中國社會政策改革創新的價值基礎

摘 要：社會公平體現了人類共同的價值追求，是衡量社會進步的重要尺度。社會政策所涉及的社會公平有自己特定的角度、內涵和實現路徑。社會公平之所以是社會政策的核心價值，是因為從社會政策發展的歷史看，社會政策與社會公平相隨而行；社會政策的核心問題是在協調社會利益關系時如何體現社會公平，它反映出社會政策制定過程中的基本價值取向；社會政策是實現社會公平的主要手段。由于各方面原因，我國社會政策建設嚴重不足，其公平性難以有效體現，導致不僅在初次分配領域貧富差距不斷擴大，在再分配領域也未能對不合理的分配格局加以適當矯正；而且在社會政策內部也存在著這樣那樣不公平的問題。因此，基于公平推進我國社會政策的改革創新就顯得必要、重要且在現階段更具迫切性。

關鍵詞：社會政策；社會公平；價值基礎；改革創新

中圖分類號：C916.1 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2019）03-0076-13

作者簡介：李迎生，中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心教授、博士生導師 （北京 100872）

一項政策選擇、制度安排既來源于某種理念，同時也折射出某種理念，理念對政策、制度的建構及其發展產生著直接、有效、長遠的影響。就社會政策而言，不同的社會政策理念影響到不同的社會政策選擇，相應地，會導致不同的社會福利制度安排。在社會政策發展史上，公平、平等、公正、效率等都曾被一些流派或學者作為社會政策的理念基礎或核心理念，對社會福利制度實踐產生了重要而深遠的影響。總結社會政策理論與實踐的經驗教訓，我們認為，社會公平是社會政策的基本理念依據。只有以公平作為社會政策的基本或核心理念，社會福利制度才能健康運行與發展；否則，社會福利制度建設就會出現這樣那樣的問題。由于各方面原因，我國社會政策理念一個時期存在偏差，社會政策建設嚴重不足，導致不僅在初次分配領域貧富差距不斷擴大，在再分配領域也未能對不合理的分配格局加以適當矯正；而且在社會政策內部也存在著各種各樣不平衡的問題。因此，基于公平推進我國社會政策的改革創新在現階段更具迫切性。

一、社會公平是衡量社會進步的重要尺度

（一）公平強調“合理的差異”，與平等、公正等概念存在實質區別

公正、平等、公平等概念看似相似，而實質不同，我們可以對這三個概念做一個比較。無論是“公正”、“平等”還是“公平”的理念，都涉及對“差異”或“差別”的認識、判斷和評價。差異是一種普遍、客觀的存在。不論自然現象還是社會現象，都是千差萬別的，由此構成了自然界和社會的豐富多彩。作為自然進化的極致的人，其差別不僅涉及自然差別，還涉及社會差別，且后者從某種意義講對人的影響更大。

顯然，差別或差異作為一種普遍、客觀的存在，是不以人們的主觀意志為轉移的。而“平等”作為人類社會的一種價值理念或理想追求，其實就是要去人為地抹平這種差別或差異，實現“大家都一樣”。如果從起點和過程（競爭規則）意義上來理解平等，應該說是合理的；而結果意義上的平等則往往是不合理的。中國社會自古以來就有“不患寡、患不均”、“等貴賤、均貧富”的思想傳統，很容易把對平等的追求等同于結果的均等，甚至等同于平均主義，這是非常有害的，改革開放前平均主義、“大鍋飯”盛行，結果使社會生產力的發展受到嚴重影響，人民生活陷入普遍貧窮，其教訓非常深刻。正如鄧小平同志所指出，“我們堅持走社會主義道路，根本目標是實現共同富裕，然而平均發展是不可能的。過去搞平均主義，吃‘大鍋飯，實際上是共同落后、共同貧窮，我們就是吃了這個虧。”《鄧小平文選》第三卷，人民出版社2001年版，第155頁。

公平從字面上看則含有“公正”、“平等”兩個方面的意義。一方面，國人在使用“公平”或“不公平”這個概念時，確實是想表達一種價值判斷，即“是否合理”，如改革開放以來我們長期堅持的“效率優先，兼顧公平”的原則或理念，其中的“公平”就是表達一種價值取向——承認差異，但應在合理范圍內。另一方面，“公平”的含義又包括了“平等”，用來描述“均等”或“不均等”的現象，亦即客觀的數量上的一致或不一致現象。因此，“公平”這種語義上的矛盾，在使用“公平”的概念時可能引起理解上的混亂。參見李強《公平與公正概念辨析》，《探索與爭鳴》2006第4期。

公平與平等既相互區別，又相互交叉、聯系。它們有一部分內容是重合或交叉的，如機會的平等、競爭規則的平等屬于公平的范圍，這是它們的聯系。同時，公平與平等又是有區別的。如果說平等強調的是某種“同”，那么公平強調的則是某種“異”。公平是以承認差異為前提的。一般地說，所謂公平就是一種合理的差異，這與平等以同一尺度來衡量形成反差。再者，公平與平等的內容可以是矛盾的，如結果的平等基本上屬于不公的范圍。如上文所言，如果我們總是抱著“不患寡，而患不均”觀點，把公平等同于平等，甚至等同于平均主義，將是非常有害的。參見鄭杭生《社會公平與社會分層》，《江蘇社會科學》2001年第3期。

日本學者高坂健次將公平與平等的關系劃分為四個單元：（1）平等的又是公平的；（2）不平等但是公平的；（3）平等但不公平；（4）不平等也不公平。高坂健次進而指出：“世間容忍的是一單元和二單元，不容忍的是三單元和四單元。”參見鄭杭生《社會公平與社會分層》，《江蘇社會科學》2001年第3期。

“公正”的概念與“平等”、“公平”等概念的差異在于，它不會與“均等”、“平均”的客觀差異描述相混淆，所表達的是一種比較明確、鮮明的價值判斷。“公正不公正”往往和“合理不合理”、“正當不正當”、“正義不正義”相類似，都是在表達一種鮮明的立場或追求。“公正”涉及的范圍、領域更寬泛，更適合作為一種理想的社會制度（形態）或稍具體的政治制度、經濟制度等的追求，它是難以量化的。

