政府法律顧問制度研究

高恩強(qiáng)

摘 要：推動法治政府建設(shè)，全面實現(xiàn)依法治國是黨的十八大以來確立的基本治國方略之一，而政府法律顧問制度則是法治政府建設(shè)的重要基石和保障，該制度的實施有利于加強(qiáng)政府法律人才隊伍建設(shè)，督促行政機(jī)關(guān)依法行政。我國自上個世紀(jì)80年代末開始建立政府法律顧問制度以來，各地基層政府結(jié)合本地區(qū)的基本情況，對政府顧問制度進(jìn)行了積極有益的探索。本文主要是以溫州市鹿城區(qū)為范本，介紹鹿城區(qū)政府在政府法律顧問制度方面的探索和實踐，并希望以此為契機(jī)為基層政府法律顧問制度的發(fā)展與完善貢獻(xiàn)智慧和力量。

關(guān)鍵詞：政府法律顧問;探索實踐;發(fā)展完善

一、政府法律顧問制度的概念

政府法律顧問，顧名思義就是為政府提供法律服務(wù)的群體，從傳統(tǒng)意義上來看政府法律顧問主要是指個體，即專門為政府提供法律服務(wù)的人員，但是隨著政府法律顧問制度的發(fā)展，政府法律顧問的內(nèi)涵也是越來越廣，不僅僅包括了個體，也包括了政府法制機(jī)構(gòu)、公職律師等等。政府法律顧問制度最早于1988年9月在深圳市政府率先設(shè)立，至今我國政府法律顧問制度已走過近30年的發(fā)展歷程，政府法律顧問從早期為政府擔(dān)任代理人參加訴訟，到如今為政府重大決策提供法律意見、協(xié)助起草和修改重要法律文書，服務(wù)范圍越來越廣泛。政府法律顧問制度的建立和實施，對于促進(jìn)各級政府及其部門依法行政、加快法治政府建設(shè)產(chǎn)生了積極影響。

二、鹿城區(qū)法律顧問制度的發(fā)展

鹿城區(qū)政府法律顧問制度自2008年建立以來，已走過10多年的發(fā)展歷程，政府外聘法律顧問的管理機(jī)制也經(jīng)歷了三個階段的改變：第一階段鹿城區(qū)采用了統(tǒng)一集中管理模式，在這一模式下，主要是從法院、上級政府法制部門、高校、律師事務(wù)所聘請從事法律教學(xué)、研究和實務(wù)的專家擔(dān)任合法性論證會議成員，負(fù)責(zé)全區(qū)遇到的涉法涉訴方面的問題。這種模式下區(qū)政府法制工作機(jī)構(gòu)是作為法律服務(wù)資源的分配者，負(fù)責(zé)全區(qū)所有單位法律資源的調(diào)配和管理。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是能夠確保聘用的法律顧問成員都具有較強(qiáng)的理論和實踐能力，強(qiáng)化政府法律顧問隊伍的管理，確保法律顧問隊伍的純潔性和先進(jìn)性。但是其暴露出的問題是逐漸增多的行政法律糾紛和法制機(jī)構(gòu)和法律顧問隊伍人員力量不足之間的矛盾，因此這一模式逐漸難以勝任時代的發(fā)展。于是鹿城區(qū)進(jìn)入到了第二階段，即分散式管理模式，這也是目前大部分基層政府應(yīng)用最廣的一種法律顧問管理模式，由區(qū)屬各部門及街鎮(zhèn)自主選聘具備一定法律應(yīng)用專長的人才作為本單位法律顧問。這種模式具有很強(qiáng)的靈活性，能夠減輕政府法制機(jī)構(gòu)的工作壓力，又能夠快速有效地實現(xiàn)政府法律顧問的全覆蓋，但是這樣的一種模式同樣也存在問題，即政府法制機(jī)構(gòu)作為法律顧問工作主管單位，無法及時全面掌握各單位法律顧問工作情況，無法準(zhǔn)確了解外聘法律顧問服務(wù)能力、服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量等?；谏鲜鲈?，鹿城區(qū)對推進(jìn)政府法律顧問工作的模式有了新的探索，在管理的思路上也有了新的認(rèn)識，即政府法制機(jī)構(gòu)作為區(qū)級政府法律顧問工作的參與者、推進(jìn)者，其在中間應(yīng)該是主要是起到牽線搭橋、居中引導(dǎo)的作用，即通過構(gòu)建科學(xué)合理的管理機(jī)制、配套的軟件硬件平臺，做到既能夠?qū)θ珔^(qū)的外聘法律顧問進(jìn)行有效的管理，又能將自主選聘的權(quán)利交給各用人單位?；谶@樣的思路，鹿城區(qū)開始新一輪政府法律顧問管理模式的探索，即利用互聯(lián)網(wǎng)法律服務(wù)平臺實現(xiàn)政府法制機(jī)構(gòu)對法律顧問的有效管理。

三、鹿城區(qū)法律顧問新模式概況

鹿城區(qū)法律顧問管理新模式主要是基于鹿城區(qū)政府法律服務(wù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)已經(jīng)于2017年正式啟用，該系統(tǒng)的啟用打破了傳統(tǒng)政府類電子服務(wù)平臺采用封閉模式的壁壘，真正實現(xiàn)了開放互動式的生態(tài)化服務(wù)系統(tǒng)。系統(tǒng)內(nèi)部集成了外聘法律顧問篩選、線上下單選聘、外聘法律顧問評價、服務(wù)經(jīng)費(fèi)追蹤、法律服務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等功能于一體，實現(xiàn)了法律服務(wù)的“菜單式”供給，“訂單式”服務(wù)。同時，這也是目前全省首個通過“互聯(lián)網(wǎng)+”模式打造的政府法律服務(wù)平臺。 新模式有以下幾個優(yōu)點(diǎn)：

