高校實施《政府會計制度》相關問題研究

武晶

【摘要】財政部要求各政府單位于2019年起實施《政府會計制度》。本文通過分析《高校會計制度》和《政府會計制度》的不同以及《政府會計制度》的特點和創新點，提出《政府會計制度》在高校實施中可能出現的問題和障礙，并對接下來進一步實施新制度提出幾點看法和建議。

【關鍵詞】高校 政府會計制度 高校會計制度 實施

十八屆三中全會后，出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立跨年度預算平衡機制;建立權責發生制下政府綜合財務報告制度……”，隨后，2017年10月，財政部印發《政府會計制度——行政事業單位會計和報表》要求各行政事業單位于2019年1月1日起正式執行。這表明政府會計核算改革勢在必行。

現如今高校依舊實施以收付實現制為主的《高校會計制度》，隨著社會經濟的不斷發展，高校經濟業務種類的不斷增多，單一采用收付實現制已不能滿足核算多樣性的需要。高等院校作為改革大軍中的一份子，實施新的《政府會計制度》迫在眉睫。

此次改革的核心意義在于建立政府預算會計與財務會計之間“相互分離”又“相互銜接”的會計核算模式。本文通過分析《高校會計制度》和《政府會計制度》的不同以及《政府會計制度》的特點和創新點，提出《政府會計制度》在高校實施中可能出現的問題和障礙，并對接下來進一步實施新制度提出幾點看法和建議。

一、《高校會計制度》和《政府會計制度》的差異

《高校會計制度》和《政府會計制度》的最大不同在于，前者是以收付實現制為基礎的預算會計核算體系，而后者是以權責發生制和收付實現制為雙基礎的財務、預算會計雙體系。高校現在一般除如固定資產提折舊、無形資產提攤銷外，都采用收付實現制進行會計核算。而政府會計制度針對需要納入年度預算管理的現金收支業務，在采用財務會計核算的同時又進行預算會計核算，其他種類的業務只采用財務會計核算。比如，在購入物資、設備或服務以及完成工程進度但尚未付款，財務會計借記“庫存物品”或“固定資產”、“在建工程”，貸“應付賬款”，預算會計不做處理。但償付應付賬款時，財務會計借記“應付賬款”，貸“財政撥款收入”或“銀行存款等，預算會計需要賬務處理，借記“行政支出”或“事業支出”，貸記。財政撥款預算收入”或“資金結存”。

年終，高校財務制度下只需要編制資產負債表、財政補助收入支出表等會計報表及附注。而政府會計制度下，會計人員除編制包括資產負債表、現金流量表等四份財務報表外，還要編制預算收入支出表、財政撥款預算收入支出表等三份預算會計報表。

此外，高校會計制度與政府會計制度的另一區別在于，學校基建會計是否單獨設立賬套進行核算。現行的高校會計制度下，學校的基本建設會計核算遵循國家有關的核算制度，按照權責發生制，在核算時單獨設立基建賬套，進行建設成本的核算。在年終時，進行“并賬”處理，并入學校的“大賬”。而在政府會計制度下，結合《國有建設單位會計制度》，將學校基建會計核算統一到學校的經濟業務活動中，不再單獨設立賬套進行核算處理。

二、《政府會計制度》的特點和創新點

《政府會計制度》的最大特點和創新點在于建立雙基礎、雙體系、雙要素和雙目標的會計核算制度，最終實現雙報告。既滿足學校成本核算、績效管理等要求，又滿足政府對資金管控、預算管理的要求。

其中，“雙基礎”是指既采用權責發生制又采用收付實現制。實現兩種核算基礎相互并存的新的會計核算模式。“雙體系”是指建立財務會計核算體系與預算會計核算體系的雙軌并存，實現在一個財務系統中平行記賬。“雙要素”是指既包括預算會計要素，又包括財務會計要素。財務會計要素包括資產、負債、凈資產、收入、費用。預算會計要素包括預算收入、預算支出和結余。因此，所使用的會計科目也分為77個財務會計科目和26個預算會計科目，總共103個會計科目。“雙目標指既滿足預算管理的需要又滿足單位財務管理的需要。最終形成財務會計報告和預算會計報告的“雙報告模式。其中，預算結余與凈資產變動差異調節表、現金流量表屬于較《高校會計制度》下新增的兩張報表，用于全面反映因核算基礎不同下，財務會計核算與預算會計核算產生的差異。體現兩種報告下的勾稽關系。

