特朗普政府與美國的氣候政治

董亮 楊悅

【內容提要】特朗普政府宣布退出應對氣候變化的《巴黎協定》以后，美國國內氣候政治的后續動向及其國際影響一直備受關注。從目前看，雖然特朗普政府對待氣候變化議題的態度沒有發生根本改變，但2018年美國中期選舉后，其反氣候治理的政策在聯邦層面將面臨更多阻礙。民主黨重獲眾議院控制權勢必會在氣候變化議題上對特朗普政府發起反擊。同時，美國地方政府參與氣候治理的意愿出現了更多的積極變化。此外，美國第四次《國家氣候評估》報告和聯合國政府間氣候變化專門委員會《全球升溫1.5℃特別報告》的發布，以及美國國內極端天氣事件的頻繁發生，進一步證實特朗普對氣候變化的錯誤認知。以上情況的出現可能成為美國政界及民眾重新認識氣候變化影響與進行利益計算的重要因素。

【關鍵詞】美國;特朗普;氣候變化;《巴黎協定》;“綠色新政”

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.006

近年來，現實主義的國家觀在較大范圍重新強勢登場 ，一些全球治理議題因此受到沖擊。特別是特朗普執政后，美國逐漸擺向政治孤立主義，不斷在國際上開展單邊主義行動，逃避國際義務，專注解決國內經濟和社會問題。在氣候變化領域，特朗普政府于2017年6月3日宣布退出應對氣候變化的《巴黎協定》，引發國際社會廣泛批評。[1]本文旨在梳理特朗普上臺后美國氣候政策的動態變化，并對當前美國的氣候政治生態及其演進加以評析。

特朗普政府在氣候變化議題上的新動向

特朗普入主白宮至今，其對待氣候變化議題的立場并未發生根本改變。主要原因是特朗普主政后美國經濟向好，因而其主導的相關反氣候治理的能源政策主張能夠得以鞏固和強化。

2018年，受益于稅改等措施，美國經濟增勢平穩，為數十年來最佳。美國就業市場持續強勁，2018年11月失業率連續第3個月維持在3.7%，繼續保持49年以來的最低水平。美聯社的民調結果顯示，民眾支持特朗普大多是因為美國經濟表現良好;在美國有線電視新聞網（CNN）的民調中，民眾非常認可稅改成效。[2]在經濟狀況滿意度的調查中，支持特朗普經濟政策的人數比例達到48%，超過45%的不支持人數比例。因此，盡管特朗普政府的貿易保護主義做法遭到眾多批評，但他逐步兌現大選時的競選承諾為其贏得了一部分選民的支持。既有的經濟增長成效成為特朗普提出反氣候變化議題的動力和保持經濟政策連續性的基礎。

特朗普政府堅持主張回歸傳統能源行業。根據《紐約時報》報道，特朗普政府最新鎖定的目標是修改奧巴馬時期關于汽車燃料和排放標準的法規。美國前環保局局長斯科特·普魯特認為，奧巴馬時代的減排措施給汽車制造商帶來了過重的負擔。2018年4月2日，美國環保局簽署了一項新規，旨在降低輕型車輛的溫室氣體排放標準，不僅為汽車廠商松綁，也給美國石油行業提供了重要推動力。[3]近年來，美國石油消費持續增長，降低排放標準后，高油耗、高排放車輛的銷量將繼續增加，石油消費的增長趨勢仍將繼續。在此背景下，氣候議題將被特朗普政府不斷邊緣化。

第一，特朗普政府內部人事變動頻繁，在氣候議題上與其意見相左的官員相繼離職。在對待《巴黎協定》問題上，特朗普執政初期的幕僚團隊成員意見不一，以前國務卿蒂勒森為首的一派贊成留在其中，以班農和普魯特為首的一派則支持退出。2018年3月13日，特朗普宣布解除蒂勒森的國務卿職務，由美國前中央情報局局長蓬佩奧接任。蒂勒森的出局可以看作是對美國原氣候政策的又一次重大打擊。反觀新任國務卿蓬佩奧，不僅與特朗普保持著密切的私人關系，而且其在氣候議題上的立場也與特朗普相似。未來，美國國務院的立場將向白宮靠攏，甚至會對特朗普的氣候政策起到推波助瀾的作用。

