解讀粵港澳大灣區規劃

文｜劉士林 周棗 宋冠南

一、兩個規劃關系的解讀

2019年2月18日，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱“灣區規劃”）。《規劃》中的粵港澳大灣區（以下簡稱“灣區”）包括香港、澳門和珠三角九市（廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門和肇慶市），總面積5.6萬平方公里，2017年末總人口約7000萬人。近兩年各界高度關注的灣區，正式走上中國發展的舞臺中心。

灣區規劃，首先會使人想到2009年1月發布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》（簡稱“地區規劃”），這兩個規劃都聚焦于珠三角地區，發布時間正好相隔10年，那么，該如何看待這兩個規劃之間的聯系和差別？

簡言之，主要可以從三方面看：一是空間范圍有所擴大，2009年的地區規劃只包括《規劃》中的珠三角九市，而灣區規劃則把香港和澳門納入規劃范圍，劍指在經濟社會文化聯系上極為密切，但行政壁壘卻比國內一般城市群更難突破的大珠三角協同發展問題；二是有很好的延續性。如地區規劃的9個城市全部進入到灣區規劃中，如地區規劃中確定的港珠澳大橋等項目已成為灣區規劃的重要基礎設施支持，而灣區規劃更可以看作是地區規劃設定的珠三角發展目標——“與港澳共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群”的進一步落實；三是開放發展意圖更加明顯。與地區規劃屬于區域和城市群規劃不同，《國家十三五規劃綱要》首次提出“粵港澳大灣區”概念時，沒有放在區域和城市群板塊，而是放在“支持港澳參與國家雙向開放、‘一帶一路’建設”的背景下，由此可知，灣區的核心功能是要在構建開放型經濟新體制和新時代推動形成全面開放新格局中承擔重要職能。

近年來，黨中央和國務院一再表示，中國改革開放的大門不會關閉，并且會越來越開放。在全球化和逆全球化風云激蕩的當下，《規劃》發布恰逢其時，是新時代中國全面改革開放的重大戰略布局，展示了珠三角將以更高水平全面參與國際合作和競爭的宏偉愿景。

二、關于灣區總體定位的解讀

灣區規劃在我國區域和城市規劃中是一個新類型，是適應新時代中國全面開放新格局戰略需要而做出的重大制度安排。

改革開放40年來，盡管我國城鄉規劃的教訓和問題不少，但從幾乎一窮二白、“規劃貧困”的起點開始，目前已初步建構出具有中國城市發展道路特色、符合中國現代化戰略需要的空間規劃體系。按照從下到上、從小到大的排列順序，依次是鄉村規劃、小城鎮規劃、城市規劃、大都市規劃（與一般城市規劃的區別是特別強調中心地位和國際化）、大都市區規劃（與大都市規劃不同的是比較側重遠郊區縣和周邊農村地區）、大都市圈規劃（以2018年上海大都市圈規劃進入國家戰略為代表）、城市群規劃、灣區規劃（以粵港澳大灣區的提出和規劃編制為代表）和經濟帶規劃（以長江經濟帶規劃為代表），這九個規劃層級基本上實現了對我國國土空間和不同行政單元的全覆蓋。“灣區”處在“城市群”和“經濟帶”之間，是最接近規劃體系“金字塔尖”的“大手筆”和“大動作”。

作為一個行政層級多樣、人口和經濟規模巨大、發展目標和需求眾多的“大規劃”，灣區的總體定位涉及或要照顧到各方的利益和訴求，因而必然呈現為一個“巨型復雜結構”，相關表述也比較繁多。該如何理解和把握灣區的總體定位，我們以為可從三方面入手：

一是戰略級的定位，主要是“國際一流灣區”和“世界級城市群”。《規劃》指出灣區“具備建成國際一流灣區和世界級城市群的基礎條件”，同時順理成章地提出“建設富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群”。可知這兩個概念確定的是戰略目標，也是未來評價灣區建設發展的核心指標。“世界級城市群”延續了2009年地區規劃的定位，即建設“全球最具核心競爭力的大都市圈”、“與港澳共同打造亞太地區最具活力和國際競爭力的城市群”，有助于地區規劃與灣區規劃的銜接和融合。“國際一流灣區”為此次新提出，同時也是對此前相關提法如世界級大灣區、世界第四大灣區等的標準化處理。

灣區規劃中各城市出現頻次統計及排序表

二是戰術級的定位，主要包括“構建輻射東南亞、南亞的重要經濟帶”“建設具有重要影響力的國際交通物流樞紐”“建設具有重要影響力的……國際文化交往中心”“建設宜居宜業宜游的優質生活圈”“建設具有國際競爭力的科技成果轉化基地”“建設現代海洋產業基地”“建設世界新興產業、先進制造業和現代服務業基地”“建設內地與港澳深度合作示范區”等8個，它們既是灣區總體性的重點戰略目標和任務，也可看作是“國際一流灣區”和“世界級城市群”的支撐體系。因主要體現在具體領域和方向上，故可稱為是“戰術級”的定位。

