我國農產品質量安全發展現狀及挑戰

田尉婧，趙方慧，李大鵬

(中華全國供銷合作總社北京商業機械研究所，北京 100070)

隨著經濟的快速發展、生活水平的提高以及食品安全事件的多次發生，我國農業發展進入數量與質量并重的階段。農產品質量安全問題不僅關系到品牌的發展，還會影響消費者的經濟利益、人身健康，甚至于整個行業的信譽、社會的穩定。充分了解農產品質量安全內涵及發展現狀，有利于推進農產品安全監測、加強標準體系建設、提高農產品質量。

1 農產品質量安全內涵

根據《中華人民共和國農產品質量安全法》規定，農產品質量安全是指農產品質量符合保障人的健康、安全的要求。農產品質量安全包含了民眾對農產品質量和安全兩個方面的需求。農產品質量是指農產品的品質和外觀，即農產品的商品價值和使用價值，如農產品的外觀、氣味、口感、營養成分等指標[1]。安全指不含有產生危及消費者健康的有害物質，其基本特征是農產品的種養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制性標準和要求[2]。

影響農產品質量安全的因素是多方面的，包括內生性因素和外生性因素。內生性不安全因素包括由生物固有的遺傳特性以及通過轉基因等技術人為地對動植物導入其本身不具有的基因兩方面，外生性不安全因素涉及產地環境、生產、加工、貯藏和包裝、運輸、銷售等環節，包括光、熱、水、土環境因素及化肥、農(獸)藥、飼料等投入品的使用，是農產品質量安全管理控制的重點內容[3]。

2 我國農產品質量安全的建設和發展

近年來，我國從立法、追溯、認證、檢測、標準等方面著手，使農產品質量安全水平呈現總體平穩、逐步向好的發展態勢，基本滿足了人們對安全優質農產品的消費需求。

2.1堅持依法治國，法律體系逐步完善以國家法律法規為主體、以地方法規為補充、以部門規章相配套的農產品質量法律體系正在逐步完善。《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國食品安全法》等法律及其配套法規條例相繼修訂并實施，對農產品的生產、加工、監管等多方面作出了要求。《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國漁業法》及《中華人民共和國動物防疫法》等法律的實施，強化了具體類別農產品的監管和生產經營規范。最高人民法院、最高人民檢察院出臺了食品安全刑事案件適用法律的司法解釋，把生產、銷售、使用禁用農(獸)藥以及收購販賣病死豬等行為納入了刑法范圍[4]。浙江、安徽、遼寧等多個省份出臺了農產品質量安全地方法規，建立問責機制。農業農村部制(修)訂了約10個部門規章，如《畜禽標識和養殖檔案管理辦法》《農產品包裝和標識管理辦法》等，從飼料投入、農產品監管、種養殖等環節對生產經營主體作出了明確要求。

2.2追溯網絡及技術逐漸完善追溯系統是在產品供應的整個過程中，對產品的各種相關信息進行記錄和存儲的質量保障系統[5]，對農產品在產供銷各環節的質量控制起重要作用。近年來，我國農產品質量追溯系統建設得到了快速發展。從國家層面來看，國家食品(產品)安全追溯平臺、中國產品質量電子監管網等農產品質量追溯平臺逐漸建立[6]。從行業層面來看，商務部建設了以中央、省、市三級追溯管理平臺為核心，以生產、批發、零售、消費及“產銷對接”核心企業追溯子系統為支撐的肉菜流通追溯體系；農業部針對種植類農產品、動物標識及疫病、水產品及農墾農產品建立了行業追溯體系，并已做試點運行[7]。從地方層面來看，北京、天津、上海、浙江、江蘇、四川等多個地區，建立了地方農產品質量安全追溯體系[7]。

追溯系統的發展離不開技術的支撐。物聯網技術可用來監視農作物灌溉、空氣溫濕度、畜禽生活環境等，白紅武等基于物聯網、二維條碼等技術，開發了包括網絡管理、智能手機管理、條碼打印等功能的農產品質量安全追溯系統[8]。無線射頻識別技術(RFID)、DNA指紋技術等在農產品生產、加工及銷售過程中得到了不同程度的發展，尤其是RFID，經濟便捷，與條形碼結合應用廣泛[9]。