一是解決律師聘請程序不透明的問題。少數(shù)單位聘請法律顧問的目的可能不是出于依法行政工作的需要，對于政府購買法律服務(wù)的這種特殊領(lǐng)域，更多的時候往往是基于和某些律師的個人關(guān)系，可能導(dǎo)致外聘法律顧問遴選的不公平。借助法律服務(wù)平臺能夠使聘用程序更加透明化，大大減少聘用過程中存在的人情關(guān)系。

二是解決信息不對稱的問題。以往，一些單位對法律服務(wù)市場不了解，認(rèn)為只有選擇知名度高、具有人大代表或者政協(xié)委員身份的律師擔(dān)任外聘法律顧問，才能承擔(dān)好相應(yīng)的職能，但是在這過程中卻忽略了這些律師是否擅長于該部門專業(yè)領(lǐng)域，是否有足夠的時間和精力去承擔(dān)政府法律顧問的職能，結(jié)果是花了大價錢卻沒有實現(xiàn)很好的效果，而借助鹿城區(qū)法律服務(wù)平臺這一載體能夠更好的讓用人單位了解法律顧問的專長和過往案例，通過對比選擇更適合本單位實際情況的律師。

三是外聘法律顧問顧而不問、流于形式的問題。分散性的政府法律顧問管理機(jī)制對政府法律顧問的管理較為松散，少數(shù)政府部門雖然聘請了法律顧問，甚至不止一名律師，但可能存在為了應(yīng)付考核工作而聘用的情況，是否真正發(fā)揮了外聘政府法律顧問的作用法制部門難以有效掌握。而通過法律服務(wù)平臺的運(yùn)用，使政府法制機(jī)構(gòu)可以借助互聯(lián)網(wǎng)這一手段實現(xiàn)對各單位外聘的政府法律顧問的有效管理，通過用人單位的點(diǎn)評以及接單的數(shù)量了解他們在日常提供法律服務(wù)過程中的工作能力和工作態(tài)度。

四、 鹿城區(qū)法律顧問新模式存在問題及發(fā)展方向

從目前運(yùn)行的情況來看，由于前期沒有經(jīng)驗可以借鑒，鹿城區(qū)政府法律顧問管理新模式在運(yùn)行過程中也存在著一些問題：比如用人單位還沒有培養(yǎng)起對法律服務(wù)系統(tǒng)的使用習(xí)慣，導(dǎo)致新模式受到了一些質(zhì)疑;法律服務(wù)系統(tǒng)在操作體驗以及法律顧問的聘用、評價等流程上還存在一定優(yōu)化空間等等。針對現(xiàn)存的問題，還需要通過以下手段進(jìn)一步完善該模式發(fā)展：

（一）進(jìn)一步完善政府法律顧問機(jī)制

要進(jìn)一步健全政府法律顧問參與機(jī)制，建立完善的法律顧問為政府行政事務(wù)提供法律服務(wù)的參與機(jī)制，明確法律顧問權(quán)利與責(zé)任。明確法律顧問應(yīng)對哪些重要的行政事務(wù)和行政執(zhí)法活動提供法律意見書，在重大決策、重大投資、重大項目建設(shè)、重大事項實施等先期論證時需邀請法律顧問參與，提高法律顧問在重大決策作出前的參與度。

（二）完善考核與獎懲機(jī)制

健全考核與獎懲機(jī)制，對政府法律顧問工作進(jìn)行全面考核評估，客觀評價政府法律顧問的工作能力、工作態(tài)度、專業(yè)水平和發(fā)揮的作用，從而按規(guī)定對其進(jìn)行獎懲。一是考核主體應(yīng)當(dāng)包括政府法律顧問的管理機(jī)構(gòu)、聘用單位、以及具體法涉訴服務(wù)中法院的參與。二是考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)細(xì)化，不應(yīng)該簡單以政府法律顧問為政府解決行政糾紛或訴訟的案例個數(shù)為指標(biāo)，更應(yīng)該注重其在事前的風(fēng)險防控，檢查是否有效為政府減小法律風(fēng)險和損失。三是獎勵機(jī)制設(shè)置上，主要采取精神獎勵為主，輔以一定物質(zhì)獎勵的方式。

（三）優(yōu)化法律服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行。

進(jìn)一步提升系統(tǒng)的便捷性和實用性，我區(qū)已經(jīng)開始謀劃鹿城區(qū)政府法律服務(wù)系統(tǒng)2.0版本，該版本將根據(jù)政府法律服務(wù)的特點(diǎn)和需求，融入更多更具特色的服務(wù)模塊，進(jìn)一步增強(qiáng)系統(tǒng)的互動性和開放型。目前，該系統(tǒng)的合作方律超人已經(jīng)與百度公司代理商國技互聯(lián)資產(chǎn)管理有限公司簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，將由百度主導(dǎo)進(jìn)行系統(tǒng)的升級和完善，相信借助百度公司在互聯(lián)網(wǎng)及人工智能領(lǐng)域的實力，將進(jìn)一步推動鹿城區(qū)政府法律服務(wù)系統(tǒng)更好更快發(fā)展。

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