從以上的比較可見，“平等”在實踐中容易導致“平均主義”，這方面我們有很多深刻的教訓。“公正”涉及層次更高、范圍更廣且難以量化，因而操作性較差。“公平”在語義上似乎存在矛盾，但邏輯上并不矛盾，把公平理解為“合理的差異”，且在實踐中這種“合理的差異”是可以根據經驗數據加以測量的，具有可操作性，如基尼系數法、五等分法等就是我們常用的測量收入分配是否合理的科學方法。本文我們旨在論證把公平作為社會政策的價值基礎的合理性，從概念的涵義上看，顯然是合適的。

（二）公平是衡量社會進步的重要尺度

社會公平就是社會的政治利益、經濟利益和其他利益在全體成員之間的合理分配，它意味著權利的平等、分配的合理、機會的均等和司法的公正。俞可平：《社會公平和善治：建設和諧社會的基石》，《光明日報》2005年3月22日。社會公平是人類普遍認可的崇高價值，是衡量社會進步的重要尺度。

社會公平就其本質而言，至少包含以下三個方面的含義：第一，它是一種理想狀態。從歷史上講，社會公平是從未真正實現過的。人們生來存在生理、身份、地位的差別，因而造成擁有利益的差別，最終利益相近或相似的個體分屬相差懸殊的利益集團。已形成的利益格局不易打破，加上公平本身的概念的復雜，可以說社會公平未真正完美實現過。但人是有理性的，隨著人類文明的發展，人們認識到不規范的競爭會造成無謂的損失，越來越多的人希望有彼此接受的規則，這一規則能保證人們得到應得的利益，他們的這種愿望就被稱為社會公平。第二，它的實質是一種社會權益的正當劃分。沒有權利就沒有利益，正是因為社會中的個人或集團要維護和追求自己的權利與利益，他們之間才互相爭奪，造成出現不公平和不正義的情況，因此主張社會公平正義就是主張權益的合理劃分。第三，社會公平最終體現為個人追求自我空間的擴展。個人是社會的最小單位，社會公平最終目的是為個人的。人類文明的最重要的標志是個人逐步獨立，個體價值受到尊重，個人的生存空間也因此得到擴展。

就社會公平的內容而言，主要體現在權利公平、機會公平、規則公平、結果公平等各個方面（維度）。黨的十八大報告提出“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系”。胡錦濤2005年5月在中共中央黨校省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中強調，要“依法逐步建立以權利公平，機會公平，規則公平和分配公平為主要內容的社會公平正義保障體系”。在三大公平之外又加了一個“分配公平”。楊耕在《光明日報》發表的《高度重視社會公平問題》（2016年12月8日）一文中，將社會公平分為機會公平、規則公平、結果分配公平等三項。綜合以上觀點，將社會公平劃分為權利公平、機會公平、規則公平、結果公平四個維度是合適的。首先是權利公平，每個社會成員都擁有憲法法律賦予的基本權利，而且這些基本權利不因家庭、職業、性別、民族的差別而有所不同。其次是機會公平，每個社會成員都具有參與經濟、政治、文化和社會活動的平等機會，“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會”。中共中央文獻研究室：《十八大以來重要文獻選編（上）》，中央文獻出版社2014年版，第235頁.第三是規則公平，任何規則的制定都必須經過嚴格、公正的程序，而規則一旦形成，任何社會成員都毫無例外地受到規則的保護和約束，在規則面前一律平等，對所有參加同類社會活動的人具有同等效力。最后是結果分配公平，即以平等身份參加社會經濟活動的人必須承認和接受活動的結果，不允許任何人憑借社會特權取得收益“附加權”和虧損“豁免權”楊耕：《高度重視社會公平問題》，《光明日報》2016 年12 月8 日。。

社會公平作為社會主義的本質要求，是中國共產黨的價值追求。當前正在進行的全面深化改革將促進社會公平正義提到前所未有的高度。習近平同志指出，全面深化改革要“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”。“必須著眼創造更加公平正義的社會環境，不斷克服各種有違公平正義的現象，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。”習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。“要把促進社會公平正義、增進人民福祉作為一面鏡子，審視各方面體制機制和政策規定，哪里有不符合促進社會公平正義的問題，哪里就需要改革；哪個領域哪個環節問題突出，哪個領域哪個環節就是改革的重點。”中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，人民出版社2016年版，第77頁。

（三）公平是具體的、歷史的

社會公平不是抽象的，而是具體的、歷史的，它總是同一定的經濟基礎相聯系。從社會的經濟事實出發考察社會公平，是馬克思主義社會公平觀的一個基本原則，正是基于這一原則，馬克思恩格斯指出了社會公平的歷史性和相對性。

既然公平屬于作為上層建筑的道德和法的范疇，既然社會公平的實現程度決定于社會經濟，而社會經濟的發展必然是一個歷史的過程，因此，在馬克思恩格斯看來，同社會經濟一樣，公平也必然是具體的、歷史的，從來不存在任何超越歷史條件和脫離社會經濟的、抽象的、永恒的社會公平，恩格斯明確指出，公平的觀念“是一種歷史的產物，這一觀念的形成，需要一定的歷史條件，而這種歷史條件本身又以長期的以往的歷史為前提”《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第448頁。。

在分析社會公平歷史性的根據時，馬克思恩格斯提出了一個重要的思想，即“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由此經濟結構制約的社會文化發展”《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1963年版，第22頁。，未來社會的公平必然經歷一個從相對不公平到相對公平的漸進的歷史過程。他們認為，共產主義社會的第一階段即社會主義社會，是剛剛從舊社會脫胎出來的社會，因而必然從各個方面留下舊社會的痕跡。“不公平”的社會現象，正是“舊社會的痕跡”之一。賀善侃：《論社會公平的歷史性》，《毛澤東鄧小平理論研究》2010年第11期。

我國目前雖已進入中國特色社會主義新時代，但尚處在社會主義初級階段。在這個階段，無論是在初次分配領域還是在再分配領域，都還存在著各種不公平現象。在初次分配領域，我們實行以“按勞分配”為主的分配模式。按勞分配即按勞動的數量和質量進行分配，表面上看是公平的。但由于每個人的天賦不同，每個人的家庭背景不同等等，每個人的最終所得并不相同，表面的公平掩蓋了實質的不公平。再分配領域同樣如此，由于各種原因，我國社會福利制度在城鄉、人群、地域、階層等皆存在嚴重的不公平。

