城市公共空間電子顯示屏：監管困境、協同共治與精細化管理研究

◎

近年來，公共空間電子顯示屏已成為以廣告為代表的公共空間內容服務的主要載體。2016年我國城市公共空間廣告市場規模為1174億元，較2015年的1077億元增長9.01%，占6489億元廣告市場規模的18.09%。國家工商總局發布的數據顯示，2017 年全國廣告經營額6896.41億元，同比增長6.3%，廣告經營單位112.31 萬戶，同比增長28.3%。

電子顯示屏作為城市公共空間元素，是政府、企業與公眾溝通的有效渠道，且電子顯示屏與日常生活息息相關，不僅向受眾傳播信息，而且建構現代城市圖景[1]。隨著經濟的發展，企業對于戶外廣告的需求也在增加，電子顯示屏技術不斷創新。因此有必要對電子顯示屏精細化管理進行研究。

蔡建奇等研究了不同亮度下LED與DLP兩種屏幕對人眼舒適度的影響[2]。周杰等提出將NFC技術嵌入電子顯示屏中來達到及時控制[3]。鄧海萍等分析深圳和廣州在戶外廣告規劃和治理的基本做法，認為明確多部門協調治理的權責體系、搭建利益協調平臺可解決規劃和治理的漏洞[4]。方景等通過亮度和對比度角度思考合理減少光污染的措施[5]。王磊分析了上海戶外廣告設施設置陣地規劃實施后存在的爭議，指出大部分側重于對現存戶外廣告的拆、改、留，缺乏必要的建筑空間和景觀環境分析，廣告展示效果單一[6]。前述研究多集中于技術研究、發明專利和單一方面的規劃管理現狀研究，我國也有學者對國外戶外廣告管理制度進行了研究。趙思嘉分析得出巴黎的控制及管理起步早、體系相對完備，值得借鑒[7]；鄧凌云等認為日本統一的上位法《戶外廣告法》、區域和物件劃分、位置、規格、比例、色彩、光源等多方面規劃要求，多主體共同管理，實現將戶外廣告與建筑、環境融為一體的效果值得國內借鑒[8]。

以上研究中少有直接關于公共空間電子顯示屏管理的研究。本文采用魚骨分析法，基于現階段公共空間電子顯示屏現狀，從產品安全、管理、文化等各個角度對形成原因進行深入分析并繪制出魚骨圖，從城市精細化視角提出對策建議。

一、電子顯示屏發展歷程

我國公共空間電子顯示屏的發展經歷了成長形成期、迅速發展期、穩步提升期、創新期、規?；掀谖鍌€階段（圖1），具體來說：

1990年之前由于受到材料的限制，顯示屏控制技術為通信控制方式，客觀上影響了顯示效果，顯示屏以紅、綠雙基色為主，成本較高。這一時期的LED顯示屏在國外應用廣泛，國內相對較少。

1990年之后全球信息產業飛速發展，信息技術在各個領域不斷突破，LED顯示屏在材料和控制技術方面不斷出現新成果。隨著藍色芯片研制成功，全彩色產品進入市場，LED顯示屏在國內快速發展，其在平板顯示領域的主流產品局面已初步形成，LED顯示屏產業成為新興的高科技產業[9]。

1995—2003年，產業格局不斷完善，全彩色LED顯示技術在各方面都取得了長足進步。1997年，電子顯示屏行業制定了第一部行業標準《LED顯示屏通用規范》，推動了行業標準化管理工作的進程。同年，《江蘇省戶外廣告管理辦法》中也提出了電子顯示屏的管理辦法，意味著政府管理的正式出現。

2003—2007年，LED產品技術和應用領域快速發展，市場競爭加劇，競爭推動著LED技術的進步，使得國內LED 產品的創新能力不斷增強。這一時期一線城市政府陸續出臺管理辦法。