2.3“三品一標”產品數量持續上升為推動標準化生產的進程，保證消費者食用農產品的安全性，農業部推行了“三品一標”認證，將農產品質量安全的監測工作端口前移。自實施以來，“三品一標”工作發展迅速。2006年，全國認證無公害農產品28 600個，產地24 600個，面積約2 133萬hm2；全國綠色食品標志5 315家企業，14 339個產品，認證產地面積1 000萬hm2[10]。截至2011年底，全國認證無公害農產品近7萬個，產地約6.7萬個，面積近5 800萬hm2；綠色食品企業總數達到6 622家，產品總數近1.7萬個；農業系統認證的有機食品企業約1 300家，產品超過6 000個；登記保護農產品地理標志產品835個，“三品一標”產品總量占全國食用農產品的40%以上。根據農業部統計，2016年新認證“三品一標”產品2.8萬個，累計認證產品總數達10.7萬個，合格率穩定在98%以上；而2018年第一季度“三品一標”總數已達12.1萬個，其中新認證無公害農產品4 905個，綠色食品4 504個，有機農產品1 618個，新登記地理標志農產品135個。與啟動之初比，登記認證的速度快、質量高、效果好。

2.4檢測監管體系逐漸完善我國農產品質量安全監測制度不斷完善，覆蓋全國主要城市、主要產區、主要農產品的檢驗監測網絡基本形成[11]。農業部啟動農產品質量安全例行監測制度，2012年起，在蔬菜、水產品和畜禽產品三種監測種類基礎上增加了水果和茶葉。2018年重點增加了農藥和獸藥、抗生素等監測參數，增加到122項，而2010年僅86項。目前，共監測了31個省(區、市)、5個計劃單列市和153個大中城市，452個蔬菜生產基地、156個生豬屠宰場、545輛(個)水產品運輸車或暫養池、1 494個農產品批發(農貿)市場和超市，監測范圍進一步擴大。此外，檢驗設備和機構逐漸完備，“十二五”期間建設部、省、地、縣質檢機構3 332個，落實檢測人員3.5萬人。氣相、液相、質譜等儀器在檢測機構得以裝備，色譜-質譜聯用技術、酶聯免疫技術、分子生物技術、快速檢測等高新技術普遍應用。農業部定期發布農產品質量安全信息，主要包括農產品例行監測、監督抽查、專項監測結果，農產品因生產引起的質量安全事故及其處理情況，消費者或媒體反映的農產品質量安全問題的調查核實及處理情況等信息。

2.5標準化深入推進，標準體系初步形成標準是農產品質量安全監管的重要依據，是農業生產過程的技術指導。農產品安全標準有關于農產品的化學性、物理性及生物性，農產品質量標準指產品本身或與其相關的標準。農產品質量安全標準包括兩個大的方面，即農產品質量和衛生方面的限量要求以及以保障人的健康、安全為目的的生產技術規范和檢驗檢測方法[12]。

我國農產品質量安全標準經歷了從無到有，正處于單向標準向標準體系的過渡階段。現行農產品相關標準涉及產地環境、品種監測、生產管理、加工流通、質量分級等多個環節。2016年初，現行農業國家標準和行業標準共9 932項，分別為4 503項和5 429項，國家標準中農藥殘留限量標準3 650項，獸藥殘留限量標準113項，飼料安全標準52項，轉基因安全標準141項(圖1)[13]，為農產品的關鍵指標限量檢測提供了依據。地方性農業生產技術規范和操作規程逐漸豐富，河南省2018年制(修)訂省級農業地方標準50項，覆蓋了全產業鏈。初步形成了以國家標準和行業標準為骨干、地方標準為基礎、企業標準及團體標準為補充的4級標準體系結構。

圖1 2016年1月農業相關國家標準數量Fig.1 Quantity of related agricultural national standards in January 2016

各地積極推進農業標準化工作，示范區建設卓有成效。浙江省出臺了加強農業標準化工作的意見，創建了一批標準化示范區，全省標準化生產覆蓋率達60%[4]。河南省計劃擴大農業標準化示范區、園藝作物標準園、水產健康養殖場創建規模，2018年底全省農產品質量安全縣(市、區)數量達到60%，2020年實現全覆蓋，確保農產品“質”與“量”齊頭并進。20年來，我國共建設8批4 272個國家級農業標準化示范區，5 728個省級農業標準化示范區[13]。

