房屋安全普查工作模式選擇和問題處理
——以慈溪市農房排查建檔鑒定工作為例

■ 陳利展 CHEN Lizhan

0 引言

2016年10月10日，溫州市鹿城區雙嶼街道中央街159號中央涂村發生農房倒塌事故，造成嚴重的人員傷亡[1]；2017年2月2日8時許，溫州市文成縣百丈漈鎮外大會村發生民房坍塌不幸事件，造成嚴重人員傷亡和財產損失。為避免類似問題再次發生，浙江省在全省范圍內開展了農房排查、建檔、鑒定工作[2]，并通過后續實施農村危房解危，解決了一批安全狀況最差的農村房屋結構安全問題，使得全省總體農村房屋使用安全水平上了一個較大的臺階。農房排查、建檔和鑒定工作是農房使用安全管理的基礎性工作，工作質量好壞將直接影響到后續解危和農村房屋使用安全管理體系的建立[3]。慈溪市農房排查建檔鑒定過程中（圖1），在對工作模式的選擇、實施過程中的問題處理和實施效果評價等方面進行了有益的探索，對其他地區開展房屋結構安全普查工作具有參考價值。

1 常用排查建檔鑒定工作模式利弊分析

在本次農房排查、建檔和鑒定工作中，全省各地采用了不同的工作模式，主要有以下3種。

1.1 全數委托專業鑒定機構進行排查、建檔和鑒定，對所有農房均進行安全鑒定

該模式的優點是：①專業鑒定機構對全部排查、建檔和鑒定質量負責，對于管理部門來說風險最小；②整個任務由專業鑒定機構為主實施，組織簡單。

缺點是：①房屋全數鑒定費用大，經濟性差。②鑒定機構工作任務擴大，技術力量和鑒定質量難以得到保證。由于全省各地有統一的完成工作時間（7節點）要求，專業鑒定機構在同一時期有大量業務，普遍采用臨時充實人員情況，不可避免的導致排查鑒定質量下降。③鑒定結論科學性、可行性難以保證。由于鑒定機構不負責后續解危，為自我保護，普遍存在鑒定結論趨向保守、鑒定出來的危房數量巨大的情況，增加了后續解危和進行房屋使用安全管理難度。④仍需要屬地工作人員全程陪同，基層鎮（街道）、村（社區）工作人員的工作強度減少有限。

圖1 農房排查、建檔、鑒定工作開展現場

1.2 委托專業鑒定機構進行排查、建檔，對安全隱患較多的房屋進行鑒定

該模式的優點是：①專業鑒定機構對所有結果負責，管理部門風險小；②采用排查、鑒定兩種價格，經濟性優于模式一；③整個任務由鑒定機構為主實施，組織簡單。

缺點是：①同一機構同時進行排查和鑒定，缺少制約手段，也會出現為了經濟利益擴大鑒定量，導致費用不可控；②鑒定結論科學性、可行性難以保證；③全過程仍需要屬地鎮（街道）、村（社區）工作人員的緊密配合。

1.3 由村（社區）或非專業機構進行初步排查，對有安全隱患的房屋由鑒定機構進行鑒定

該模式的優點是：①經濟、高效。非專業機構或村（社區）兼職人員進行初步排查建檔，工作費用較專業鑒定機構便宜；且非專業人員充足，可以大范圍同時開展工作，效率優于專業鑒定機構。②落實屬地責任，培養鍛煉了日常房屋使用安全隊伍。非專業化排查人員通常是村（社區）工作人員，排查的過程也是這支隊伍專業技能提高提升的過程，為日后開展農房常態化網格化巡查打下了很好的基礎。③對專業機構工作全程監管。鎮（街道）、村（社區）工作人員全程深度介入，對鑒定機構全程監管，對于鑒定機構不負責任的鑒定行為可實時糾正，鑒定質量相對較高，可與后續管理順暢對接。

缺點是：①工作組織難度大，主要由鎮（街道）、村（社區）工作人員或其他非專業機構完成，容易出現進度不一、標準不一，對工作組織實施有很高的要求；同時，需要村（社區）工作人員和專業鑒定機構之間有很好配合。②非專業人員容易出現危房漏查情況，管理部門監管壓力大。

2 排查建檔鑒定工作模式的選擇和優化

2.1 工作模式的選擇

根據慈溪市實際，結合當地房屋使用安全管理所具有的特點和優勢，選擇了模式三開展農房排查建檔鑒定工作。

（1）經濟性是選擇工作模式的首要考慮。不管是模式一還是模式二，在收集資料、建檔過程中還是需要村（社區）工作人員陪同并提供資料，也需要村工作人員的深度參與。模式三依托村級網絡，可以高效完成排查建檔工作，只要給參與排查建檔的工作人員適當的補貼即可，是最經濟、高效的方法。經過測算，慈溪市此次的排查建檔費和鑒定費平均每幢農房小于30元，遠低于全省平均水平。當然，這也是綜合采取各種控制、監督、糾偏等成本控制措施的結果。

（2）相對完善的房屋使用安全管理隊伍是選擇模式三的方案。自2014年以來，慈溪市建立了比較完善的房屋使用安全管理構架：市級層面設有領導小組，住建局有專門機構指導；鎮村也建有房屋使用安全管理網絡，每個鎮（街道）城建辦安排固定工作人員和副主任，對口負責房屋使用安全管理工作，每個村也有負責房屋使用安全的房屋安全員和片區管理員。以上人員經過多年、多輪培訓，具備一定的專業知識，總體排查質量可控。