2008年至今，中小企業開始整頓、合并，與大型企業形成競爭。隨著市場需求不斷增大，各地政府紛紛出臺政策規范LED顯示屏行業發展。

二、公共空間電子顯示監管困境——基于魚骨圖分析

（一）產品良莠不齊，安全事故層出不窮

公共空間電子顯示屏的信息源集中，社會影響大，一旦被入侵或者發生災害事故，會造成惡劣的社會影響，帶來較為嚴重的公共安全隱患。不同種類電子顯示屏的造價和技術性能要求指標差別大，國內生產商又多達千家，還有一些廠商和銷售商極力壓低成本、降低售價以擴大銷售量，最終導致產品良莠不齊，劣質屏幕在防腐、防潮、防氧化、阻燃等方面存在較大的安全隱患。電子顯示屏可能存在非專業人員安裝、缺少定期檢測的情況，且大量安裝在人流密集的公共場所，發生事故易造成人身傷害。

圖1 電子顯示屏發展階段圖

電子顯示屏行業的迅猛發展得益于其迎合了當今媒介社會中信息傳播“短、平、快”的需求，為信息傳播者提供了一個直接面對公眾、高效傳播信息、廣泛聚合受眾的良好的信息發布平臺，但是在這些優點背后存在著信息安全隱患，如黑客入侵公共空間電子顯示屏播放恐怖言論，內部管理人員利用電子顯示屏進行惡搞、發布色情信息等。

（二）欠缺法律保障，管理措施乏力

1.標準不夠詳細實用且缺乏統一的法規約束

大多數城市都制定了戶外廣告設施規范，但只有少數城市制定電子顯示屏的管理標準。缺乏效力強大的上位法規，且國內各個城市規范未能結合各個城市具體情況制定標準。表1中列舉了我國電子顯示屏管理規定較為詳細的幾個城市。其中深圳市關于電子顯示屏的設置要求規定得最為細致，涉及各不同用地的具體規定，包括具體建筑物的設置位置，屏幕尺寸、亮度和聲音等具體規定。

其他大城市如天津、重慶、成都、廣州、杭州、南京等政府部門也出臺了戶外廣告管理辦法，其中有部分涉及電子顯示屏管理的規定，但是普遍存在管理規定不細、執行力度弱的問題。

對比國外，在英國，SCREAM于2008年基于公共空間的城市大屏幕提出實施框架，主要就英國安設大屏幕的位置、涉及利益的相關方、實施效果以及大屏幕設置內容做出規定；澳大利亞布里斯班市議會在2017年發布的《EDC技術指南》中對道路兩側設置照明或電子顯示設備進行了是否屬于EDC范圍、技術目標、位置、內容和照明等方面的規定，且對于每項內容設置及設置變更的具體要求及流程進行了詳細說明。國外的規范、指南的規定說明詳細且執行力度大。

2.各方利益沖突，存在權力真空

公共空間電子顯示屏行政管理在實務操作層面多處于地方政府自行管理的狀態，缺乏中央層面統一管理。在執行層面，公共空間電子顯示屏的管理面臨監管部門不清、管理細則不明、管理效率不高等多重問題，缺乏規劃統籌、缺乏統一的控制標準和技術要求。另外，多部門之間利益沖突造成電子顯示屏管理的權力邊界混亂，缺乏責任清單導致管理缺位或者錯位。在巴黎、日本的先進經驗中，社會組織的力量不可忽視，國內大城市雖存在行業協會，但其組織力量薄弱，未能充分發揮作用。

3.文化缺失，與城市環境不協調

電子顯示屏是現代城市生活的元素之一，不僅應用于商業廣告、公益廣告宣傳，并且是城市文化傳播、城市形象宣傳的窗口，承載著一座城市的精神和靈魂。另外，它與城市環境、街景建設緊密聯系，色彩、大小、位置、亮度、角度和形式等都與城市環境相關，是否和諧美觀也取決于這些基本特征。