2.6農產品監測合格率穩中有升在多方努力下，我國農產品質量安全水平保持平穩向好的態勢。如圖2所示，2010—2017年，蔬菜、水果、茶葉、水產品、畜禽產品的例行監測合格率均保持在92%以上。水果的監測合格率整體保持上升趨勢，2017年達到98%，禁用藥物超標次數明顯減少。茶葉監測合格率在前幾年呈現波動狀態，2014年起呈現上升趨勢，質量和安全得到了基本保證。蔬菜和畜禽產品的合格率整體平穩，表明蔬菜中的甲胺磷、樂果等農藥殘留及畜禽產品中瘦肉精、磺胺類藥物等獸藥殘留得到了有效控制。據統計，2012年在蔬菜中禁用農藥僅檢出7次，分別比2007年及2011年減少了215次和17次；限用農藥超標243次，分別比2007年及2011年減少了106次和66次[14]。此外，通過檢測氯毒素、孔雀石綠、硝基呋喃代謝物等物質，發現水產品的合格率波動較大，但整體而言較為理想(圖2)。

注：數據來源于中華人民共和國農業農村部Note：Data come from Ministry of Agriculture and Rural Affairs of the People’s Republic of China圖2 2010—2017年農產品質量安全例行監測信息Fig.2 The information of routine monitoring on agricultural products quality and safety in 2010-2017

3 我國農產品質量安全發展面對的挑戰

由于農產品質量安全問題涉及到產供銷全程，產地環境、安全意識、生產經營模式、投入品施用、監督管理等方面的不足均會制約農產品質量的提升。

3.1產地環境污染嚴重，治理效果亟待提高產地污染主要由工業“三廢”及污水灌溉造成，從水、土、氣等多個方面對土壤侵襲和污染，致使土壤重金屬含量偏高。據統計，2013年我國受重金屬污染的耕地面積達2 000萬hm2，從源頭上為農產品帶來了安全隱患[15]。青海省地產蔬菜中，鱗莖類、豆類、茄果類蔬菜鉛含量均超過10%[16]。2015年對廣州市12個區116個樣品進行檢測，發現鉻的超標率達91.67%，番茄鎘的超標率為31.25%，莜麥菜、空心菜、菜心的鎳超標率為8.33%[17]。

《農產品質量安全法》雖然對農業產地環境的保護作出了相關規定，但由于污染治理涉及到宣傳培訓、管理投入、部門利益等多種問題，以及多年來形成的經濟為重的思想意識，導致難以落實各項保護措施和要求，信息服務、風險預警等工作不能有效跟進，限制了產地環境污染治理，產地治理效果有待提高。

3.2生產經營者及消費者安全意識薄弱，有待提高于生產經營者而言，一方面，由于文化素質相對偏低，對農產品質量安全的必要性、現實性認識不到位，質量安全意識薄弱。另一方面，由于市場準入制度未全面實施，不能做到合理的優質優價，提高質量安全水平無利可圖[18-19]，在利益驅動下，生產者有意識地違規使用農獸藥等投入品，以保證產量。消費者未意識到低質農產品帶來的危害，對有毒有害科學知識缺乏常識和判斷，對優質農產品的需求較低，購買產品較為隨意。另外，由于經濟條件的限制，消費者往往會選擇價格低廉而質量較差的產品，助長了劣質農產品的產生。因此，提高生產經營者和消費者的食品安全意識應受到重視，以市場需求引導生產，從生產源頭控制產品質量。

3.3生產經營模式老舊，生產力低下改革開放以來，我國農業生產一直以家庭為生產經營單位，隨著社會經濟的快速發展，這種經營模式顯現出其局限性。經營主體面廣量大、小而分散、組織化程度低，農戶產品質量很難控制，執行標準難以統一，不利于政府的外部監管和經營主體的內部監督，造成監管難度大、成本高、效果差、缺乏動力等現象，不利于投入品的質量控制和管理。此外，組織化程度較低易導致經濟力量薄弱，生產力難以集中，較為大型的農業基礎設施修建困難，自然災害防御能力較低。分散的經營模式造成技術指導難以到位，提高生產效率、減少化肥農藥污染殘留、維持產品外觀及品質、減少微生物污染的技術和材料不能得到有效推廣，限制了產品質量提升。現階段，新型農業經營主體逐漸發展壯大，生產經營模式正在改善，科學的生產方式逐漸重視，生產力逐漸提高，前景依舊廣闊。

