福州市軌道交通建設利用PPP模式財政補貼及可持續發展的思考

文/方艷云，福州地鐵集團有限公司

地鐵建設一條線路長度約30公里，投資200多億元，每公里造價平均超過7億元，加上后期的運營補虧，巨大的投資規模完全依靠政府解決是相當困難的。為緩解目前建設資金壓力，可以考慮由社會資本參與PPP模式推進地鐵快速發展。

福州地鐵2號線是福州市主要的東西向交通線，連接著市中心、主城區和郊區，穿過商業和金融中心、居民區和大學城，沿線的商業開發將得到充分開發，極大地提升遠郊的居民以更低的價格和富有效率的方式獲得公共服務，并將長期受益于此。福州地鐵2號線PPP項目創建了一套基于現金流的財務補貼模型。

1 現金流量法政府補貼的財務模型

城市軌道交通行業屬于典型的準經營民生工程類項目，由政府定價，為公益類公共交通運輸項目。地鐵PPP項目需要政府補貼大體為五個方面：運營虧損補貼、還本付息、新增車輛投資、設備更新改造投資；車輛架修與大修，5年架修與10年大修都是大額支出。目前我國軌道交通項目的政府補貼，尚沒有統一的計算方法，本項目首創提出了基于現金流的補貼模式，即項目公司的收入來源為“使用者付費+政府補貼”。

1.1 使用者付費

本項目的使用者付費主要來源于地鐵票務收入和非票收入，其中非票收入來源廣告、通信、車站商業經營收入。

1.2 政府補貼

政府補貼包含兩部分：一是政府為保障項目公司正常運轉所提供的補貼，即項目可行性缺口補貼；二是政府對社會投資人提供的合理收益補貼。

1）項目可行性缺口

在財務計劃現金流量表中當年累計凈現金流出現負值時對相應缺口的補貼，以保障項目公司正常經營活動。在正常運行情況下，項目財務計劃現金流量表出現可行性缺口時，市政府通過實施機構按照PP P協議的規定，向項目公司提供政府對項目的補貼。其計算公式如下：

第t年政府對項目的補貼=|（第t年項目財務現金流入總額–第t年項目財務現金流出總額）|

即：GAPt=|(CIt– COt)|

當（CIt–COt）﹤0時，GAPt取上式絕對值；

當（CIt–COt） ≥0時，GAPt＝0。

CI（現金流入，經營總收入）=票務收入+非票務凈收入（廣通商）+政府補貼。

其中：票務收入：是指各年預計票務收入；非票務收入:是指沿線的廣告（含站臺廣告、車內廣告等）、商鋪等附屬資源開發凈收入；政府補貼:是指滿足投資人資本金現金流量表財務內部收益率時，政府各年等額補貼值。

CO（現金流出，運營付現總成本）=建造項目資本金+貸款本息償還+生產付現成本+維持運營生產投資（增購車輛及車輛設備設施更新重置）

2）社會投資人合理收益補貼

由于項目本身產生的利潤無法滿足社會投資人的資本金回報需政府給予的合理收益補貼。約束社會投資者獲得回報的主要經營考核指標為項目的經營活動現金流量，社會資本方可獲得的回報與項目經營活動凈現金流直接掛鉤，當該年度凈經營現金流量為正數時，社會投資人可以得到政府給予的本年度資本金合理回報。其計算式：

si=社會投資人各年投入的資本

irr=社會投資人資本金內部收益率

先計算出k值（k為回報系數，該系數是以社會資本要求的最低內部收益率折現系數，即當整個特許經營期內社會投資方該累計現金流入等于資本流出時的系數），則：

社會資本內部收益補貼=年度凈經營現金流量乘以回報系數=（ci-co）*k。

2 政府補貼需要同步考慮的幾個配套問題

2.1 政府補貼平滑支付問題

在運營初期，由于軌道交通線網尚未成型，客流量相對較小，因此項目公司較長時間內經營活動凈現金流可能為負值，造成社會投資人長期難以獲得收益分配，因此，在運營初期應為社會投資人合理回報部分考慮優先安排一定的預付值，以減少社會資本的資金成本，也有利于財政部門平滑運營期間的財政支出，減少后期財政支出壓力。

2.2 特許期內所得稅減免問題

按照現行會計準則，社會資本方獲得回報是在稅后利潤中進行分紅，即政府補貼作為收入要征繳所得稅。這個問題國家還沒有完善相關機制。按照目前的稅收法規，軌道項目屬于國家重點扶持的公共基礎設施項目可以享受“三免三減半”的企業所得稅政策，但只能在運營的前六年可以享受此優惠政策，不能解決整個特許經營期內政府補貼繳交所得稅的問題。為此，為充分利用這一優惠政策，在運營的前六年，政府應盡量多安排投資人合理回報補貼值。

2.3 全生命周期績效考核問題

為維持項目的正常運作，保障項目的建設質量、運營服務水平和妥善移交，本項目引入了全生命周期績效考核機制，全面考核投資、建設、運營管理行為。項目建設階段主要考核工期目標和投資控制等，項目運營期主要考核項目的運營安全、客運服務、財務收支情況等，制定合理可操作的考核辦法，將考核結果與政府補貼水平相掛鉤。同時，政府可委托第三方機構將對項目公司的運營情況進行三年一次的中期評估，將后評估結果作為政府調整項目相關條款的依據。

2.4 政府投資方收益分配問題

在項目運營初期，由于項目收入相對偏低，為保證社會投資方的積極性，可優先保證社會資本方獲得回報，政府投資方不參與收益的分配。隨著形成線網后客流量和票務收入的增加，如果完成滿足社會資本方的收益回報分配后，仍有可分配利潤，則按照項目A部分（由政府方投資的土建部分）和B部分（由項目公司投資的機電部分）的總投資比例，在政府方代表與項目公司之間進行分配。

2.5 客流變動風險分擔問題

軌道交通項目客流取決于城市的人口結構和分布，以及經濟社會發展的水平。為此不能簡單地把客流因素造成的收入不足完全由PPP項目公司來分擔，在考核項目補貼值時應客觀地將客流及票務收入與運營成本和提高服務結合起來統籌考慮，合理平衡客流風險的分擔。

2.6 運營補貼納入政府預算問題。地鐵PPP項目投資巨大，特許經營期長，政府應把PPP項目補貼納入政府財政預算以及中長期財政預算規劃，增加其長期合作的信心。