因我國戶外廣告缺乏地域特色，戶外廣告設置未能考慮到不同城市的社會環境和人文環境，忽視了戶外廣告與城市環境的雙向互動關系，所以目前我國存在著戶外廣告對城市環境造成污染的問題[10]。且現階段我國公共空間電子顯示屏廣告多以商業廣告為主，規劃階段缺乏專業人員參與，顯示屏位置、大小、色彩等與環境沖突，缺乏后期檢測調試管理，導致電子顯示屏建設安裝混亂、破壞城市街景美觀?，F階段我國電子顯示屏還做不到體現城市文化、協調城市環境。

三、公共空間電子顯示屏多主體協同共治的體制機制

表1 國內部分城市電子顯示屏相關規范梳理

現有戶外廣告及電子顯示屏管理標準中雖然明確了主管部門，部分城市有詳細的審批制度，但這些標準中缺乏規建管多主體全過程協同共治機制的條例。可通過建立政府監管、激勵廣告商和行業協會，行業協會監督廣告商，民眾監管廣告商和行業協會并向政府反饋，最終形成政府、行業協會、廣告商和民眾四方協同共治機制，協調各主體間利益沖突，更好實現城市公共空間與私屬空間的界定[11]。此外，我國大多數城市都是由工商、城管、規劃等部門聯合治理，信息不對稱、時效低等問題及四方協同治理也可通過智慧平臺解決。

圖2 電子顯示屏存在問題魚骨圖

當今社會快速發展的同時也面臨著諸多復雜的社會治理問題，政府和市場都存在著治理失靈的可能性。單一主體的治理無法滿足社會治理的需求，且民眾的民主意識也在逐漸增強，美國、英國等西方發達國家及日本、韓國等亞洲國家都在運用協同治理，現階段中國的學者們對于協同治理也達成了共識。

聯合國全球治理委員會將“協同共治（synergistic governance）”定義為個人、各種公共或私人機構等不同利益主體采取聯合行動管理共同事務的持續過程[12]。社會協同治理最基本的理念是基于民主協商的多元共治，基本目標是通過社會力量來解決社會治理問題，通過綜合運用行政和社會手段化解社會矛盾和沖突，從而維護社會健康穩定持續發展。在法律許可范圍內，企業、新聞媒體、行業組織、民眾和科研院校等社會力量都是社會協同治理的重要參與主體。基本特征一方面是更加強調權力共有，政府享有主導權的同時給予其他組織或民眾更多的治理權力及空間，實現信息對接進而接收到更多政策制定及實施方面的建議；另一方面是社會多元主體由被動接受政府管理轉變為轉動參與共治，且可在權責允許范圍內實現自主治理。社會協同治理的本質要求是社會中不同利益主體廣泛參與公共事務的管理，多元主體協同共治模式有助于規避風險。該理論強調治理主體的多元性、治理權威的多樣性、自組織的協調性和社會秩序的穩定性[13]。

社會協同治理的流程首先是為了妥善處理社會治理過程中出現的問題而進行求同存異的對話、競爭，各方協調妥協并形成合作最終采取集體行動的過程。在社會協同治理狀態下，社會治理的過程是各類治理主體在網絡化關系內，以追求自身利益為最大的目標，經過博弈后形成統一治理目標，發揮政府、社會、民眾等多元社會治理主體的協同治理效益，最終實現社會治理順利進行的過程。

政府是協同共治的主導力量及核心主體，企業和民眾是基礎，行業組織是聯系政府、民眾及企業的紐帶。多元社會治理實現了從片面強調政府在社會管理中的單方責任向同時強調政府、市場、公民社會共同責任的轉變[14]。從單向度政府管理到多元主體協同共治是一次高效的戰略性轉變，社會各治理主體之間親密的伙伴關系使企業、行業組織、公民等成為延伸政府公共服務能力的鏈條，從數據、技術和人員等方面彌補政府社會治理中的不足[15]。