承認公平的具體性、歷史性，并不是為現實開脫，其主旨在于告誡人們：公平的實現并非一朝一夕就能完成的，而是要經過長期的歷史過程和實實在在的努力。

二、社會公平是社會政策的核心價值

現代意義上的公平理念建立在自由、平等、社會合作等理論依據的基礎之上，強調“給每個人以所應得”。吳忠民：《從平均到公正：中國社會政策的演進》，《社會學研究》2004年第1期。社會政策是國家和社會為解決社會問題以實現公正、福利等特定的社會目標而制定的，是各種法律、條例、措施和辦法的總稱。李迎生等：《中國社會政策的改革與創新》，中國人民大學出版社2015年版，第7頁.公平與社會政策是密不可分的，可以說公平是社會政策的核心理念。公平之所以是社會政策的核心價值，是因為從社會政策發展的歷史看，社會政策與社會公平相隨而行；社會政策的核心問題是在協調社會利益關系時如何體現社會公平，它反映出社會政策制定過程中的基本價值取向；社會政策是實現社會公平的主要手段。

首先，從社會政策發展的歷史看，社會政策與社會公平相隨而行。

自從工業革命特別是20世紀以來，社會文明獲得了極大的進步：社會的物質生產能力得到了極大的發展，物質財富得到了極大的豐富，市場經濟體制也得到了很大的完善；人權觀念得到了迅速的普及，維護人的尊嚴和權利已經成為一種共識；人人共享、普遍受益的理念開始成為社會發展的基本宗旨和整個人類的共同追求。在這種情況之下，公平的理念相應地實現了由傳統向現代的轉型。

現代社會政策同現代的公平理念及規則是相隨而行的。先是現代公平理念及規則出現并逐漸得以豐富、完善；繼而，現代社會政策得以出現并逐漸體系化。在啟蒙思潮和工業革命的影響之下，出現了同以往很不相同的、具有現代意義的公平理念及規則。又經歷工人運動、社會主義思潮以及整個社會文明進步等種種廣泛而深遠的影響，公平的理念及規則得到了進一步的豐富和完善。比如，人們在過多地強調市場競爭、機會平等的規則之后，逐漸發現了市場缺陷，而逐漸認同了社會合作、互助的重要性，強調在保證機會平等的規則的同時，還應注重維護每個社會成員的基本尊嚴和基本生存問題，注重按貢獻分配的規則，同時也要注重社會調劑的規則。更為重要的是，公平已經不僅僅是一個思想界、學術界所關注的問題了，公平已經走入現實社會，成為絕大多數社會成員的一種起碼的共識，甚至是一種基本的需要。

隨著現代公平理念及規則的逐漸形成和日益體系化，現代意義上的社會政策也開始形成、完善和體系化。從發達國家社會政策的發展脈絡中可以清晰地看到這一點。第一階段，從工業革命開始至1930年。工業革命的出現，促進了社會的巨大進步，但同時也造成了一系列嚴重的社會問題，如嚴重的失業現象、嚴重的兩極分化現象、工人勞動與生活條件的極度惡化、大眾貧困現象，這又進一步造成西方國家嚴重甚至是激烈的階級對立狀態。為了緩解這些社會問題、維護社會的正常運轉，西方國家開始出臺一些社會政策。1802年，英國政府頒布了“學徒健康與道德法案”，開始對工人的工作條件予以關注。1871年英國政府頒布工會法，1874年制定工廠法，1875年取消禁組工會的禁令；法國政府于1864年準許工人組織工會，1884年頒布工會法；德國首相俾斯麥于1883年首創強制性的勞工疾病保險立法，1889年又創辦殘疾、老年、死亡保險立法，之后為西方各國相繼仿效。總的來看，這一階段西方國家的社會政策開始形成，但還不夠系統，力度也不大，只是處在局部和“應急”的水準，對社會的影響面有限。

第二階段，從1930年至現在。不容忽視的是1935年，美國通過了“社會保障法”，確立了美國現代社會保障制度。1935年前后，美國還制定了大量的其他方面的社會政策。英國則于1945年前后，推出了大量的社會政策，如“社會保障法”、“家屬津貼法”、“國民醫療保險法案”、“國民工傷保險法案”和“國民救濟法”等等，形成了比較完備的社會政策體系，奠定了“福利國家”體制的基礎，也為其他西方國家所仿效。20世紀50-60年代，西歐和北歐的許多國家，競相制定了系統的社會政策。這一階段發達國家的社會政策不但已經十分完備、體系化，而且力度很大，在很大程度上體現了公平的理念及規則。時至今日，社會政策對于發達國家依然有著強大、廣泛而深遠的影響，甚至已經成為發達世界國家與社會體制的一個有機組成部分。不能想像發達國家在缺少社會政策的條件下，能夠繼續生存下去。

其次，社會政策的核心問題是在協調社會利益關系時如何體現公平，它反映出社會政策制定過程中的基本價值取向。

社會政策在制定的過程中所應該依據的價值觀念是什么？對于這樣一個問題的探討，可以說是眾說紛紜，在不同的歷史時期、不同的國家地區中都有不同的答案。在現代社會中，學者們從個人責任與政府責任、公民身份與公民權利、選擇性與普遍性、平等與公正、社會排斥與社會融合等不同的角度進行探討，為社會政策的研究和發展提供了廣闊的空間。從眾多國內外研究者對這一主題發表的的論文和著作中可以看出，雖然學者們研究的側重點各有不同，但普遍認同“社會公平”應該是社會政策制定過程中應該遵循的核心價值觀念，無疑也是中國社會政策設計、建設、改革與創新的價值基礎。“如果我們真正關心社會正義，我們就要把它的原則應用到個別地或者整體地產生貫串整個社會的分配后果的亞國家制度上去。”[英]戴維·米勒：《社會正義原則》，江蘇人民出版社2001年版，第13頁。