第二，特朗普政府未將氣候變化列入其國家安全優先應對的威脅范圍，摒棄了奧巴馬政府將氣候變化視為美國國家利益面臨的首要戰略威脅的主張。2017年12月18日，特朗普政府發布的《國家安全戰略報告》概述了美國面臨的主要全球性威脅及應對方案，將保護美國人民和國土安全、促進美國經濟繁榮、以強大的實力維護和平以及提升美國的國際影響力并列為未來的四大戰略支柱，但該報告并未將氣候變化納入美國優先應對的安全威脅之列，充分表明了其政府繼續忽視氣候風險的立場。[4]

第三，特朗普本人對氣候變化議題的立場已經開始塑造美國國內民意。蓋洛普最新的民意調查報告顯示，半數以上的美國人認為氣候變化不會影響到個人，造成這一認知的原因既有心理因素，也有政治因素。報告表明，很多美國人認為氣候變化對個人的影響仍是一件比較遙遠的事情。[5]特朗普上臺執政后聲稱氣候變化是一場騙局，并在推特上對氣候變化表現出嘲諷和不屑一顧的態度，不斷塑造氣候懷疑論的政治氛圍，試圖將氣候科學推向邊緣，這進一步加深了美國人對氣候變化的懷疑。

第四，特朗普政府在聯合國氣候治理機制中的表現體現了其對待氣候變化議題的消極態度。2017年在德國波恩舉辦的《聯合國氣候變化框架公約》第23次締約方大會（COP23）上，美國指派時任副國務卿托馬斯·香農擔任團長，雖然保障了談判的連續性，但代表團人數降至48人，不及2015年巴黎會議參會人數的一半。從2018年波蘭卡托維茲氣候大會（COP24）來看，美國的氣候變化談判團隊已經進一步受到政府負面態度的影響，并更側重在傘形國家陣營[6]之中發揮作用，整體談判姿態不振。相應地，在倡導政策方針和議程設定方面，美國的談判影響力也已大不如前。同時，缺乏美國的積極參與也使各國在減排目標方面的立場不夠堅定，從而為國際談判增加了新的挑戰。具有諷刺意味的是，在此次大會上，美國還舉辦了一個題為“美國創新技術激活經濟動力”的分論壇，旨在推廣“更綠色和更清潔”的化石能源。當然，在徹底退出《巴黎協定》前，美國政府還會繼續參加其相關談判，即使在正式退出后，美國還可繼續參加《聯合國氣候變化框架公約》的相關國際談判，但其作用與角色將日益消極。

第五，特朗普政府還在其他重要國際多邊機制中不斷阻礙氣候變化議題，尤其是在七國集團（G7）和二十國集團（G20）機制內不斷以各種理由干擾氣候領域的政治共識聲明，破壞全球氣候治理的政治氛圍。[7]特朗普在2017年5月末舉辦的意大利G7峰會上持保留態度，導致G7未能就遵守應對氣候變化的《巴黎協定》達成一致。2017年7月7—8日，G20峰會在德國漢堡舉行，除美國外的其他19個成員國均在履行《巴黎協定》的問題上達成了政治共識，在一定程度上表達了國際社會進一步落實應對氣候變化的《巴黎協定》的政治意愿。同樣的情況也出現在了2018年阿根廷G20峰會上。

第六，美國政府表示不支持聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的最新評估報告。在2018年10月發布的《全球升溫1.5℃特別報告》中，IPCC研究了全球平均氣溫上升1.5℃的影響，有效地推動了全球應對氣候變化的政治意愿。然而，特朗普政府對此的態度卻十分消極，并且已經向政府間氣候變化專門委員會表態稱不同意這份報告的結論。[8]特朗普政府的立場是其對氣候科學評估一貫持消極態度的再次體現。