圖2 公共空間電子顯示屏多主體協同共治機制圖

政府管理部門作為政策的制定者和實施者，是公共空間電子顯示屏治理有力的組織者和推動者，政府的引導及支持作用使其成為協調各方利益間關系的有力推手；隨著民眾自主意識的覺醒，政府可引導其有序參與社會治理，達成良好合作關系進而促進社會和諧穩定，最終實現社會整體治理水平的提高；企業作為市場力量，在政策范圍內實現自身利益同時接受各參與主體的管理監督，其治理意識的提升有助于大幅提高協同共治效率；行業協會作為政府與公民、行業組織及企業溝通的橋梁，其參與可促進各相關主體共同解決公共空間電子顯示屏現存管理問題，滿足多元需求。

四、城市公共空間電子顯示屏精細化治理的支撐體系

（一）使用智慧化和精細化監管技術手段，實現城市公共空間電子顯示屏實時監管

建設基于城市計算、GIS、探頭監控技術和物聯網平臺的電子顯示屏監管系統，實現人工和自動相結合的實時監管模式[16]。例如，基于傾角傳感器的大型廣告牌匾傾斜監測系統具備監測數據實時展示、查詢與統計、預警預報、用戶信息管理等功能，實現了大型戶外廣告牌匾的實時監測和預警。通過此平臺，政府部門可隨時查看每塊顯示屏的狀態，從規劃—建設—管理全生命周期實現智慧化和精細化監管[17]。

（二）重視電子顯示屏規范標準制定，完善具有城市特色的標準化治理

建立標準化體系是實現城市精細化管理的基礎[18]。在國家總體規定的框架內，各城市結合自身情況制定詳細可行的電子顯示屏規范標準，且自規劃階段起引入專業設計師，在現有規范基礎上保證安全性、合理性和美觀，并制定詳細的激勵和懲罰條款也可以約束廣告商的行為。在電子顯示屏設置和廣告內容審核時，應充分考慮電子顯示屏所處區域，對內容進行審核，做到體現城市文化、實現商業價值、與城市環境和諧平衡。

推動城市公共空間電子顯示屏全過程監管標準及體制的及早制定、出臺并投入使用，對提高城市智慧化、精細化管理水平具有重要的現實意義。

（三）豐富屏幕播放內容及形式，凸顯城市特色

公共空間電子顯示屏具有實物傳播、人際傳播、大眾傳播等功能，目前國內只是停留在大眾傳播功能上，并未實現公共空間的多樣化重構。國外方面，例如澳大利亞墨爾本聯邦廣場，不僅在平時可根據所依附的不同建筑物與屏幕特征進行不同的分眾傳播，每逢重大事件，這些屏幕還可以通過同時播放同一影像或連續影像將所有建筑群聯網成統一的圓形視域，每天安排半小時的“廣場攝像機”節目形成互動。美國紐約時報廣場大屏幕構成了“世界的十字路口”的象征意義。英國BBC始于2003年的著名戶外項目“大屏幕計劃”，以播放非營利、高質量的節目內容為目標，被認為代表“公共空間廣播”這一世界領先的媒介概念，實踐了本土化特征與地方性記憶的可持續發展策略。

在公共屏幕的形制設計與內容設置上，一些國家不僅考慮到傳播量，更是緊緊圍繞本土性文化定位與地區性文化信息，日益注重文化與傳播方面的功能。我們可以向其學習，在每個城市的典型區域設置具有重構城市公共空間功能的電子顯示屏，使我國公共空間電子顯示屏內容多樣化。除商業廣告外，可借鑒澳大利亞墨爾本聯邦廣場的傳播議題設置，引入電視節目的戶外移植和公共文化藝術，提高公眾參與度，實現公共空間電子顯示屏對于實體層面上的建筑公共空間和言行層面上的文化公共空間的生產重構作用[19]，進而實現電子顯示屏與城市環境融為一體，增添城市魅力。

五、結語

物聯網、城市計算、城市模擬、GIS、探頭監控等大數據手段的運用，使協同化治理加以精細化管理手段，政府在打破單向度、碎片化管理模式的同時，建立起政府部門、企業、民眾、社會組織等公共空間電子顯示屏治理主體之間的信息溝通平臺，完善多元利益主體的信息溝通反饋及協同關系，最終推動公共空間電子顯示屏管理由靜態化管理向流動性治理轉變。