在當今社會，資源的相對稀缺性決定了社會生活中必然存在矛盾和沖突，也使得社會公平符合邏輯地成了社會生活的必需品。社會差別與不平等是每一個社會不可避免的事實，社會公平的目的不是要消滅社會差別，而是期望通過良好的制度安排合理有序地調節社會成員的權利和義務。社會政策的核心問題是在協調社會利益關系時如何體現社會公平，它反映出社會政策制定過程中的基本價值取向。“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。”[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯書店2002年版，第126頁。既然涵蓋了公平的正義是社會制度的首要價值，自然也是社會政策的首要價值。

作為當代“正義理論集大成者”的羅爾斯，在其著名的《正義論》中提出了以正義理論兩個原則為主要內容的分配正義思想。其中，羅爾斯正義理論的第一個原則——“平等的基本自由原則”，應當成為社會政策制定或設計的基本依據。“平等的基本自由原則”強調“所有人都享有和其他人同樣的與基本自由體系相類似的權利和自由”[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1998年版，第76頁。，也就是社會成員的基本權利。基本權利有以下三方面：（1）基本的政治權利，包括選舉權、被選舉權、言論權等基本的自由權利；（2）基本的生存權利，包括提供維持生存和再生產的基本物質條件、基本的衛生保健、基本的安全保障等，如基本的住房保障、基本醫療保障、基本養老等；（3）基本的發展權利，包括接受基礎教育，平等地進入市場等。政治、生存和發展三方面的基本權利是相互聯系的。這些權利中的住房、醫療、教育等基本民生問題主要屬于社會保障的范疇，這些權利的共同特征是普適性和平等性，即一個人對這些權利的擁有不會妨礙他人對它們的同等擁有。對于一個現代國家而言，國家沒有理由不對這些權利進行平等的保護。[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1998年版，第89頁。只有保證人人都享有基本權利，才能夠從最起碼的底線意義上體現出對個體人締結社會的基本貢獻和對人的尊嚴的肯定，才能夠從最本質的意義上實現社會發展的基本宗旨，即以人為本的發展的基本理念，也才能夠從最實效的意義上為社會的正常運轉提供必要的條件。實現了人人享有基本權利，也就實現了起點公平。

羅爾斯批評了“市場萬能”和“效率至上”等觀點。他認為，市場機制的財富分配，只強調能力的權利而排斥需要的權利，過多地容忍了自然和社會的偶然因素的影響，他強調不能由能力的競爭來決定總收入的分配，這樣做忽視了需要的權利和一些適當的生活標準，他甚至還提出要通過社會立法來確保下一代不受市場偶然性的損害，必須把自由的市場機制納入一種政治和法律的結構中，通過這種結構來調節和保障經濟活動的總趨勢和機會的公平平等。他批評“效率至上”原則，堅持“公平優先于效率”的觀點。“如果社會基本結構是不公平的，這些原則將允許做一些可能降低狀況較好者的預期的變更，因此，如果效率原則意味著只有改善所有人前景的改變才是允許的，那么民主原則就和效率原則不一致了。公平正義是優先于效率的，要求某些在這種意義上并非有效率的改變。”[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯書店2002年版，第171頁。

事實上，在任何國家，隨著社會經濟的發展，社會必然會出現利益分化，從而造成群體之間的利益差異。要有效地避免這種由于利益嚴重分化而導致的不利情況的發生，不能寄希望于市場經濟的自我調節，只能求諸政府行為，即只能通過政府政策包括社會政策對社會利益關系進行恰當地調整。社會政策調整社會利益關系必須以權利平等為基本價值標準。只有這樣，才能從根本上提高社會公眾的需求滿足水平，又能通過對最少受益者給予必要的物質幫助和利益補償，使人人都享受經濟社會發展的好處，從而有效地消除各利益群體之間的隔閡，及時化解矛盾和沖突，使社會在穩定、有序中求得快速發展。正是從這個意義上講，社會政策是公平在社會領域的具體化，公平的社會功能在很大程度上是通過各種各樣的社會政策來實現的。

最后，從操作或實施層面看，社會公平的實現需要通過一定的橋梁或中介，社會政策是實現社會公平的一項重要的制度設置。

公正作為一種基本理念或理想，要使其成為一種社會現實，需要通過特定的制度或政策體系等中間環節。社會政策以促進社會的公平與正義作為理念基礎和奮斗目標，其在使公正理想變成公正現實方面發揮著橋梁或中介的作用。李迎生：《社會政策與社會和諧》，《教學與研究》2005年第12期。

社會政策與出于調節經濟運行和實現經濟的“效率”目標而實行的有關政策不同，其宗旨在于解決社會問題、確保社會基本正義和公民的基本福利、促進社會群體間的平衡與社會整體協調狀態，亦即社會政策的宗旨在于矯正市場機制的失靈，是關于實現“公平”目標的那些政策。如何矯正市場機制的失靈，關鍵和重點在于再分配機制的健全與完善（當然在初次分配機制中社會政策的作用也很重要）。再分配如何實現公平？羅爾斯提出了正義理論的第二個原則——“差別原則”，該原則對為什么必須進行國民收入的再分配以及國家在建立社會福利制度方面應承擔的責任等問題做出了明確的回答。羅爾斯認為，一個正義的社會基本結構之安排必須使最少受益者得到他們所能得到的最大利益。為了保證“最少受益者”的利益，他提出了“差別原則”，要求“財富和收入方面的不平等分配，應該有利于社會之最少受益者的最大利益”[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學出版社1998年版，第102頁。，實質上就是再次分配。羅爾斯的差別原則認為，社會基本物品（如住房）方面的任何不平等都是不公正的，除非它改進了經濟條件最差的群體的處境。差別原則可以這樣表述：社會和經濟的不平等（例如財富和權力的不平等）只要其結果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的。差別原則是羅爾斯正義理論中最關鍵的部分，其中心思想是社會要以一定的方式對弱者予以補償。羅爾斯認為，由于偶然因素造成的分配結果的差異是不公正的，條件優異者不應以他們的天賦獲利，天賦較差者也不應因此受到懲罰，因為這些條件不是單靠個人條件可以得到的。以往的自由主義者忽視這一點，而羅爾斯則指出，為了實現實際上的平等，應以過程中的差別對待來實現結果的平等。因此，他主張建立一個以正義原則為基礎的社會合作體系。在這個互惠的合作體系中，天分較高者對天分較低者進行一種讓利和補償。在羅爾斯看來，這不僅是物質補償的問題，也是保證最少受惠者的自尊不受侵犯的需要。