美國國內政治圍繞氣候變化議題的動態變化

2018年11月23日，美國發布了第4份《國家氣候評估報告》，其結論與特朗普政府的氣候政策形成巨大反差。該報告由13個美國聯邦政府機構的科學家聯合撰寫，是特朗普就任以來的第一份氣候報告。報告內容與特朗普政府推行的氣候政策背道而馳，引發美國各界關注，形成了對聯邦政府氣候變化政策的巨大批評之聲。報告指出，包括強風暴、干旱和山區野火等氣候變化帶來的災難性影響在美國日益加劇。例如，2018年加利福尼亞州多地燃起山火，從北部向南部依次蔓延，并且大火持續不斷。報告顯示，日益增多的極端天氣事件與氣候變化相關，這些重大自然災害應成為美國重新計算國家利益的重要考量因素。該報告預計的最壞情景是，氣候變化可在21世紀末給美國造成數千億美元的經濟損失，因此美國政府應立即采取應對行動。[9]但白宮卻認為這份報告“不準確”，不承認評估的結果，由此引發了多家環境保護組織的抗議。

盡管如此，美國未來的氣候政策仍存在很多不確定性因素。[10]其中，2018年美國中期選舉帶來的后續影響是最為重要的政治因素，它將對美國的氣候變化政策產生一系列直接或間接的重要影響。中期選舉后，民主黨時隔8年重奪國會眾議院多數席位，而共和黨保住參議院多數席位，由共和黨把持白宮和國會兩院的一致政府狀態也因此結束。這樣的結果將給兩黨在重大問題上的磋商帶來更多結構性的變化，這也是氣候政策未來走向的一個重要政治基礎，其對氣候變化及能源相關議題造成的影響可能包括以下幾個方面。

在聯邦層面，民主黨重獲眾議院控制權將使氣候變化及能源相關議題重新列入議程。比如，眾議院相關委員會可能就特朗普政府對氣候科學的態度，環保局及其他機構的科學顧問委員會、能源行業對能源部等機構決策的影響力以及能源部和環保局官員的職業道德問題進行調查和聽證。同時，他們也將考慮就廉價清潔能源規則（Affordable Clean Energy Rule）取代清潔電力計劃（Clean Power Plan）等相關議題提出立法提案。然而，由于參議院仍由共和黨控制，因此即使眾議院通過相關法案，也會遭到參議院和特朗普政府的阻撓。顯然，這些議題在聯邦層面恐將面臨更多的政治斗爭，氣候變化議題能否有進展還面臨很多不確定性。

在黨派政治上，中期選舉結果表明，兩黨在氣候變化問題上的合作前景將更加黯淡。民主黨人重獲眾議院控制權將對眾議院科學委員會產生重要影響。該委員會將有望重新重視并反映主流科學的聲音而非只代表一小部分化石燃料行業的利益訴求。自2010年以來，眾議院科學委員會主席職位一直由共和黨人拉馬爾·史密斯執掌，其在任內公開質疑聯邦氣候科學家的誠信，否認氣候變化是人類造成的。[11]根據2018年中期選舉結果，在2019年第116屆國會中，將有8名支持科學派的新議員進入眾議院。同時，德克薩斯州民主黨人艾迪·約翰遜目前已經當選科學委員會主席一職。她在選舉中就曾表示，“如果我當選科學委員會主席，將恢復委員會的信譽，尊重科學并將科學結論作為政策制定的重要依據”。[12]而共和黨中支持應對氣候變化的核心人物卡洛斯·庫貝羅敗選。與大多數共和黨同僚不同，庫貝羅承認是人類活動導致了全球變暖，并呼吁尋求政策解決方案。[13]2018年，庫貝羅成為10年來第一位提出征收碳排放稅的共和黨人。庫貝羅本應是呼吁共和黨人找出一種符合保守派價值觀的氣候變化解決方案的靈魂人物，但他的敗選將使兩黨在氣候變化議題上的合作更加艱難。一些民主黨人和環保人士將庫貝羅敗選歸咎為選民對特朗普政府的反對，然而保守派人士則將其歸咎于庫貝羅對征收碳排放稅的支持。

