任務分工難以確定等問題。對于京津冀這種經濟發展水平和社會結構差異較大的區域，談判成本會更加高昂。談判成本很高導致區域協同治理很難落到實處，即使各方達成了區域協同治理的共識，但由于缺乏明確的行動方案，協同治理也難以取得明顯成效。縱向嵌入治理機制可以較好地解決這個問題。當協同治理的談判成本過高時，中央政府可以介入談判過程，作為第三方來推動建立明確的任務分工以解決各所方面臨的分歧，降低談判成本。

5.加強監測和巡查以降低監督成本。在區域大氣污染治理過程中，中央政府可以通過完善監測網絡覆蓋、加強巡查和推動聯合執法等手段，監督地方政府履行合作義務，提高地方政府背信的成本。對于地方政府來說，當面臨的信息有限、其他參與組織存在機會主義傾向時，制定出的政策就會面臨較高的風險[18]。這種風險的存在使協同治理的監督成本大大增加，而單純依靠地方政府自行監督或簡單協作很難解決這種問題，因此可以采用縱向嵌入的方式來降低監督成本。中央政府需要建立完善的監測網絡，以提高區域信息共享水平，增加地方政府瞞報漏報、背棄合作的成本，以減少機會主義傾向。此外，地方政府間也應該建立相應的聯合執法機制以及統一的區域應急聯動機制，配合完善的監測網絡，做到“齊抓共管、多措并舉”，著力強化協同治理的監督水平。

統一的大氣污染來源解析，中央政府適時介入談判過程，完善的監測、巡查和聯合執法手段都可以在大氣污染協同治理的過程中盡量減少各地方政府為完成共同目標所做的額外努力，使有限的人力、物力、財力更多投向污染治理領域，提高協同治理的效率，降低協同治理的實施難度。

四、京津冀區域大氣污染縱向嵌入式治理機制案例分析

（一）京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動的背景

秋冬季節是大氣污染問題頻繁發生的時期，特別是在京津冀及周邊地區，雖然經過多年的治理，但問題依舊嚴重。為做好京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染治理工作，環保部、發改委、工信部等十部委以及北京、天津、河北等六省市地方人民政府聯合發布了《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（以下簡稱《方案》），開展京津冀及周邊地區秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動計劃。《方案》的出臺和攻堅行動計劃的實施在一定程度上體現了縱向嵌入式治理機制的運用，其中所包含的許多舉措都在不同層面起到了降低交易成本的作用。但是，由于攻堅行動具有臨時性和“運動式治理”的特點，因此也存在諸多問題。

（二）攻堅行動中的縱向嵌入式治理邏輯

1.發揮京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組的作用，落實主體責任。攻堅行動計劃是一個由各有關部門與地方政府緊密協作的多元協同治理機制。在這個行動中，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組發揮了非常重要的作用，主要體現在利益協商、落實責任和協調行動3個方面。首先，在協作小組中，京津冀及周邊地區地方政府相關負責人可以依托這個平臺，在貫徹國家戰略的基礎上，根據各地實際情況進行充分討論和利益表達。其次，《方案》中協作小組還負責分解任務、落實責任，有助于強化其在促進地方政府溝通和協調方面的作用。最后，大氣污染區域協同治理問題單純依靠各部門進行自我界定責任難免會出現“多頭管理” “相互推諉”等問題，協作小組可以提供平臺以增進各有關部門之間的相互溝通，并對難以達成一致的問題進行縱向協調，廣泛動員各類治理資源參與區域大氣污染治理工作，有效降低了協同治理的交易成本。

2.發揮縱向嵌入機制在應對復雜任務分工中的作用，權衡各方利益，明確任務分擔。京津冀及周邊地區涉及地方政府主體較多、差異較大，各地方政府之間在進行任務分工和利益分配的談判時所耗費的成本也較高。當協作的公平性難以保證時，參與者就有可能會拒絕收益較多者所提出的建議[19]，導致協同治理難以達成。《方案》根據污染源的分類及污染治理面臨的問題類型，將治理任務分為10類27項，并提出了各地方政府的任務清單。如果單純讓地方政府之間就污染減排和應急預案的制定等問題進行討價還價，必然會由于過高的談判成本而導致合作破裂。只有國家部委出面進行協調，發揮縱向嵌入機制在應對復雜任務分工中的作用，才能權衡各方利益，明確任務分擔，降低談判成本。