之所以要實行差別原則，羅爾斯給予了清晰的解釋。那些具有較好天賦、能力等偶然因素的人，之所以在分配上占有優勢，除了這些條件較好外，還在于他們在發展自身中比別的人更多地運用了社會的資源，而這種資源應當是全社會所共有的。因而這些人就應當回饋社會，將多拿的東西給予社會，從而對社會中的弱者做出補償，而補償的方法就是對國民收入進行再分配。

社會政策，作為矯正“市場失靈”和再分配的主要手段，是基于權利原則、需要原則等前提的，從這個意義上講，社會政策是公平在社會領域的具體化，公平的社會功能在很大程度上是通過各種各樣的社會政策來實現的。

三、我國現階段社會政策建設不足導致嚴重的公平問題

首先，在初次分配領域國民收入分配包括初次分配和再分配。初次分配是政府、企業（資本）和居民（勞動）對生產經營成果即增加值的直接分配。再分配是通過轉移支付（包括所得稅、社會保險繳款、社會保險福利、社會補助等）再分配之后形成政府、資本和勞動的可支配收入。，我國社會政策建設嚴重不足，勞動者在勞動力市場存在著起點（權利）不公、機會不公、過程不公等各方面問題，導致長期以來初次分配收入差距過大。

國民收入經過分配分別對應著勞動所得、政府所得以及資本所得三大部分，三大利益主體對國民收入的分配比例是社會各界關注的焦點。其中，勞動所得份額和資本所得份額分別反映勞動和資本在收入分配中的相對地位。總體來說，1990～2015年，政府所得比重變化相對平穩略有上升，資本所得比重總體有所增加，勞動者報酬在國民收入分配中所占的比重則呈現下降的趨勢。需要說明的是，國家統計局于2004年全國經濟普查之后調整了勞動者報酬的統計口徑，把個體工商戶業主所得從按勞動者報酬計算改為按營業利潤計算，這使得勞動報酬份額突然下降了4.61個百分點。不過如果以2004年為界將前后兩段分開，從1990年到2003年這12年中，勞動報酬份額從1996年最高的53.38%下降到2003年的49.62%，共下降了3.76個百分點；在2004年到2007年的三年中，我國勞動報酬份額從2004年的44.75%下降到2007年最低的39.74%，共下降了5.01個百分點。由此可見，即便忽略調整口徑造成的影響，我國勞動報酬份額也是下降的。由于國家統計局于2008年全國經濟普查后又調整了勞動者報酬的有關統計口徑，這使得我國勞動報酬份額大幅上調。不過即使如此，從2009年到2015年，我國勞動報酬份額也僅維持在45%左右，仍然保持在相對低位的水平。潘華、譚永生：《我國勞動報酬與資本收益結構失衡的原因分析及對策建議》，《中國物價》2018年第8期。

國家發展改革委員會課題組（2012）的研究顯示，從收入分配的國際比較看，發達國家勞動報酬份額一般穩定在50%～60%，資本收益（企業）一般在35%左右，政府所得（生產稅凈額）的占比約在10%左右。國家發改委社會發展研究所課題組：《我國國民收入分配格局研究》，《經濟研究參考》2012年第21期。世界經濟合作與發展組織數據顯示，自20世紀90年代以來，英國的勞動報酬份額最高為57.5%，最低為53.2%；美國的勞動報酬份額最高為60.4%，最低為56.2%；德國的勞動報酬份額最高為54.3%，最低為48.5%；法國的勞動報酬份額最高為52.7%，最低為51.4%；日本的勞動報酬份額最高為56.7%，最低為50.8%。從這些數據可以看出，世界主要工業化國家的勞動報酬份額基本都占到國民收入分配的一半以上。我國的勞動報酬份額明顯低于其同期的平均水平，勞動者報酬占比較低，政府或者資本擠占了勞動報酬。潘華、譚永生：《我國勞動報酬與資本收益結構失衡的原因分析及對策建議》，《中國物價》2018年第8期。

2012年9月14日北京國際城市發展研究院聯合中國社科文獻出版社發布了首部《社會管理藍皮書——中國社會管理創新報告》。依照這份藍皮書提供的數據，我國行業之間職工工資最高與最低相差15倍左右；上市國企高管與一線職工收入差距在18倍左右，國有企業高管與社會平均工資相差128倍。收入最高的10%人群與收入最低的10%人群的收入差距，已從1988年的7.3倍上升為2007年的23倍。據《新京報》，2012年9月15日。

改革開放以來，中國的基尼系數不斷攀升，反映出居民收入總體性差距在不斷擴大。近年來這一狀況雖然有所緩解，但仍然處在高位，2016年基尼系數較2015年上升了0.003個百分點，達到0.465，2017年基尼系數進一步上升到0.467，較最近觸底的2015年上漲了0.005個百分點。2000年，我國基尼系數就突破0.4的國際警戒線，并持續爬高，到2008年超過了0.49，其后的幾年雖逐年有所降低，但自2016年起又開始升高。與其它國家進行橫向比較，更能反映出我國收入分配的差距。2001年中國的基尼系數為0.40，遠遠高于同一時期的大多數發達國家和一些發展中國家，僅僅與分配過于懸殊的墨西哥、巴西、智利等國家相當。“中國從一個收入分配比較平均的國家變成了世界上收入差距較大的國家之一。”冷崇總：《居民收入差距的實證分析》，《價格月刊》2006年第9期。

城鄉居民收入差距從1978年的2.57倍擴大到2009年的3.33倍。叢亞平、李長久：《中國基尼系數已超0.5，可能導致社會動亂》，《經濟參考報》2010年5月21日。中國社會科學院城市發展與環境研究所發布的《中國城市發展報告No.4——聚焦民生》顯示，“2010年我國城鄉收入差距比為3.23∶1，較上一年有所縮小，但成為世界上城鄉收入差距最大的國家之一。中西部省區高于全國平均水平，城鄉收入差距更大，比例也更高，達4∶1以上。”王紅茹、朱杉：《中國成世界城鄉收入差距最大國家之一》，《中國經濟周刊》2011年第37期。前述《社會管理藍皮書——中國社會管理創新報告》援引的調查數據顯示，2012年我國城鄉居民收入比達到3.3倍。近年城鄉收入差距雖然有所縮小，但根據國家統計局公布的數據，2017年城鎮居民人均收入36396元，農村居民人均收入13432元，城鄉居民人均收入倍差仍達2.71，而國際上最高在2倍左右。