（3）專業鑒定力量階段性短缺也是考慮因素之一。由于全省統一要求，在同一個時間點開展工作，各鑒定機構業務爆滿，若全部由鑒定機構進行排查、鑒定，難以找到可以在規定時間內完成工作的鑒定機構。

（4）本地農村房屋的特點是選擇排查模式的重要考量。慈溪地形以平原為主，屬軟土地基，農民自建房普遍層數不高，農房基本沒有地下室。因此，像溫州倒塌房屋事故的類似情況，在慈溪基本不存在。慈溪的危舊農房主要有以下幾類：①1980年以前建造的房屋，包括建造時間長，結構老化劣化嚴重的木結構房屋，以及物資匱乏的六七十年代建造的房屋；②1985年以前的樓房，包括建平臺后翻建的樓房，其主要問題是用材差、房屋整體性差；③使用屋架且使用時間較長的房屋；④經過加層的房屋、拆改結構嚴重的房屋和后鑲的房屋等。相比較，溫州地區農房安全性和房屋結構布置、整體性關聯度更大一點，隱患更隱蔽一點，對排查人員的專業素養要求也更高一點；而慈溪農房的主要危險點是結構外的老化、劣化和結構變形開裂，隱患比較明顯，一般非專業人員也能夠發現。

2.2 工作模式的優化

為避免非專業人員排查可能出現漏查的情況，慈溪市對模式三進行了優化。

（1）開展排查人員的專業知識培訓（圖2）。邀請熟悉本地情況的專家，針對本地農房情況，用非專業人員聽得懂的語言進行授課，提高排查人員的專業能力。

（2）允許非專業排查出來的疑似危房數量適當擴大，由后續專業鑒定機構在篩查過程中對擴大部分房屋進行剔除。

（3）鑒定機構服務前移，在非專業排查時，就派人全程參與指導（圖3）。

（4）建立后續糾錯機制，即使有疑似危房遺漏，也可以通過后續監管措施納入鑒定范圍。

3 排查鑒定過程中的問題及處理

3.1 存在的問題

在排查過程中，主要發現以下兩個問題。

（1）部分鑒定機構故意擴大鑒定范圍。按照慈溪市的工作模式，只有納入鑒定范圍，進行安全鑒定才有收入，鑒定量與鑒定機構收入直接相關。因此，市場化程度高的鑒定機構會擴大鑒定量。

圖2 排查人員專業知識培訓

圖3 非專業排查時專業機構指導

（2）鑒定機構為了規避自身責任，鑒定結論過于保守，擴大的危房數量存在不合理現象。就慈溪市的初步鑒定結論情況統計，不同鑒定機構納入鑒定范圍的房屋比例相差極大，高的達到9.2%，一般的鑒定機構鑒定建檔比例在6.01%，而高質量的權威鑒定機構鑒定建檔比例為2.4%。不同鑒定機構初步鑒定成危房的比例相差達到7倍，這個差距，已經超出了正常允許、可以容忍的誤差范圍。

3.2 問題的糾正

（1）優選鑒定機構，選擇標桿鑒定機構。房屋安全是專業性很強的工作，在通常情況下，由于和專業鑒定機構掌握專業知識的差距，管理部門在這方面缺乏話語權；而浙江省又剛剛實施房屋安全鑒定市場化，許多鑒定機構缺乏積累，工作經驗不足，缺乏全局觀念，從自身利益出發結論保守，容易出現將大量房屋鑒定成危房的問題。可以說，對鑒定機構的選擇和監管，是工作成敗的關鍵。慈溪市在這方面有事先謀劃：①選擇至少2家鑒定機構，因為只選擇一家鑒定機構對于管理部門來說風險太大，萬一選擇不當，會使整個工作癱瘓，也可避免一家壟斷的現象，淘汰不良鑒定機構；②盡量選擇技術能力強、社會責任感強的鑒定機構，警惕過度市場化的鑒定機構，避免選擇有掛靠方式經營的鑒定機構；③引進一家技術力量強、質量管理體系健全、有儲備、有底蘊的鑒定機構作為標桿和參照，促使其他鑒定機構鑒定質量的提高。

（2）強化監管，公開信息橫向對比，迫使鑒定機構提高工作質量。慈溪市有一支對本地房屋安全狀況非常熟悉且具有很強專業能力的隊伍，有能力對鑒定機構行為進行嚴格監管、糾正。監管過程中，將不同鑒定機構的鑒定比例和初步鑒定的危房比例，在房屋安全管理工作QQ群、微信群內部進行公開，通過橫向比較，暴露部分鑒定機構存在的問題，迫使各家鑒定機構提高質量，劣質鑒定機構退出市場。在總體危房比例上，以標桿鑒定機構的比例為參照，要求各個鑒定機構盡量向標桿鑒定機構靠攏，保證了鑒定結論的科學性。

4 結語

通過科學選擇、優化排查建檔鑒定模式，慈溪市本次農房排查建檔鑒定工作，在經濟性、工作效率、工作質量上都取得了很好效果。

（1）共建檔房屋28萬多幢，并對房屋安全狀況行進行精細分類。

（2）依托本次排查建檔的準確數據，開展后續危房解危行動，解決了本地一批最危險的農房解危問題。建立了農房常態化網格化巡查制度，并根據安全細分成果，對危險點較多的農房實施專業化動態監測。

（3）初步建立了本地農房使用安全監管體系，使得本地農房使用安全水平上了一個很大的臺階。