3.完善監測網絡體系，強化監測和監督，促進信息共享。要完成《方案》所確定的任務分工，需要地方政府投入大量的人力、物力和財力，如果缺乏強有力的監測網絡和監督機制，就會導致地方政府采取數據造假、“偷懶”等機會主義行為。《方案》提出，要建設完善的空氣質量監測網絡體系，所有區縣建成空氣質量自動監測站點，所有站點原始監測數據實時上傳中國環境監測總站，各個地方政府基本做到了信息共享。目前各地已建立了在線監測類、監測管理類、綜合性監測管理平臺類3類7種監測機制，并針對不同行政區的層級，設置不同檢測機制。這種多層次監測網絡體系的構建為京津冀及周邊地區地方政府提供了一個公開透明的信息共享及監測平臺。通過建設強有力的監測和監督網絡，減少了地方政府的機會主義行為。

4.將強化督查與中央專項環保督察相結合，壓實地方政府環保責任。過去我國地方政府政績考核較多考慮經濟指標，環保考核力度較弱，導致地方政府參與環境治理的激勵不足。方案將強化督查與中央環保督察相結合，壓實了地方政府環保責任。《方案》指出，要持續開展大氣污染防治強化督查工作，采取督查、交辦、巡查、約談、專項督察“五步法”，進一步強化地方黨委政府主體責任。“五步法”的開展是中央政府從行政嵌入到政治嵌入的一個過程[13]，其嵌入強度逐漸提高，負向激勵強度逐漸加大，增加了地方官員不作為、亂作為的成本，通過監督問責形成倒逼機制，使地方官員對環境負責，切實轉變了地方政府所面臨的激勵約束條件。

（三）攻堅行動存在的問題

相比2016年，實施攻堅行動計劃期間（2017年10月～2018年2月）京津冀區域大氣污染治理效果明顯，但在攻堅行動結束后污染問題出現了相當程度的反復（參見圖1）。

1.攻堅行動計劃雖然采用了環保督查和中央專項督察強度較高的監督和問責手段，具有較強的威懾作用，但并未從根本上改變地方官員的目標函數。官員的“包干制”使其對主政的地方負有完全責任。在環保激勵還沒有真正建立起來的情況下，地方官員升遷與經濟增長仍有直接聯系。另外，由于監管體系不夠完善，當中央環保追責力度加大時，地方官員有可能會選擇突擊關停污染企業等做法，帶來不良社會影響。突擊行動在短期內可以緩解大氣污染問題，但無法使問題得到根本解決。如何將大氣污染治理與經濟增長有機結合，使綠水青山變成金山銀山，切實轉變經濟發展方式，提高地方官員治理大氣污染的內生動力，需要中央政府從頂層設計上加以謀劃。

2.雖然協作小組在攻堅行動計劃中發揮了重要作用，但從協作小組的成員構成和運作機制看，它只能作為議事協調機構發揮作用，缺乏行政權威。當面臨的問題十分復雜，地方政府利益沖突比較尖銳時，協作小組的局限性就更加突出。由于缺少強有力的利益協調機構，地方政府參與協同治理的主動性和積極性就會受到影響。要提高地方政府參與協同治理的意愿，就需要中央政府以更大的力度來加以協調，以更好地兼顧各方的利益訴求。

3.雖然攻堅行動計劃中列出了任務清單，明確了責任分工，建立了監測和巡查機制，但這些工作要取得成效，需要長期不懈的努力，不可能通過攻堅行動計劃在短期內取得根本效果。目前京津冀大氣污染監測和預警體系仍不夠完善，區域大氣污染治理標準仍不夠統一，還沒有建立區域性的環境治理機構，區域大氣污染聯防聯控仍面臨許多制度性難題。這些都需要在區域層面，通過中央政府更加有效的縱向嵌入加以解決。

五、結論及相關對策建議

本文運用交易成本視角，對京津冀大氣污染的縱向嵌入式治理機制及作用機理進行研究，以攻堅行動計劃為例，分析了縱向嵌入式機制的邏輯及存在的問題，提出優化京津冀區域大氣污染治理機制的可行路徑。應針對京津冀大氣污染協同治理中存在的代理成本、信息成本、談判成本、監督成本等交易成本高昂的情況，將縱向政府關系策略性地嵌入區域大氣污染治理，以更有效地發揮中央政府的作用，通過各種機制的綜合運用，降低協同治理的交易成本。