初次分配領域存在的收入差距過大的問題不僅與社會政策建設不足有關，而且對再分配特別是對勞動者的福利水平產生影響。就前者而言，初次分配領域雖然強調效率原則，但公平問題同樣不可忽視。而在公平這方面，相應的社會政策建設嚴重不足，社會政策沒有起到矯正市場失靈導致的收入分配差距擴大的趨勢。主要表現在：其一，我國勞動者在勞動力市場長期存在起點（權利）不公的問題。城鄉勞動者在城市勞動力市場存在起點不公的問題，城市高端產業及崗位一般難以對進城農民工開放，即便低端產業及崗位對農民工開放，也存在同工不同酬、同工不同福利的問題。即便是城鄉不同戶籍的大學畢業生在城市就業同樣存在身份歧視、待遇不公的問題。其二，最低工資政策體現國家對基層勞動者的收入保護，具有明顯的社會政策意涵。但在我國長期以來，最低工資一般與社會救助難以有效區分，拉開差距，難以對有就業能力、但享受社會救助（低保）的勞動者起到激勵作用，推動他們通過再就業及提升職業地位獲得更體面的生存和發展。其三，對勞動者及其后代人力資本有著重要影響的教育公平政策、職業培訓政策等社會政策建設嚴重滯后，使他們在進入勞動力市場及職業流動的競爭中往往處于不利地位。如此等等，不同程度地擴大了我國居民初次分配的收入差距。

其次，在再分配領域，我國社會福利事業發展在多個維度上存在不平衡。我國社會福利事業在城鄉間、地域間、人群間、職業間、物質補償與社會服務間的不平衡發展造成了社會福利不能有效地為困難群體“雪中送炭”，反而在某些方面造成“馬太效應”，出現社會政策對初次分配的“逆調節”。

當前我國社會政策的公平性問題主要是各類群體所獲得的各類福利待遇的不均等問題，表現在我國社會政策和福利體系的制度性碎片化及其所導致的社會政策制度性區隔，福利資源分配的不均衡，福利項目覆蓋面的不均衡和人均福利水平的不均等。關信平：《朝向更加公平、平等和高效的社會政策——對我國社會政策公平性的理論思考》，《廣東工業大學學報》2013年第3期。

社會福利事業在城鄉間發展存在不平衡。長期以來，由戶籍制度以及以此為基礎的就業、教育及社會保障制度，使我國呈現城鄉二元分割的經濟社會結構。在社會政策的建構過程中城鄉有別，重城市輕農村、先城市后鄉村，并且在一系列保障待遇上差距懸殊。以我國低保制度為例，截至2016年底，全國有城市低保對象855.3萬戶、1480.2萬人。全年各級財政共支出城市低保資金687.9億元。2016年全國城市低保平均標準494.6元/人·月，比上年增長9.6%。全國有農村低保對象2635.3萬戶、4586.5萬人。全年各級財政共支出農村低保資金1014.5億元。2016年全國農村低保平均標準3744.0元/人·年，比上年增長17.8%。民政部網：《2016年社會服務發展統計公報》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。從這些數據我們可以看出，雖然低保平均標準方面，農村增速高于城市，但月人均補助水平還是要比城市低182.6元；農村低保對象不論是戶數還是人數都是城市低保對象的三倍左右，但是全年各級財政共支出農村低保資金僅僅是城市低保資金的1.47倍。

社會福利事業在地域間的發展存在不平衡。與經濟發展的地域性差異一樣，我國社會福利事業在地域間也存在明顯差異。丁忠民等通過對我國各地區農村社會福利指數進行研究，發現在1993-2012年間，東部沿海的省市社會福利水平相對較高，當地農村居民所享受的各類公共基礎設施及社會保障較完善；東北地區的福利水平落差相對較小；中部地區（湖南、湖北）社會福利水平較高；西部地區整體的社會福利水平比較靠后，除四川外，其余省、市的福利水平都比較低。丁忠民、玉國華：《農村經濟、社會福利與區域非均衡性研究》，《重慶工商大學學報（社會科學版）》2016年第5期。殷金朋等基于1990-2013年中國31個省份的面板數據，測算了不同省份社會保障支出水平的差異。研究發現，不同省份社會保障支出存在顯著的差異，并且省內不同地區的社會保障支出差異是主要誘因，其中三區域中的東部地區及七區域中的華南地區與西南地區的支出差異明顯高于其他地區。殷金朋、劉福星、涵默：《中國社會保障支出的地區差異與收斂性分析——基于1990-2013年省級面板數據的經驗研究》，《上海經濟研究》2016年第1期。

社會福利事業發展在人群間存在不平衡。從滿足不同群體的需要出發，社會政策的建構既要滿足全體社會成員共同的需要，更要注意對特殊群體的有效保護。這些特殊群體，包括殘疾人、高齡老人、困境兒童等，他們因部分或全部失去自理能力而成為特殊的社會弱者。李迎生：《中國普惠型社會福利制度的模式選擇》，《中國人民大學學報》2014年第5期。截至2016年底，全國共有孤兒46萬人，其中集中供養孤兒8.8萬人，社會散居孤兒37.3萬人；2016年困難殘疾人生活補貼人數521.3萬人，重度殘疾人護理補貼人數500.1萬人根據國務院《關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》，我國從2016年1月1日起全面實施困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。該制度將最低生活保障家庭中的殘疾人列為生活補貼對象，將殘疾等級為一、二級的重度殘疾人列為護理補貼對象。同時，鼓勵有條件的地方擴大補貼范圍。補貼標準，由省級人民政府根據經濟發展水平和殘疾人需求，統籌決定并實施調整。。全國60歲及以上老年人口有2.3億，占總人口的16.7%，其中65歲及以上人口1.5億，占總人口的10.8%。民政部：《2016年社會服務發展統計公報》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。部分地區老年人口占總人口的比例居然高達23.5%。《煙臺60周歲以上老年人占23.5%數量全省排第四》，膠東在線網，http：//www.jiaodong.net/news/system/2016/08/16/013255622.shtml。而目前我國面向這些特殊群體的社會政策還有很多的欠缺。比如對殘疾人、高齡老人的無障礙環境建設仍需改進；高齡老人，尤其是貧困地區高齡老人的生活照料、精神慰藉等服務還有很大缺口，等等。

