美國(guó)“府院之爭(zhēng)”鬧出憲法危機(jī)

李偉

隨著特朗普宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，美國(guó)這場(chǎng)曠日持久的“府院之爭(zhēng)”達(dá)到白熱化。有美國(guó)媒體和專(zhuān)家認(rèn)為，特朗普政府可能“實(shí)質(zhì)性違憲”，美國(guó)將陷入史無(wú)前例的憲法危機(jī)。

據(jù)美國(guó)全國(guó)廣播公司統(tǒng)計(jì)，目前已經(jīng)有16個(gè)州針對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府提起訴訟，質(zhì)疑特朗普宣布的“國(guó)家緊急狀態(tài)”。據(jù)CNN的民意調(diào)查顯示，66%的美國(guó)受訪(fǎng)者反對(duì)特朗普通過(guò)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)來(lái)獲取修建邊境隔離墻的資金，31%的民眾表示支持，另有3%的人不置可否。那么，特朗普此舉究竟違法了嗎？

當(dāng)“國(guó)家緊急狀態(tài)”撞上憲法

從法律角度解讀這起事件，首先要厘清“國(guó)家緊急狀態(tài)”與憲法效力之間的關(guān)系，主要有三種：一是憲法效力不得中止。無(wú)論是在和平時(shí)期還是危機(jī)時(shí)期，都只有一種有效的憲法秩序存在，不存在中止法治的特殊情況;二是憲法效力部分中止。緊急狀態(tài)下存在一種特殊的法律統(tǒng)治，依法律之規(guī)定減損某些公民權(quán)利;三是憲法效力全部中止。一旦發(fā)生緊急情況 ，即嚴(yán)重的戰(zhàn)爭(zhēng)或者動(dòng)亂的情況下 ，人民的權(quán)利根本無(wú)從保障 ，因此要采取任何必要措施以恢復(fù)秩序 ，只有這樣人民的權(quán)利才能夠?qū)崿F(xiàn)。

美國(guó)的憲法與“國(guó)家緊急狀態(tài)”的關(guān)系，屬于上述三種情況中的第一種，即“國(guó)家緊急狀態(tài)”被完全限制在憲法框架內(nèi)。美國(guó)憲法并沒(méi)有為“國(guó)家緊急狀態(tài)”留出任何空間。

但是在現(xiàn)實(shí)中，美國(guó)憲法的這一理念未能得到徹底的貫徹實(shí)施。一旦發(fā)生了迫在眉睫的嚴(yán)重危機(jī)，無(wú)論是自然災(zāi)害還是社會(huì)危機(jī)，這種非正常狀態(tài)就可能造成秩序的嚴(yán)重混亂，而大多數(shù)人由于缺乏強(qiáng)有力的組織自覺(jué)性，往往易于失控，這反而不利于公民權(quán)利的保護(hù)。因此，一向強(qiáng)調(diào)憲政的連續(xù)性的美國(guó)，其歷任總統(tǒng)卻頻繁使用“國(guó)家緊急狀態(tài)”來(lái)加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力。

“實(shí)質(zhì)性違憲”

美國(guó)官方智庫(kù)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心研究員托德·哈里森表示，至少目前還不能說(shuō)特朗普的舉動(dòng)違反任何法律。他根據(jù)《美國(guó)全國(guó)緊急狀態(tài)法》宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，符合法律程序。《美國(guó)全國(guó)緊急狀態(tài)法》對(duì)總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)做了程序性的規(guī)定，但并沒(méi)有具體說(shuō)明到底在什么條件下總統(tǒng)可以宣布緊急狀態(tài)。也就是說(shuō)，是否宣布，何時(shí)宣布，由總統(tǒng)來(lái)權(quán)衡并決定，這是他的權(quán)力。

特朗普宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)并不違法，但是他接下來(lái)要做的事情——通過(guò)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，繞過(guò)國(guó)會(huì)支配預(yù)算，動(dòng)用國(guó)防預(yù)算修建邊境隔離墻，這是違反憲法的。美國(guó)憲法說(shuō)得很明確：政府開(kāi)支源于國(guó)會(huì)并由其決定。而且邊境安全本質(zhì)上是執(zhí)法問(wèn)題，這是國(guó)土安全部而不是國(guó)防部的職責(zé)，政府將軍事預(yù)算用于非軍事目的，并執(zhí)意要求軍事資源介入，這明顯違憲。

據(jù)美國(guó)《赫芬頓郵報(bào)》報(bào)道，從這次特朗普宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)起，美國(guó)就陷入了史無(wú)前例的憲法危機(jī)。

美國(guó)立國(guó)的一個(gè)基本原則就是“分權(quán)制衡”，即立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。國(guó)會(huì)代表的立法權(quán)對(duì)總統(tǒng)代表的行政權(quán)的重要制約途徑之一，就是審批政府預(yù)算。正因?yàn)槿绱耍员娮h院議長(zhǎng)佩洛西為首的民主黨人誓要阻止特朗普。但是，他們能做的并不多。