在州政府層面上，氣候治理的情況則相對樂觀。特朗普執政后，美國各州成為應對氣候變化的主戰場。在2018年中期選舉中，支持清潔能源的民主黨人贏得了一些重要的州長職位和州立法機構的席位，這就為進一步擴大州政府層面的行動奠定了基礎，支持《巴黎協定》的州數量也有望增加。[14]特朗普決定退出《巴黎協定》后，16個州承諾會繼續奉行這一協定，獨立應對氣候變化。中期選舉之后，伊利諾伊州、堪薩斯州、緬因州、密歇根州、內華達州、新墨西哥州和威斯康星州有望加入此行列。這7個州的新任州長都是民主黨人，他們都認為氣候變化是重要議題，其中威斯康星州和密歇根州的新任州長托尼·艾佛斯和格萊辰·惠特莫還提出實現100%無碳電力的目標。[15]緬因州當選的新任州長珍妮特·米爾斯也承諾要重啟前任州長暫停的新風力渦輪機計劃。[16]

在各州之中，加利福尼亞州（下稱“加州”）政府的反應最為強烈。2017年11月11日，時任加州州長布朗與聯合國城市和氣候變化特使、紐約市前市長布隆伯格帶領美國部分州、城市和企業共同發布了題為《美國承諾：我們仍在參與》的報告，詳細描述了美國各州、城市和商界在應對氣候變化方面的相關行動以及未來的履約計劃，但同時也指出，支持《巴黎協定》的美國各州和城巿僅占全美溫室氣體排放總量的35%左右，無法填補聯邦政府減排的全部空間。[17]2018年，前加州州長阿諾德·施瓦辛格在COP24的開幕式上表示，盡管特朗普政府決定退出《巴黎協定》，但美國仍處于遏制全球變暖的國際協議之中。[18]同時，在COP24會議上，加州在海洋保護和氣候變化方面的全球領導地位也得以彰顯，通過分享其“海洋氣候貢獻”（Ocean-Climate Contribution）來支持《巴黎協定》，推進全球氣候治理。

此外，自2018年年末以來，美國激進的民主黨眾議員亞歷山德里婭·奧克西奧-科爾特斯（Alexandria Ocasio-Cortez）倡導的“綠色新政”（Green New Deal）在美國政壇持續發酵。所謂“綠色新政”，是奧克西奧-科爾特斯所提出的一套治理全球變暖的方案，通過數萬億美元的公共支出刺激就業和基礎設施建設、發展可再生能源，以促進美國經濟轉型。由于涉及社會財富重新分配等社會公平問題，這一設想被認為過于激進大膽，但得到了眾多民主黨人士的支持，形成了廣泛的政治動員。[19]可以說，“綠色新政”將成為2019年美國圍繞氣候政策所進行的政治博弈中最為重要的問題。

美國氣候政治對全球氣候治理的影響

事實上，《巴黎協定》作為一部國際自愿協定，依靠松散的國家自主減排貢獻（NDC）來實現溫室氣體減排，并沒有強制履約機制。[20]美國確實可以選擇不執行《巴黎協定》，但其高調宣布退出該協定的行為使其在國際合作中受到孤立，外交政策更加被動。作為《巴黎協定》的核心，國家自主減排概括了各國的主要目標和政策。實際上，巴黎氣候大會確立的“自下而上”的減排模式取代了《京都議定書》所確立的“自上而下”的減排方式。美國政府的消極立場對《巴黎協定》框架下全球氣候治理的影響具體體現在以下幾個方面。

