南非土地問題的緣起、演進和前景

杭聰

【內容提要】種族隔離時代土地權利的不平等是構成當今南非貧困和不平等的歷史根源。后種族隔離時代的南非政府本著種族和解的精神，運用法律手段形成市場導向的土地改革機制，以“愿買愿賣”的原則重新分配土地，成效顯著。南非土地改革的基本內容是土地歸還計劃、土地重新分配計劃和土地所有制改革。由于土地改革步伐緩慢，因此南非政府決定用無償征收方式取代“愿買愿賣”方式。盡管如此，南非土地改革仍舊存在不少難題，道路并不平坦。展望未來，土地改革是大勢所趨，但會在法律框架下以平穩有序的方式開展。

【關鍵詞】土地改革;種族隔離;土地歸還計劃;土地重新分配計劃;土地所有制改革

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.011

在南非，土地問題是代表諸多問題的集合體，從居民私有財產保護到外國投資保護，再到種族關系問題，它像一顆政治“定時炸彈”，直接影響著南非政治體制的穩定。當前，南非各派政治力量正就土地改革問題展開政策辯論。2017年12月，南非執政黨非洲人國民大會（簡稱“非國大”）召開第54屆全國代表大會，通過推動“激進經濟社會轉型”的決議，支持修改憲法，以推進無償征收土地政策。2018年2月，南非議會同意修改憲法，進而為制定無償征收土地政策創造法律條件。2018年9月7日，面對國內外各界對無償征收土地的恐慌，非國大發言人稱不是所有的土地都屬于無償征收范圍，政府所有的、投機性的、未充分使用的和荒廢的土地才屬于此列。2018年9月14日，南非總統拉馬福薩在對外交使團的講話中再一次強調，需要平穩有序地實施無償征收土地措施，以糾正南非種族隔離制度造成的歷史性不公正。在此背景下，本文嘗試對后種族隔離時代南非土地改革的進程和政策進行分析，并在此基礎上展望南非土地改革的前景。

南非土地問題的歷史由來

南非土地問題并非自然形成，而是人為強力干預的結果。土地不平等分配，既是殖民主義和種族隔離制度的產物，也是種族資本主義經濟結構的支柱。1913年南非國民議會正式通過了《土著土地法》。該法案明確規定：劃定黑人保留地的范圍，禁止黑人購買、租佃或占有保留地以外的任何歐洲人占有的土地;禁止黑人在歐洲人占有的土地上進行任何獨立的經濟活動。1936年《土著信托與土地法》將黑人保留地由占南非國土面積的7%擴大到13%，但剝奪黑人原來在開普地區享有的選舉權。該法案使黑人在南非全境失去了政治權利。1950年，南非通過《集團住區法》，強制所有種族都生活在按種族分類的區域內，但該法案主要針對印度人和有色人在傳統白人區域內的居住權和財產權。根據《集團住區法》，白人之外的各族群都被剝奪了土地權、自由就業權和平等參與城市化權。

以1913年《土著土地法》為代表的三大法案使1652年以來白人強占黑人土地的結果合法化，嚴格限制了黑人土地所有權的地域范圍，鞏固了白人非法所得的成果。三大法案從法權上按照膚色劃分了南非國土，分為黑白兩個部分，成為全面實行種族隔離制度的基礎。在1960—1983年間，約有129萬人被驅逐出農場，在廢除“黑點”（black spots）和黑人家園整合計劃中約有61.4萬人被重新安置。[1]

南非的種族隔離制度與美國等其他具有種族歧視歷史的國家制度的不同之處在于，它從一開始就深入到土地所有權的法律范疇內，韌性很強，不經歷政權變更是無法鏟除的。[2]即便經歷政權變更，三大法案造成的經濟、社會影響也不可能在朝夕間去除。

種族隔離制度瓦解前的土地所有權形式和控制方式同勞動力控制的經濟和社會機制協同起來，迎合了種族資本主義經濟發展的需要。因此，后種族隔離時代的土地改革依賴于南非經濟重建的程度和性質。這在一定程度上解釋了南非土地改革舉步維艱、進展緩慢的原因。