政府會計制度創新性的提出將兩種會計核算體系運用到一套賬務系統中進行平行記賬的會計核算模式屬于首次。通過決算報告和財務報告“雙報告”的方式全面反映會計信息，使單位的經濟業務既得到財務會計層面又得到預算會計層面的體現。強化財務管理功能，使得政府及事業單位財務報告的編制更加準確合理，具有科學性、完整性。

三、高校實施《政府會計制度》存在的問題

（一）對高校財務信息管理提出更高要求

由于新的政府會計制度既采取權責發生制又采用收付實現制，就要求高校在今后的會計核算中既要體現財務會計又要體現預算會計，而在原始憑證只有一份的情況下，不可能同時在兩個財務系統中進行核算和使用。這就要求在高校實施政府會計制度，需要建立一個財務會計核算與預算會計核算同時并存的賬務系統。從技術角度而言，要同步實現賬目、憑證、報表等幾大要素的整體統一。既要設置財務會計所需核算科目種類也要同時設置預算會計科目，并在錄入財務會計分錄的同時，系統自動生成預算會計分錄，完成自動對應，準確快速的生成憑證。這就要求高校的財務信息管理需要達到更高水平。

（二）對高校財務人員帶來更大挑戰

政府會計制度的推出，就要求高校的財務工作人員要具有更高的業務水平，對已習慣并熟練掌握現行制度的財務人員來說無疑是巨大的挑戰，新的政府會計制度不僅要求財務人員掌握預算會計核算也要掌握財務會計核算，并在年終編制雙報告。一些年齡偏大思想已固化的財務人員要學習更多新的會計科目，記賬方法，對他們來說更是困難重重，改變已有的固化思維，更要在理解的基礎上結合自身工作崗位的特點做出職業判斷，也是高校實施政府會計制度面臨的主要問題之一。

（三）政府會計制度相關文件尚未完善

現如今，國家有關的政府會計準則還在不斷出臺印發中，所以各政府單位實施的政府會計制度仍然處于不斷完善中。實施政府會計制度前，各高校已接到意見征集稿，但該制度的意見征集稿并未指出實施政府會計制度的具體操作，也未有實踐范例可以參照，意見征集稿與政府會計制度也有略微差別。而2019年起執行新的政府會計制度，需要建立好與之配套的新的賬務系統、人員培訓及新賬舊賬之間相互銜接等一系列準備工作。但各個高校剛好又要面臨年終決算，巨大的工作量既影響日常會計核算工作，也對政府會計制度的有效實施產生不利影響。

（四）高校自身特點導致實施政府會計制度存在一定難度

高校相對于一些事業單位來說，規模大，項目、收支種類繁多，內部機構設置多，管理多樣化，人員結構復雜等。高校的自身特點對實施政府會計制度帶來一定的挑戰。單就資產而言，高校資產規模大，用于教學科研等種類繁多，又擁有大量專利等無形資產，本身核算就存在一定的難度。并且，高校內部機構設置復雜，除一般的院系、行政管理部門外，還存在后勤、校醫院等附屬單位，有的實行上繳財政，有的實行企業化管理。所以，相對其他事業單位而言，執行政府會計制度的難度以及工作量都是較大的。

四、高校有效實施《政府會計制度》的建議

（一）進一步加強財務信息化管理

眾所周知，會計本身就是一個提供決策的信息系統，無論怎樣改革，運用新技術，會計的本質并沒有改變，只是在不斷更新財務信息系統的基礎上，有效提高會計工作的便捷性、準確性。