第一，雖然特朗普政府決定退出《巴黎協定》，但其后續的國內氣候政策仍具有不確定性。此前，特朗普在《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）問題上出現的反復，說明其執政理念是利益導向，缺乏連續性，也不像民主黨那樣重視價值觀問題。2017年8月4日，聯合國秘書長古特雷斯收到的美國關于退出《巴黎協定》的通知，表達了美國將“在符合條件的情況下，盡早退出《巴黎協定》”的意向。該通知還聲稱，“除非發現重新介入的合適條款”，否則美國將不再參與《巴黎協定》。[21] 2017年11月13日，美國國務院發表聲明稱，美國在退出《巴黎協定》上的立場保持不變，除非特朗普政府能從該協定條款中找到更有利于美國商界、工人和納稅人的內容。同時，聲明也明確提出，“美國仍是《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會的成員，將繼續參加該框架和《巴黎協定》下正在進行的談判，以確保談判的公平性和保護美國的利益”。[22]因此，特朗普政府是否重回《巴黎協定》要看其如何判斷談判博弈中的得失及其國內外政治動態的變化。目前看，特朗普政府仍未認真考慮收回決定的可能性。

第二，《巴黎協定》所確立的全球氣候治理體制是一種混合體，需要多國共同彌補美國留下的治理赤字。在填補美國所造成的真空過程中，各國有可能獲得更多的權力、國際聲譽及自主動力。在這種體制下，國際氣候減排具有一種共享領導權，需要各主要國家行為體繼續提升全球減排意愿和雄心。與《京都議定書》相比，巴黎進程更強調全球氣候行動的透明度問題、國家自主減排的聲譽和動力以及全球氣候治理的多元參與等要素。[23]

第三，在全球氣候治理中，很少有國家能夠取代美國和歐盟的領導作用，但目前這兩方均出現了一些變化。即便不考慮毀約帶來的國際政治負面影響，退出《巴黎協定》所帶來的短期政治收益也比特朗普政府所預計的低，而長此以往，則可能對美國及全球的環境和經濟安全造成不可控的風險。[24]特朗普政府反對全球化和多邊主義已經受到國際社會的廣泛批評，也在美國國內受到強烈抵制和反對，其主張將會逐漸受到更多限制，執行難度也將與日俱增。與此同時，聯合國依然期待特朗普政府在國際氣候治理中發揮積極的作用。[25]

結 ???語

氣候變化是全人類面臨的重大挑戰，需要各國合作應對。2018年在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行的二十國集團（G20）領導人第十三次峰會上，多國領導人強調有必要在抗擊氣候變化方面提出具有雄心的目標，并表示支持《巴黎協定》的簽署國履行其在國家捐款方面所作的承諾。2018年COP24實現了各國對執行《巴黎協定》工作方案的談判。然而，2018年11月27日，聯合國環境規劃署發布的2018年《排放差距報告》再次表示，當前世界各國的自主減排貢獻（NDC）不足以實現《巴黎協定》設定的2030年目標。[26]可以說，全球氣候治理中各行為體間的相互依存關系一直與集體行動困境相伴，要消解美國退出《巴黎協定》帶來的沖擊，不僅需要更為有效的國際制度安排，還需要更強的政治意愿與行動。因此，世界各國特別是西方發達國家需進一步落實減排、資金及技術等承諾，填補由美國的消極立場所帶來的治理赤字，以提升全球氣候治理的有效性。

【本文是北京市社科基金青年項目“北京參與聯合國2030年可持續發展議程研究”（項目編號：17ZGC011）的階段性成果】

（作者單位：外交學院亞洲研究所）

（責任編輯：甘沖）

[1] Luke Kemp， “US-proofing the Paris Climate Agreement”， Climate Policy， Vol.17， No.1， 2016， pp. 86-101.

[2]《美國經濟：加息和關稅陰影下溫和增長》， http：//www.jjckb.cn/2018-12/25/c_137697026.htm。

[3] The Editorial Board ： “Trumps Deceptive Energy Policy”， https：//www.nytimes.com/2018/02/04/opinion/trump-energy-policy.html.

[4] Mark Landler and David E. Sanger： “Trump Delivers a Mixed Message on His National Security Approach”， https：//www.nytimes.com/2017/12/18/us/politics/trump-security-strategy-china-russia.html.

[5]《過半數美國人認為氣候變化不會影響個人》， http：//tech.huanqiu.com/discovery/2018-03/11722586.html。

[6]傘形國家是在2009年聯合國哥本哈根氣候談判中形成的國家集團。由美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、哈薩克斯坦、挪威、俄羅斯、烏克蘭及日本等國家組成。

[7] Johannes Urpelainen， Thijs Van de Graaf， “United States Non-cooperation and the Paris Agreement”， Climate Policy， Vol.18， No.7， 2018， pp. 839-851.

