解讀2019年政府工作報告

3月5日，李克強總理在十三屆全國人大二次會議上做了2019年政府工作報告，回顧了過去一年的成績，同時也對我國2019年經濟社會發展總體要求和政策取向做了說明，對2019年政府工作任務做了部署。

今年的政府工作報告中有幾大顯著變化。從面上來看，將2019年國內生產總值的預期增長目標定在了6%—6.5%的區間，較之前有所下降。這是最直觀最突出的一個變化。從點上來看，幫助民營經濟發展和保障就業被放在了顯著位置加以突出，同時積極的財政政策和松緊適度的貨幣政策也備受各方關注。縱觀2019年的政府工作報告，民營經濟、民生問題被更多的凸顯和強調。

為民企賦能

在今年的政府工作報告中，再次提出了一個為民營企業減稅降費的量化目標：全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元。這一力度可以說是空前的。

減稅降費2萬億元的目標是在2018年全年完成對企業和個人減稅降費約1.3萬億元的基礎上，更進一步，提出的新目標。單就企業而言，2萬億元的減稅降費額度相比2018年幾乎是翻了一番。

為了能夠完成這一減稅降費目標，2019年中央財政將增加特定國有金融機構和央企上繳利潤，壓減一般性支出5%以上、再壓減“三公”經費3%左右，對長期沉淀資金一律收回。同時支持地方政府主動挖潛，大力優化支出結構，多渠道盤活各類資金和資產。

李克強總理強調，“一定要切實讓市場主體特別是小微企業有明顯減稅降費感受，堅決兌現對企業和社會的承諾，困難再多也一定要把這件大事辦成辦好”。

減稅方面。從具體舉措來看，在強調了普惠性減稅的同時，突出了結構性減稅，即針對重點行業大力減稅降費。政府工作報告明確重點降低制造業和小微企業稅收負擔。將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%。

除了減稅降費之外，解決企業融資難、融資貴的問題也被擺在突出位置。報告強調，不搞“大水漫灌”式的強刺激，主要通過靈活運用多種貨幣政策工具，疏通貨幣政策傳導渠道，保持流動性合理充裕，有效緩解實體經濟，特別是民營和小微企業融資難、融資貴問題，防范化解金融風險。

從量化的指標來看，報告要求今年國有大型商業銀行小微企業貸款要增長30%以上。2018年年底，中國人民銀行黨委書記、中國銀行保險監督管理委員會主席郭樹清曾對媒體提出，考慮銀行業金融機構對民營企業的貸款要實現“一二五”的目標，即在新增的公司類貸款中，大型銀行對民營企業的貸款不低于三分之一，中小型銀行不低于三分之二，爭取三年以后，銀行業對民營企業的貸款占新增公司類貸款的比例不低于50%。如今在政府工作報告中對此大型國有銀行提出了明確的要求。

除此之外，政府工作報告還提出降低多項涉企收費。例如，清理電價附加收費，降低制造業用電成本，一般工商業平均電價再降低10%;推動降低過路過橋費用，治理對客貨運車輛不合理審批和亂收費、亂罰款;取消或降低一批鐵路、港口收費;中小企業寬帶平均資費再降低15%，移動網絡流量平均資費再降低20%以上等。

在優化營商環境方面，強調了進一步縮減市場準入負面清單，推動“非禁即入”普遍落實。改革完善公平競爭審查和公正監管制度，加快清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法等。

縱觀整個報告，減稅降費、優化營商環境、處理好政府與市場的關系等賦能民企、激發市場活力的提法貫穿始終。民營經濟問題可以說是這次政府工作報告的重中之重。

財政政策“加力提效”

除了賦能民企之外，本次的政府工作報告中普遍受到關注的一點還有上調了財政赤字率至2.8%。這一水平低于市場預期的3%，但是比2018年的赤字率還是高了0.2個百分點。低于市場預期，高于去年水平，反映了政府財政政策的態度。一方面更加積極，一方面還要防風險，控制杠桿率。