3.4農業投入品安全隱患嚴重，管理水平仍需提高我國農業投入品存在多種安全隱患，濫用錯用、違規使用、質量不合格等問題較為普遍。生產經營者為了抵抗病蟲害、提高產量，常違規或不合理施用肥料、飼料、農(獸)藥等投入品。化肥的過量施用會造成土壤板結、地力下降[10]，直接污染植物莖葉，轉變為硝酸鹽和亞硝酸鹽產生本底性污染[3]。農藥的大量施用會導致農產品有害物質殘留，西安市于2013—2015年對果蔬的有機磷農藥殘留情況進行檢測，發現鱗莖類、食用菌類、蕓薹類、葉菜類、根莖類蔬菜農藥超標率均達12%[20]；北京市果蔬農藥殘留檢測結果顯示，蚍蟲啉、噻蟲嗪、呋蟲胺等9種新煙堿類農藥在果蔬中普遍存在[21]。抗生素殘留可引起病原菌對抗生素的抗藥性；激素殘留，對青少年的生長發育不利；違規、違法使用食品添加劑可能會影響人體機能，造成重大食品安全事件。現今市場上，使用蘇丹紅生產紅心鴨蛋、利用熒光劑保持食用菌外觀、噴灑甲醛防止大白菜腐爛等藥物濫用的情況依舊存在[22]，值得重視。

良好的農業服務管理能夠引導生產，投入品的使用合理化、作物病蟲害防治系統化、農業保險健全化、農業科學研究實用化、宣傳培訓力度化等相關工作需要進一步推動。

3.5法律法規體系建設及監測監管體系亟待完善我國現行相關法律體系相互交叉，協調性差，配套法規不完全，滯后于工作需求，導致出現了無法可依、約束力差、以罰代管等問題[23]。農產品相關法律部分條文執行主體不明確、權責不清晰，與食品衛生在部分法律內容上存在差異或矛盾，造成執行不力、沖突不斷的局面[24]。此外，相關法律法規實施效力不夠，懲罰力度欠缺，生產者和經營者違法成本偏低[2，24]。農產品法律法規體系建設及實施仍需進一步推進，為監督管理及標準制修訂提供堅實依據。

我國農產品質量安全檢測體系表現出檢測技術落后、經費不足、隊伍不健全、檢測水平較低等問題[25-26]。檢測技術在實際應用中存在諸多挑戰，如免疫快速檢測等先進技術缺乏配套的樣品前處理技術；同一農產品受混合污染現象客觀存在，現有技術不能滿足檢測要求[27]。此外，我國監管信息披露機制存在不足，發布的農產品質量安全例行檢測信息內容簡單，可利用信息較少，對一些重要問題缺乏詳細數據與說明[10]。基層監管體系建設薄弱，檢測條件不足，致使中央與地方工作無法協調開展，呈現出“頭重腳輕”的現狀[2，24，26]，農產品質量安全監測監管體系仍需完善加強。

3.6標準體系建設處于初級階段，標準制修訂周期較長，標準應用亟待加強我國農產品相關標準分散在多個部門、系統，標準交叉和缺失問題突出，系統性、互補性、配套性和一致性較差。如圖1所示，在現行農業相關國家標準中，以農藥殘留限量標準為主，約占81.06%，而飼料、轉基因等相關標準僅占18.94%，不同類別標準間表現出了嚴重的數量差異。我國農產品標準間相互引用錯綜復雜，適用對象和適用范圍部分或完全重合，涉及農產品種類不全，在儲藏保險、物流配送、包裝等環節標準相對缺乏甚至空白。標準化是解決農產品質量安全問題的治本之策，我國農產品質量安全標準體系建設仍處于起步階段，需大力推進。

CAC、UNECE等國際組織及發達國家的標準基本以5年為周期修訂1次，標準的技術內容根據產業發展和市場變化及時調整。我國標準修訂不及時，失去效用的標準未及時清理[28]。較長的標準復審周期及新標準發布較慢，造成現有標準陳舊，現行水果標準中，標齡在5年以上的標準達53.2%，標齡在10年以上的標準占18.1%[13]。此外，我國對國際標準的研究、利用較少，農產品質量無法與國際要求接軌，也是我國標準數量較少、覆蓋面較窄的原因之一。

我國現行農產品標準大多較為籠統，科學性和可操作性較低。如在蘋果質量標準中，我國主要采用文字表述，而UNECE標準針對各級果品色澤、品種特征、果銹等給出了圖譜。此外，標準及操作規程宣傳力度不大，培訓次數少，缺乏有效的宣貫推廣機制和正確的輿論導向，標準信息傳遞不及時、不快捷、不準確，導致標準的錯用、亂用、不用。標準落實應用依舊是標準化工作的一個重大挑戰。

農產品質量安全問題的解決工作是一項復雜的、長期的、動態的過程，需要農業農村部、商務部、市場監督管理總局等多個部門各司其職、相互配合。科學立法、健全農產品質量安全標準體系、全面治理產地污染、合理使用農業投入品等工作意義重大，亟待完善，我國農產品質量安全建設前景廣闊。