根據(jù)《美國(guó)全國(guó)緊急狀態(tài)法》，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)可以進(jìn)行制衡，方法就是通過(guò)參眾兩院議員表決，兩院各有超過(guò)半數(shù)議員反對(duì)，國(guó)會(huì)就可以否決特朗普宣布的國(guó)家緊急狀態(tài)。但是，美國(guó)政治制度拖泥帶水的一面在這里被充分暴露出來(lái)——總統(tǒng)可以反過(guò)來(lái)否決國(guó)會(huì)對(duì)自己的否決，繼續(xù)維持國(guó)家緊急狀態(tài)。這時(shí)國(guó)會(huì)需要再次表決，兩院各有超過(guò)三分之二的議員反對(duì)，才能真正推翻總統(tǒng)的決定。可是，民主黨只掌握了眾議院，參議院還是共和黨的天下。因此，國(guó)會(huì)否決特朗普決定的可能性非常低。

白宮和國(guó)會(huì)這場(chǎng)“否否相報(bào)何時(shí)了”之后，只能由三權(quán)分立的司法來(lái)一錘定音。

《美國(guó)新聞和世界報(bào)道》指出，法律對(duì)“國(guó)家緊急狀態(tài)”下總統(tǒng)擁有的緊急權(quán)力有明確規(guī)定，但當(dāng)總統(tǒng)具體實(shí)施某項(xiàng)權(quán)力而引發(fā)爭(zhēng)議時(shí)，最終要看他的舉措在法理上能否說(shuō)得通。目前美國(guó)法律界對(duì)這一問(wèn)題的意見(jiàn)并不統(tǒng)一。這可能是一出漫長(zhǎng)的“連續(xù)劇”，可能上演數(shù)月甚至數(shù)年時(shí)間。在目前的美國(guó)最高法院中是保守派占優(yōu)，故而司法權(quán)未必會(huì)對(duì)特朗普此舉進(jìn)行限制，這也是他的底氣所在。在這期間，特朗普政府的腳步不會(huì)停下來(lái)，國(guó)家緊急狀態(tài)將持續(xù)，從而導(dǎo)致美國(guó)政府“實(shí)質(zhì)性違憲”。

也有美國(guó)媒體認(rèn)為，特朗普未必真的會(huì)把美國(guó)推到“實(shí)質(zhì)性違憲”的境地。據(jù)美國(guó)《蘭卡斯特老鷹報(bào)》報(bào)道，在現(xiàn)實(shí)操作中，特朗普不一定真的借助“國(guó)家緊急狀態(tài)”來(lái)挪用國(guó)防預(yù)算建墻，而是有可能向他的反對(duì)者們秀肌肉：“你們看，不給我錢(qián)，我也有本事拿到錢(qián)。”然后以此作為籌碼再反過(guò)來(lái)向國(guó)會(huì)討價(jià)還價(jià)，爭(zhēng)取到更多的建墻撥款。更重要的是，借宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，特朗普向他的支持者們發(fā)出了堅(jiān)定的信號(hào)：“為了實(shí)現(xiàn)競(jìng)選時(shí)給你們的承諾，我拼盡全力，而且無(wú)所畏懼！”

損害美國(guó)政治制度基本原則

從更深的層面來(lái)看，美國(guó)這場(chǎng)政治斗爭(zhēng)將產(chǎn)生長(zhǎng)期的負(fù)面影響。如果特朗普最終以“國(guó)家緊急狀態(tài)”贏(yíng)得這場(chǎng)府院之爭(zhēng)，那么對(duì)美國(guó)的政治制度將是不小的挑戰(zhàn)。特朗普看中的是《美國(guó)全國(guó)緊急狀態(tài)法》賦予總統(tǒng)的權(quán)力，而不是國(guó)家安全因素。如果特朗普之后的美國(guó)總統(tǒng)如法炮制，那么將動(dòng)搖美國(guó)政治制度的根基。

事實(shí)上，作為民主黨人的眾議院議長(zhǎng)佩洛西已經(jīng)攤牌：如果特朗普開(kāi)了先例，那么以后的民主黨總統(tǒng)也會(huì)這么做，例如通過(guò)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)來(lái)解決槍支暴力問(wèn)題。

特朗普曾在2014年批評(píng)時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬濫用行政權(quán)，現(xiàn)在這些話(huà)早已被他拋在腦后。這場(chǎng)因他而起的美國(guó)行政權(quán)與立法權(quán)的根本對(duì)抗，是對(duì)美國(guó)政治制度基本原則“分權(quán)制衡”的損害。政治人物對(duì)權(quán)力的使用應(yīng)該有所節(jié)制，如果基于個(gè)人意愿而非公共利益，權(quán)力即使在實(shí)踐中被使用也會(huì)損害政治制度的信譽(yù)，讓公眾對(duì)制度設(shè)計(jì)的公正性產(chǎn)生疑問(wèn)。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com