京津冀大氣污染治理是一項長期工作，不可能一蹴而就。未來需要繼續優化治理機制，做好以下工作。一是要推動將攻堅行動中形成的好的做法和經驗上升為制度和法律，通過制度化和法治化來規范相關工作，為京津冀區域大氣污染治理提供穩定的制度和法律保障。治理大氣污染不僅需要短期性的攻堅行動，更需要長期性的持續努力，只有通過制度和法律的保障才能讓治理行動產生持續效果。二是要加快推進設立京津冀大氣污染治理管理機構。該機構要有正式的組織機構和明確的職責分工，并且要具有規劃、環評、監測和執法等權力，既體現中央權威，又體現多元協同，充分發揮中央政府和地方政府的積極性和主動性，只有這樣才能有效推進跨地區大氣污染聯防聯控，實現統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法的目標。三是要提高協作小組的行政權威，建議升格為領導小組。通過提高行政權威，使其在構建平臺、協調利益等方面發揮更大作用，提高區域協同治理的效率。四是要讓地方政府真正發揮第一責任人的角色，通過強化環保激勵，將中央政府加強區域環境污染治理的要求切實轉化為地方政府的內生行動。中央政府要解決好地方政府在合作中面臨的現實難題，提高地方政府參與區域環境治理的積極性和主動性。只有發揮好中央政府和地方政府兩個方面的積極性，才能取得京津冀區域大氣污染治理的長期成效。五是要著力解決京津冀在產業結構、能源結構和交通運輸結構等方面的深層次結構性問題，深入推進供給側結構性改革，建立高質量現代化經濟體系，從根本上尋求京津冀大氣污染的破解之道。

總體上看，京津冀區域大氣污染治理既不能采用以地方政府自主合作為特征的橫向協同治理，也不應采用以中央政府干預為特征的科層制主導型治理，而應強調中央政府與地方政府更緊密的協作，通過縱向嵌入式治理機制來解決深層次制度性問題。只有讓地方政府發揮第一責任人的作用，更好發揮中央政府的作用，才能實現京津冀區域大氣污染治理的長期效果。

注釋：

①中華人民共和國生態環境部：《城市空氣質量狀況月報》，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/dqhj/cskqzlzkyb/index.shtml，2018年6月21日。

②中華人民共和國生態環境部：京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動量化問責首起案件正式公布，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201802/t20180224_431724.htm，2018年2月24日。

③中華人民共和國生態環境部：環境保護部舉辦培訓班部署京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動巡查工作，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201709/t20170914_421580.htm，2017年9月13日。

④中華人民共和國生態環境部：大氣顆粒物來源解析，http：//dqhj.mee.gov.cn/dqhjzl/dqklwyjx/，2017年9月15日。

⑤環保部督查京津冀及周邊：存在漏報瞞報散亂污現象，http：//www.chinanews.com/gn/2017/05-16/8225731.shtml， 2017年5月16日。

⑥科技日報社：京津冀地區霧霾成因初步揭開，http：//digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2014-09

/05/content_276237.htm？div=-1，2014年9月5日。

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[責任編輯：楊 健]

Abstract： Atmospheric pollution control in the Beijing-Tianjin-Hebei region has high agency cost， information cost， negotiation cost， and supervision cost.These cost have led to insufficient incentives for local governments to control air pollution， weak willingness to participate in collaborative governance， and difficulty in implementing collaborative governance.The article proposes the concept of vertical embedded governance mechanism.Its mechanism of action is to reduce local agency cost by changing local officials incentive mechanism， by establishing regional air pollution interest negotiation mechanism to reduce external agency costs， by setting regional air pollution task list to reduce information， and by strengthening monitoring to reduce supervision cost.The article takes Beijing-Tianjin-Hebei and the surrounding areas in the autumn and winter air pollution comprehensive management as an example， pointing out that this plan has the characteristics of vertical embedded governance mechanism， but lacks institutional stability and sustainability， and needs reform system， law， organization to improve governance mechanism.

Key words： Air Pollution， Collaborative Governance， Vertical Embedded Governance， Transaction Cost