社會福利事業發展在職業間存在不平衡。我國在計劃經濟時期建立了單位制福利。改革開放后，單位制福利一直沒有得到根本改變，導致不同職業之間，社會福利待遇存在顯著差距。以住房公積金制度為例，該制度將個人及單位強制繳存的資金匯總成一個資金池，國家為滿足條件的參繳者提供低息貸款，目的是不同支付能力的群體都可以從中獲得保障，并實現社會互助。但是，由于公積金繳存額以個人收入為基數來計算；而且繳存比例在不同單位間存在差異，越是收益好的單位其設置的繳存比例越高；在單位與個人的責任分配上，收益好的單位承擔的比例也相對高。結果就是高收入群體的住房公積金也越多，更容易滿足公積金貸款購房的條件，而低收入群體在房價年年攀升的形勢下，難以滿足條件來使用自己的住房公積金。公積金的繳納和貸款群體出現了收入偏移。有研究證實，公積金的繳納群體年收入主要集中在5萬至20萬之間，而貸款使用群體的年收入大體集中于15萬至50萬之間。王先柱、吳義東：《住房公積金“互助”還是“攫取”？——基于中國調查數據的實證研究》，《上海經濟研究》2017年第6期。這樣的制度效果，非但沒有實現不同職業、收入人群的互助，反而造成了給中高收入群體“錦上添花”的事實，甚至有“劫貧濟富”的嫌疑。

社會福利事業發展在物質補償與社會服務之間存在不平衡。社會服務是現代國家和社會對社會成員尤其是困難群體提供的社會性福利性服務。西方國家的社會服務發展時間較長，并已經實現專業化和職業化，在很多語境下，社會服務與專業社會工作同義。而我國的情況則大不相同：廣大人民群眾的服務需求大多以單位福利的形式提供，困難群體則由國家相關部門根據相關政策來進行救助。長期以來，這種救助采取的主要方式是提供現金或實物，優點是操作簡單、管理方便、標準一致。但是由于實施方式單一，無法滿足困難群體差異性與多樣化的服務需求，救助效果難以提升。新世紀以來，國家越來越重視社會服務的發展，并大力推進政府購買社會服務的工作。總的來看，社會服務的發展空間仍然很大。2010至2016年間，我國社會服務事業費占財政支出的比例一直徘徊在3%上下。參見民政部網各年度社會服務發展統計公報，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。因此，應將經濟保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導、能力提升和社會融入結合起來，實施對困難群體的綜合扶持。

四、基于公平推進社會政策的改革創新

（一）將社會政策建設貫穿于初次分配與再分配的全程

既然社會公平是社會政策的核心理念和社會福利制度設計的基本依據，那么，無論是在社會再分配領域還是在初次分配領域，都必須重視遵循社會公平規則，在初次分配領域強調并實現社會政策對市場失靈的矯正在當前更加迫切。

在初次分配領域，無疑應當遵循按照貢獻進行分配的公平規則。在社會財富的形成過程中，固然既有個人努力的成分，也有社會合作的成分。不過，從某種意義上講，初次分配的公平重點在于強調對個體人依靠自身努力所形成的貢獻的回報，這體現了對個體人能力和貢獻的承認，體現了對個體人差異的尊重。既然每個社會成員所投入的勞動的數量和質量等各種生產要素不可能是相同的，因而，各自對于社會的具體貢獻也是有差別的。初次分配就是依據社會成員各自不同的貢獻，對之進行有所差別但應在合理范圍內（即公平）的直接分配。初次分配的公平強調按照貢獻進行分配，強調“付出”同“獲得”之間要對稱，亦即社會成員在生產要素方面的付出數量和付出質量同自己的獲得之間要對稱，即“付出”與“獲得”之間具有一種恰如其分的對應關系。社會成員的付出與收益如果不對稱，則意味著這個社會的分配制度存在著弊端。如果一部分社會成員付出少而收益多，一部分社會成員卻是付出多而收益少，那就意味著這個社會存在著“剝奪”和“被剝奪”的現象。而這顯然是不公平的。我國轉型期城市間流動的數以億計的規模龐大的農民工，對我國經濟社會發展做出了不可磨滅的巨大貢獻，是這一時期“人口紅利”的主要提供者，但他們長期處于低工資、低勞保、低福利的境地，他們的獲得與付出嚴重不對稱。城市具有明顯社會政策意涵的最低工資標準與社會救助（低保）標準長期拉不開距離，對相當一部分有勞動能力的低保對象難以形成現實的激勵，如此等等，都與初次分配領域的社會政策建設相關，相應的社會政策建立并完善起來了，對初次分配領域收入差距過大的現象就可以起到一定程度的調節作用。

如果初次分配領域不重視公平問題，不僅會直接、不恰當地造成過大的貧富差距，而且還會增大再分配的難度，從而形成整個社會范圍內的嚴重問題。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：全面深化改革，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”。只有同樣重視初次分配領域中的公平問題，才能保證社會各群體間的和諧，才能取得穩定、持續的效率，才能保證中國社會的安全運行和健康發展。

對社會政策而言，初次分配是再分配的前提和基礎，通過相應的社會政策建設初次分配勞動者收入差距合理了，再分配社會政策再加以必要的調節，整個的收入分配格局就會比較合理了。如果初次分配不注重公平，造成收入差距過大，社會政策對此又不加以干預，必然導致再分配矯正更加困難。因此，無論是再分配還是初次分配，都應當注重社會政策的建設。在目前普遍偏重再分配領域社會政策建設的背景下，突出強調初次分配領域的社會政策建設尤其重要。