三是潛在的功能定位，主要包括人文灣區、健康灣區、休閑灣區、智慧城市群等。其中，智慧城市群在幾年前已由廣東省政府做出規劃并持續推進，這次主要是在空間上擴展到香港和澳門。而人文灣區、健康灣區、休閑灣區則是《規劃》新提出的定位，基本上可以看作是《國家十三五規劃綱要》提出“支持共建大珠三角優質生活圈”的推進和展開，同時也是對過去我國區域和城市群規劃“側重硬件、忽視軟件”的一種重要糾正，為今后的區域和城市規劃更關注文化建設開了一個好頭，也是頗值得關注和贊賞的。

三、關于灣區城市定位的解讀

在灣區“2+9”的城市體系中，不同城市在灣區規劃中出現的頻次，不僅是其在整個大灣區地位的一個重要標志，也是衡量一個城市獲得政策和規劃紅利的依據。依據灣區規劃文本，對11個城市作出具體統計及排序（以出現城市全稱為統計標準，簡稱如粵港澳、港澳、廣深等未列入）如下：香港101次；澳門90次；廣州市40次；深圳市36次；珠海市19次；佛山市9次；中山市8次；東莞市8次；江門市7次；惠州市6；肇慶市5。以此為基礎，結合灣區規劃中的相關內容及香港、澳門和珠三角九市的相關實際情況，可對灣區11個城市的定位作出具體的解讀和討論。現的次數就高得多，基本上是惠州、肇慶的七到八倍。再次，是和城市的地理位置有關。除了香港、澳門、廣州、深圳，珠海是提到最多的城市，這與珠海毗鄰澳門又通過港珠澳大橋與香港相連相關，這也是灣區規劃中用較多篇幅講橫琴粵港澳深度合作示范區的原因。

二是灣區規劃中的產業定位。首先，是中心城市定位明確且互補性強。灣區規劃提出：“以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區域發展的核心引擎，繼續發揮比較優勢做優做強，增強對周邊區域發展的輻射帶動作用。”這四個城市產業布局是為灣區注入經濟發展新動能、全面提升對外開放功能的關鍵所在。如“支持香港打造大灣區綠色金融中心，建設國際認可的綠色債券認證機構”和“支持廣州完善現代金融服務體系和支持廣州建設綠色金融改革創新試驗區”就有很好的對應性和匹配性，有補齊珠三角短板、與國際進一步合規合約等深長意味。其次，是堅守“產業興城”的定位，灣區規劃提出聯合打造一批產業鏈條完善、輻射帶動力強、具有國際競爭力的戰略性新興產業集群，建設培育一批產業技術創新平臺、制造業創新中心和企業技術中心。其中特別提到“支持香港在優勢領域探索‘再工業化’”。保持城市生產功能和消費功能的平衡，是城市實現可持續發展，抗擊經濟、金融和社會風險的重要手段。一個時期以來，一些城市傳統產業轉移過快、新型產業發展跟不上，直接導致城市經濟增長下滑、就業壓力增大及城市人氣下降等突出問題，灣區規劃高度重視產業支撐，對一些規劃總是鼓勵產業轉移是很有借鑒意義的。

三是人文灣區需在實踐中進一步豐富。灣區規劃首次提出“共建人文灣區”，主要包括塑造灣區人文精神和推動中外文化交流互鑒兩大部分，具體涉及到推進中華優秀傳統文化傳承發展、提升居民文化素養與社會文明程度、完善公共文化服務體系和文化創意產業體系、建設嶺南文化中心和對外文化交流門戶、深度挖掘和弘揚孫中山文化資源等內容。關于人文灣區提出的背景，應源自《國家新型城鎮化規劃》提出的“注重人文城市建設”，以及《國家十三五規劃綱要》把人文城市作為新型城市的五個類型之一。此前，已有一些城市在規劃中提出建設人文城市，但在城市群級別以上，這還是第一次正式提出。人文城市是一種以文化資源和文化資本為主要生產資料、以服務經濟和文化產業為主要生產方式、以人的知識、智慧、想象力、創造力等為主體條件、以提升人的生活質量和推動個體全面發展為社會發展目標的城市理念、形態與模式。它揭示出城市發展的目的，不只是城市人口增加，也不只是經濟總量與財富的聚集，更重要的還在于是否提供了一種“有價值、有意義、有夢想”的城市生活方式。這是“以人為本”在城市發展中的真正落實。由此也可以說，人文灣區是灣區建設的最高目的。但從目前的規劃內容看，人文灣區涉及到的內容還比較初級，基本上局限在公共文化事業、市民道德行為養成、豐富群眾文化生活等方面，而對于灣區人如何才能獲得更有價值、更有意義的人生，過上更加美好和更高文化質量的城市生活，落筆和探索還比較少。未來需要以黨的十九大報告提出的“滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧”為指針，逐漸超越實用性的人文灣區建設思路，探索建立更高品質、更具審美和藝術內涵的灣區文化，為人民群眾提供高質量的文化消費產品和服務，最終把粵港澳大灣區建成人文城市、人文灣區的典范。