就如前文所述，實施《政府會計制度》，就要求高校在今后的會計核算中既要體現財務會計又要體現預算會計，而在原始憑證只有一份的情況下，需要建立一個財務會計核算與預算會計核算同時并存的賬務系統，同步實現賬目、憑證、報表等幾大要素的整體統一。這對于專業的軟件公司來說并不是難事，軟件公司根據新的需要研發出新的系統，高校購買即可使用。但是對于大多數高校來說，因網上預約報銷系統、預算指標系統等都結合在現有的賬務系統中，重新使用新系統，在管理和期初設置上都要耗費大量時間，比較繁瑣。所以，建議高校在現有賬務系統的基礎上升級新版本，財務人員只要與軟件人員進行對接，提出新的核算要求，將財務會計與預算會計之間的關聯對應關系進行一一羅列，軟件人員根據要求調整現有系統或開發新模塊，來滿足新制度的核算要求和學校綜合管理的需要。這樣既極大程度上避免輔助核算管理設置的復雜，減輕財務人員的工作量，也節約重新購買新系統的成本。

（二）成立轉軌領導小組，組織開展人員培訓

高校有效實施《政府會計制度》的關鍵在于人員，首先學校各相關部門、相關人員要充分認識到實施新制度的重要性以及領會制度要領、精神。高校財務處牽頭，撰寫報告提請校領導，成立專項轉軌領導小組。分管財務的副校長為轉軌小組組長，財務處處長為副組長，財務處各工作人員為小組成員，制定轉軌方案，定期將工作進度以及可能出現的相關問題及時上報，提出解決辦法，整理并記錄。

除此之外，組織開展人員培訓至關重要，可以先選拔一些工作成績突出的財務人員外出參加有關《政府會計制度》的培訓會議，并赴試點高校調研學習，其他財務人員利用工作之余認真自學財政部頒布的《政府會計基本準則》、《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》等。高校財務處可以安排每周的固定時間組織財務人員進行集中學習，可以由外出學習人員負責講解，將在外學習到的有關制度轉軌的問題、難點，以及實施新制度在賬務處理上的變化等為其他會計人員進行講解。此外，有效實施《政府會計制度》僅依靠財務部門是遠遠不夠的，新制度的實行涉及資產折舊、科研收入支出的確認、合同管理等等，需要設備處、基建處、科研處、后勤等各部門的全力配合才能順利開展。財務處可以組織與審計、后勤等單位一起開展學習培訓，各部門人員共同學習，相互交流，以便實施新制度的轉軌工作順利展開。

（三）全面科學設置會計科目，結轉并試算期初余額

《政府會計制度》只針對一級科目進行了詳細的說明，對于之后的二、三級明細科目并沒有作硬性規定。高校有著自身的行業特點，應該在明細科目的設置上考慮自身收入、資產等核算特點，全面、科學的設置明細科目。在設置科目時同時要考慮滿足財務會計核算的基礎上，要與政府預算收支相匹配，按照財政資金的來源、使用渠道不同設置經濟科目。

高校資金來源比較廣泛，有學費等財政資金收入、科研項目等科研收入、其他收入等，本文建議在設置明細科目時，盡量沿用現在使用的科目，不僅方便會計人員熟練操作，也簡化明細科目重新設置的工作量，更有效的與現行的《高校會計制度》進行銜接。對于不能沿用的明細科目，重新設置后，需編制明細科目使用說明，介紹新科目適用的業務范圍，與之前科目之間的差異，方便財務人員更快掌握。

設置好會計明細科目后，需編制政府會計制度下會計科目與高校會計制度下會計科目的對照表，方便錄入結轉期初余額。在結轉前，全面清理往來款項，以及檢查清算2018年底可能完結的項目。最后在結轉時，會同財務系統的技術人員，將老賬套中的余額電子化輸出到新賬套中，并進行多次交叉復核，并利用賬務系統的試算平衡等功能進行檢驗，確保期初余額的準確無誤。為之后順利實施《政府會計制度》打下堅實的基礎。

（四）完善政府會計制度相關配套措施

《政府會計制度》對日常業務的會計核算處理從總體上進行了說明，但在相關的配套措施上仍然需要完善。首先對于財務會計下，固定資產計提折舊，無形資產計提攤銷，應收款確認壞賬準備等，對比執行高校會計制度，相關的文件、辦法需要重新修訂。其次，對于如“單位管理費”、“業務活動費”等政府會計制度所涉及的新概念，需要出臺說明細則，方便執行者結合自身單位特點進行理解。此外，對于年終實現“雙報告”，如何進行在同一賬務系統中財務、預算會計核算的同時，實現合并報表的操作，等等。因此，高校實施《政府會計制度》相關的配套措施仍然需要不斷完善。