[8] Elizabeth Kolbert， “What Is Donald Trumps Response to the U.N.s Dire Climate Report？”， https：//www.newyorker.com/magazine/2018/10/22/what-is-donald-trumps-response-to-the-uns-dire-climate-report.

[9]《美報告確認氣候變化給美國帶來多重損害》， http：//www.xinhuanet.com/world/2018-11/24/c_1123762142.htm。

[10] Jan Selby， “The Trump Presidency， Climate Change， and the Prospect of a Disorderly Energy Transition”， https：//doi.org/10.1017/S0260210518000165.

[11]《王燦：全球變暖的責任：有63%歸咎于這90家大企業》， http：//m.thepaper.cn/renmin_prom.jsp？contid=1520707&from=renmin。

[12] Jeffrey Mervis， “Science restored：Eddie Bernice Johnson prepares to chair key panel in U.S. House of Representatives”， https：//www.sciencemag.org/news/2018/11/science-restored-eddie-bernice-johnson-prepares-chair-key-panel-us-house.

[13] Alexander C. Kaufman， “Carlos Curbelo， Top Republican on Climate Change， Loses to Debbie Mucarsel-Powell”， https：//www.huffingtonpost.com/entry/curbelo-fl-26_us_5bd9dbbbe4b01abe6a1a8392.

[14] Jim Malewitz， “Bill Schuette and Gretchen Whitmer take different tacks to climate change”， https：//www.bridgemi.com/public-sector/bill-schuette-and-gretchen-whitmer-take-different-tacks-climate-change.

[15] Mary Pols， “Where Maines governor candidates stand on sustainability”， https：//www.pressherald.com/2018/10/14/from-climate-change-to-helping-boost-farming-maines-gubernatorial-candidates-weigh-in/.

[16] Tom Whitcomb， “Scott Walker and Tony Evers disagree on climate change”， https：//www.thebozho.com/scott-walker-tony-evers-climate-change/.

[17] Daniel Boffey： “Mayors of 7，400 cities vow to meet Obama's climate commitments”， https：//www.theguardian.com/environment/2017/jun/28/global-covenant-mayors-cities-vow-to-meet-obama-climate-commitments.

[18]《張唯：自然主義者在卡托維茲氣候變化大會：文明的崩潰即將來臨》， http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2709694。

[19]《譚·科普塞：“綠色新政”使氣候變化重回舞臺中心》， https：//www.chinadialogue.net/blog/11087-The-Green-New-Deal-puts-climate-back-on-the-agenda/ch。

[20] Robert O. Keohane， and Michael Oppenheimer， “Paris： beyond the Climate Dead End through Pledge and Review？”， Politics and Governance， Vol.4， No.3， 2016， pp.142-151.

[21]《美國正式通知聯合國退出<巴黎協定>》， http：//us.xinhuanet.com/2017-08/06/c_129673552.htm。

[22] 《美國務院稱美退出<巴黎協定>立場不變》，http：//us.xinhuanet.com/2017-11/14/c_1121952373.htm。

[23] Jonathan Pickering et al.， “The Impact of the US Retreat from the Paris Agreement： Kyoto Revisited？”， Climate Policy， Vol.18， No.7， 2018， pp. 818-827.

[24] Peter M. Haas， “Parxit， the United States and the World”， Chinese Journal of Population Resources and Environment， Vol. 15， No.3， 2017， pp. 186-188.

[25] 2018年11月21日，聯合國負責氣候變化問題的常務副秘書長阿米納·穆罕默德（Amina J. Mohammed）在清華大學蘇世民學院的演講。

[26]《環境署最新<排放差距報告>指明：各國須付出三倍努力，才可能實現2°C目標》， http：//www.unenvironment.org/zh-hans/news-and-stories/xinwengao/huanjingshuzuixinpaifangchajubaogaozhiming。