（二）在社會公平的各個維度上全面地推進社會政策的改革創新

實現社會公平正義必須通過建立相應的具體制度體制，將公平正義理念鑲嵌于其中，以制度的權威性、嚴肅性、強制性為公平正義保駕護航。黨的十九大報告指出：“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。我們要通過創新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現象，保證人民平等參與，平等發展權利。” 習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網，http： ∥www.xinhuanet.com /2017-10 /27/c_1121867529.htm。社會政策主要通過建設、維護和創新社會福利制度體系矯正市場失靈，維護社會公平正義。因此，要加大社會政策改革創新的力度，改進和完善已有的制度體制，設計和創立新的制度體制來規范和處理新出現的相關社會問題。

社會政策所涉及的社會公平雖然無例外地主要體現在權利公平、機會公平、規則公平關信平：《朝向更加公平、平等和高效的社會政策——對我國社會政策公平性的理論思考》，《廣東工業大學學報（社會科學版）》2013年第3期。、結果公平等維度，但有自己特定的角度和內涵。首先是權利公平，按照著名社會學家馬歇爾的觀點，社會政策應該建立在公平地尊重和保護全體國民的社會權利的基礎上，而不應該差別性地對待不同的群體；其次是機會公平，社會政策應該給全體公民同等的政治參與、經濟參與和社會參與的機會，特別是確保社會弱勢群體不被社會排斥，不被邊緣化，最起碼保障在影響他們生存發展重大決策制定時他們的聲音能夠被聽到，他們的訴求能夠被充分表達；再次是規則公平，社會政策應該通過公平的規則體系，以使公共資源的分配和獲得能夠有效地達到社會保護和促進社會發展的目標。最后是結果公平，社會政策應當通過合理的再分配，使全體社會成員平等地獲得教育、住房、醫療衛生、養老服務、社會保障和其他各項福利待遇，必要時通過國家干預、政策傾斜，有效地保障社會弱勢群體基本生存、發展所需要的資源。

全面深化改革是新時代以習近平為核心的黨中央治國理政的重大戰略決策，而全面深化改革要“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”，“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”。社會政策要實現社會公平，唯有通過社會政策不斷的改革創新才能做到。要把促進社會公平正義置于各項社會政策改革創新的頂層設計和改革方案之中，把是否促進社會公平正義作為評價一項社會政策改革創新成敗得失的核心價值標準。

（三）將公平與效率合理地結合起來

公平與效率之間的關系是辨證統一的關系。其一，公平和效率作為人類發展所追求的兩個價值目標，共同服務于人的全面發展這個終極目標。效率創造財富，為人的全面發展提供充足的物質基礎，而公平彰顯權利，為人的全面發展提供不竭的精神動力。其二，它們是相互聯系、辯證統一的。首先，公平能讓每一個社會成員享有同樣的權利，從而激勵人們自覺地相互合作，以飽滿的熱情創造效率。在這個意義上，效率有賴于公平，沒有公平就沒有效率。其次，絕對的公平即平均主義又會挫傷人們的積極性，導致低效率；相反，拉開一定的差距卻能激發人們的競爭意識，提高效率。在這個意義上，一定程度的不公平又可成為提高效率的手段。最后，公平有賴于效率，只有在更高效率的前提下才能夠實現更高程度上的公平。在這個意義上，效率是公平的基礎，沒有效率就沒有公平實現的物質條件。第三，在人類社會發展的進程中，公平與效率往往出現偏重一端的狀況，導致嚴重的經濟社會問題，這時就必須加以矯正，從而使公平與效率呈現出交互優先的動態關系。就是說，當一個社會的公平呈現出絕對化趨勢并嚴重影響效率時，就要打破這種公平，倡導效率優先；而當一個社會調控效率的手段嚴重影響社會公平時，就應當倡導公平優先，使之回歸到正常的軌道上。吳忠民：《“效率優先，兼顧公平”究竟錯在哪里》，《北京工業大學學報（社會科學版）》2007年第1期。

社會政策一般或更多地偏重于社會公平一端，從我們將社會公平作為社會政策的核心價值就可以明顯看到這一點。但社會政策并不是與效率無關，實際上，社會政策與效率是密切聯系的。社會政策的效率問題至少體現在四個層次上：其一，因社會政策建設，使社會公平與經濟效率得到合理兼顧，從而導致經濟效率的提升；其二，發展型社會政策將公平與效率有機結合，從而使社會政策既有公平，又有（經濟）效率；其三，社會政策內部的公平性建設，從而促進了效率；最后，社會政策建設本身還有個社會效率（效益）的問題，即通過社會政策的改革創新，提升了社會政策的公平性，從而獲得了更高的社會效率（效益）。

在中國特色社會主義新時代，社會政策的改革創新顯然不是不要效率，從某種意義上說，社會政策改革創新的目的就是要提高效率，至少是不影響效率。但是，既然我們承認社會公平是社會政策的核心價值，尤其是在一個時期以來，在“效率優先、兼顧公平”的原則下，社會經濟發展出現了嚴重的問題，特別是收入分配（包括初次分配和再分配）差距過大的情況下，社會政策改革創新在注重提高效率、或不影響效率的同時， 要更加注重社會公平，甚至在一定時期可以矯枉過正，這樣對我國經濟社會的健康、穩定、協調、可持續發展有利。

（責任編輯：薛立勇）

Abstract：Social justice embodies humanitys common value pursuit， which is also the important dimensionality of social progress. Social justice involved in social policy has its own perspective， particular connotation and the path. Why the social justice is the core value of social policy， which is because to look from the history of the development of social policy， social policy and social justice along the line； the core problem of social policy is how to embody social equity when coordinating the relationship of social interests； it also reflects the basic value orientation in the process of making social policy； social policy is the main means to achieve social equity； and so on. Due to various reasons， Chinas social policy construction is seriously inadequate， and its fairness is difficult to be effectively reflected. As a result， not only the gap between the rich and the poor keeps widening in the field of the primary distribution， but also the unreasonable distribution pattern cannot be properly corrected in the field of redistribution； moreover， there are some unfair problems in each social policy project. Therefore， it is necessary and urgent to promote the reform and innovation of Chinas social policies based on fairness.

Keywords：Social Policy； Social Justice； Value Basis； Reform and Innovation