我國的財政赤字率自2009年以來的近十年間，波動性較強。2009-2012年由高走低，2013-2018年又由低走高。2009年我國財政赤字率躍升至2.7%，赤字規模也由2008年的1262.31億元增加至7781.63億元，主要原因是為了應對次貸危機后的經濟蕭條而實行擴張性財政政策所致，雖然2010和2011年財政赤字受稅收形勢向好、通貨膨脹等因素影響有所回落。然而此后財政赤字又開始以更快的速度增長起來，2016和2017連續兩年赤字率達到3%的歷史高位水平，赤字規模也均在2萬億元以上，這與我國近年來一直實施積極的財政政策密切相關。也與自從國際金融危機爆發近10年來，中國的經濟增長面臨的結構轉型壓力加大，經濟增長目標由高速度轉向高質量發展有關。在此背景下，政府部門通過降低稅費，增加財政支出、擴增財政赤字來激發經濟的內生增長動力，維持經濟的一定增速。

但是2018年在政府工作報告中將財政赤字率下調為2.6%，這也是近年來中國財政赤字率的首次降低。從宏觀經濟狀況來看，2018年的赤字率有所下降，實際上與年初中國經濟穩中向好，財政狀況不斷改善的宏觀環境相吻合，同時也和從政策角度開始高度重視控制地方隱性債務風險和宏觀杠桿率有很大聯系。

財政赤字是逆周期調節的重要工具。由于我國基建投資的資金主要來源于政府資金，政府赤字率的上升往往也將帶來基建投資的上行。從歷史回溯中可以看到，基建投資與中央政府杠桿率大致正相關，如2009年期間政府杠桿率與基建投資均出現大幅上行。政府投資中，基建投資的比例近幾年來也逐年上漲，因此，政府赤字率水平的下調將影響到基建投資增速的放緩。這一點從2018年基建投資增速放緩上體現的十分明顯。2018年我國基礎設施建設投資同比增長速度僅為3.8%，遠低于19%左右的歷史平均水平。

基建投資作為拉動內需的重要組成部分，隨著基建投資增長的放緩，其在2018年對需求的拉動貢獻也變低。從全社會固定資產投資完成額的增長速度來看，盡管房地產開發投資和制造業投資增速是在穩步上行，但是全社會固定資產投資完成額的增長速度并沒有如期上行，這一點與基建投資增速的快速下滑有很大的關系。

受到經濟下行壓力加大的影響，2018年下半年政府的財政政策開始變得更為積極，這也使得基礎設施建設投資增速的觸底反彈，整體增速從7月底的3.2%，到年底反彈了0.6個百分點。

2018年下半年投資數據的疲軟，以及政府政策的轉向使得市場對于政府將財政赤字率重新調回3%的高位有很大預期。但是從最終的結果來看，財政赤字率選擇了2.8%中間位置。這意味著財政政策將更加積極，但是依然兼顧控制財政杠桿率。

就業被擺在優先位置

今年政府工作報告的另一大變化在于就業被放在了財政政策和貨幣政策一起加以著重強調。報告明確指出，“今年首次將就業優先政策置于宏觀政策層面，旨在強化各方面重視就業、支持就業的導向”。

值得注意的是，今年的城鎮調查失業率預期目標的提法從去年“5.5%以內”變為“5.5%左右”。從字面意思上，今年的調查失業率預期目標有了上浮的空間，這在某種程度上也意味著政府對于失業率的預期調高了。加上今年首次將就業優先政策置于宏觀政策層面加以強調，2019年的就業形勢恐怕不容樂觀。

2018年全國有820萬新增大學畢業生，2019年這一數字將進一步上升到840萬。數量龐大的大學畢業生群體與國內正在大力發展的高新制造業的人才需求之間并不能很好的匹配，知識型人才供給與技術型人才需求之間存在著結構性矛盾。

另一方面，目前中國經濟正處在轉型升級中，不少落后產能、低端制造業面臨淘汰，在客觀上造成了就業崗位的減少。但是新增的高新制造業面臨著技術性人才、產業工人缺乏的尷尬境地，這使得社會面臨的結構性失業問題比較嚴重。

2月13日，國務院印發了《國家職業教育改革實施方案》，提出把職業教育擺在教育改革創新和經濟社會發展中更加突出的位置，大力培養技術人才，以服務我國經濟戰略轉型的大局。

在今年的政府工作報告中，對于大力推進職業教育發展也有大量涉及。如實施職業技能提升行動，從失業保險基金結余中拿出1000億元，用于1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業培訓。鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考高職院校，今年將大規模擴招100萬人等。

除了上述方面，今年的政府工作報告對養老、醫療保險、嬰幼兒托育、脫貧攻堅等社會關注的熱點問題也著墨頗多。