打破“職責同構”

張國亞

【摘要】“職責同構”是中國縱向間政府職責配置的基本模式，短期內適應了中國“全能型”政府的需要，但難以滿足服務型政府建設的需要。黨的十九屆三中全會提出，要突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區經濟社會發展實際，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能，為我們打破“職責同構”模式，理順縱向間政府關系提供了有益思路，凸顯了當前我國政府機構改革的新動向。

【關鍵詞】政府機構;職責配置;縱向間關系：改革動向

政府職責配置是現代政府理論的重要內容，也是改革政府機構、推進職能轉變的有力抓手。黨的十九屆三中全會提出，要下決心解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端，加快推進國家治理體系和治理能力現代化。這為我們打破“職責同構”提供了有力支持，也凸顯了當前政府機構改革的新動向。

一、問題提出

政府職責配置是政府自身工作內容和運行方式的深刻反映，我國的政府機構體制是伴隨著計劃經濟的建立而逐步發展和完善起來的，其基本特征就是對應計劃經濟體制下“全能型”政府運作的需要，實現不同層級政府實行“職責同構”。在計劃經濟時期， “職責同構”的模式一定程度上適應了“全能型”政府體制的需要，在此期間雖經多輪改革，但基本思路都是強化和完善“職責同構”的組織模式。

改革開放后，隨著社會主義市場經濟的建立， “職責同構”不僅越來越影響政府運行效率和職能轉變，而且還造成“條塊矛盾”日趨緊張。為了解決這一問題，我國先后進行了7輪政府機構改革，但是歷次機構改革都集中于橫向的政府關系重塑，對于縱向間政府職責配置并沒有進行深度調整。1994年的分稅制改革雖然對中央和地方財權和事權關系進行了調整，但并沒有動搖“職責同構”的制度基礎，“上下對口、左右對齊”仍然是當前縱向間政府職責配置的主導模式。建設現代政府體制，推進國家治理體系和治理能力現代化，需要對“職責同構”的政府間模式進行深度變革。

二、政府職責配置的兩種思路

在現代政府理論中， “職責同構”和“職責異構”是政府職責配置的主要方式。所謂“職責同構”是指在政府間關系中，不同層級政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。我國所采取的就是典型的“職責同構”模式，突出表現就是政府機構在設置上“上下對口、左右對齊”。比如說，地方政府組織法對于地方政府職責的規定與憲法對于中央政府的職責規定基本一致。像天津市的政府機構數量與中央政府部門數量基本一致，政府機構的組成保持了某種一致性，表現出明顯的“上下對口、左右對齊”模式，天津市有自身特色的部門占比不到15%。再比如，從黨群組織架構來看，在職責配置上也表現出高度的一致性和相似性。

而“職責異構”則是指在縱向間政府關系中，不同層級的政府在職責配置上存在顯著差異和分工。西方單一制國家普遍采取了“職責異構”的配置模式，從中央到地方根據自身服務對象的不同，匹配了不同的政府職責。如法國、英國、日本等國家，不同政府層級間存在著明顯的職責分工與協作，中央政府主要負責外交國防和宏觀經濟運行等，地方政府主要負責公共服務提供，而市鎮政府則主要負責滿足居民日常的生活需要，政府職責配置表現出明顯的梯次搭配。

三、打破“職責同構”：政府機構改革的新動向

黨的十九屆三中全會通過的《關于深化黨和國家機構改革的方案》（以下簡稱《方案》）提出了未來黨和國家職能體系的主要原則，為今后的政府職責配置指明了方向。《方案》對政府職責配置的定位，凸顯了地方政府在機構職能設置上的自主權，顯示了打破“職責同構”的新動向。

一是“職責同構”仍然是今后政府職責配置的基礎模式。《方案》提出，深化地方機構改革，要著力完善維護黨中央權威和集中統一領導的體制機制，省市縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。這預示著在縱向間政府職責配備上， “職責同構”仍然是基礎模式，特別是涉及中央權威和集中統一領導的政府機構必須保持“上下對口”，這是單一制國家中央集權制對于政府職責配置的基本要求，在地方政府機構改革中仍然是大趨勢。

二是“職責異構”將成為省以下政府職責配置的有力補充。市場經濟的發展對不同地方的政府運作提出了差異化要求。《方案》也提出要賦予省級及以下機構更多自主權，突出不同層級職責特點，允許地方根據本地區經濟社會發展實際，在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能。實際就是要在“職責同構”的基礎上，有效區分不同層級政府的實際職責，切實提升地方政府的公共服務供給能力和服務效率，更好適應社會主要矛盾轉化的現實需要。

三是基層治理將探索新的職責配置模式。當前基層治理虛化、弱化、空心化等問題一直比較突出。《方案》提出要適應街道、鄉鎮工作特點和便民服務要求，構建簡約高效的基層管理體制。說明今后基層治理將會積極探索新的職責配置模式，逐步建立簡約高效、職能完善的基層治理新模式，一些地方正在進行街道“一站式”服務、執法權力下沉等創新將會成為基層治理的新模式。

總之，從此次的黨和國家機構改革方案來看，雖然“職責同構”仍然是未來政府職責配置的基礎模式，但是政府機構改革也顯示出了新的動向，在“上下對口”的基礎上，打破“左右對齊”的同構模式將會成為此次政府機構改革的新亮點。

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