南非土地改革的指導思想：

兼顧“公平與效率”

1994年，南非第一次舉行不分種族的大選，非國大上臺執政，開啟了糾正歷史錯誤的土地改革進程。非國大誕生于反種族隔離的斗爭中，曾在1955年《自由憲章》中提出“耕者有其田”的土地改革目標。曼德拉出獄后，為安撫南非白人和外國投資者，實現政權和平轉移，非國大決定放棄激進的土地革命路線，實行“兩步走”戰略。第一步先完成結束種族隔離統治的民族革命。由于種族資本主義向多數人統治妥協的條件是僅允許通過有限的經濟重新分配舉措，使政治結構能夠允許資本積累進程重新啟動，[3]因此，非國大政府不得不放棄通過比“愿買愿賣”更激進的土地重新分配政策的可能性，在資本方面選擇以保持政治穩定、保障私人財產權和市場體制為基本要求的施政方針。第二步進行產權國有化的社會革命，但沒有給出社會革命的具體時間表。后種族隔離時代，南非政府試圖通過政治民主化的道路突破種族資本主義經濟結構的局限，尋找一條新的經濟增長路徑。

民主轉型后，非國大政府積極主張進行土地改革。1996年憲法成為南非土地改革的法律依據。1996年憲法第25章第5條規定，“政府必須采取合理的立法和其他措施，在其可利用的資源范圍內創造條件以使公民在公平的基礎上獲得土地”;第6條規定，“個人或村社所使用的土地，作為過去種族歧視法律或實踐所造成的結果在法律上是不安全的，需要由議會法案確認土地所有制要么是合法安全的，要么需給予相應的賠償”;第7條規定，“個人或社區自1913年6月19日后被剝奪的財產，作為過去種族歧視法律或實踐的結果，由議會法案確認，要么歸還被剝奪的財產，要么給予公平的賠償”。在政府強調以公平為原則進行土地再分配的同時，1996年憲法第25章第1條也明確規定：“除非依據普遍適用的法律，沒有人可以被剝奪財產，也沒有法律允許任意剝奪財產。”根據這一條款，南非形成了以市場為導向的土地改革路徑。

土地改革需要兼顧多重目標，除了1996年憲法第25章規定的總原則外，1997年頒布的《南非土地政策白皮書》對土地改革問題作出了更為具體的規劃。白皮書的論述基于四個主要因素：第一，維護國家糧食安全，促進（農業）可持續發展和提高經濟效率;第二，將土地改革與民族和解、恢復公正和賠償相聯系;第三，改變不公正和違反人權的社會環境;第四，視土地改革為實現公正的經濟增長、農業轉型和鄉村發展的工具。

縱觀后種族隔離時代的南非土地改革，非國大政府旨在“保持白人農場主作為商品農業生產的核心，創造并擴大黑人商業農場主階級”，并在市場驅動的框架內實現上述目標。為了實現這些目標，鄉村地區的政治和社會穩定被放在高度優先的地位上。非國大政府擔憂，激進的土地改革政策會導致不穩定，可能擾亂農業生產并對食品價格產生負面影響，進而影響城市穩定。由此不難理解，拉馬福薩為何反復強調土地改革要在維護經濟穩定的前提下進行。

南非土地改革計劃的“三根支柱”

在兼顧“公平與效率”思想的指導下，南非土地改革計劃主要基于“三根支柱”：土地歸還計劃、土地重新分配計劃和土地所有制改革。土地歸還計劃是指對因種族隔離法律而失去土地的人，歸還其土地或者給予經濟補償;土地重新分配計劃主要指將白人所有的土地重新分配給無地和少地的黑人;土地所有制改革旨在保障居住在“傳統村社”土地上黑人所有的土地權益。

一、土地歸還計劃

土地歸還計劃的依據是1994年通過的《土地歸還權利法案》（The Restitution of Land Rights Act）。該法案旨在讓那些自1913年以來因歧視性法律而被征收土地的人拿回土地或獲得經濟補償。1995—1996年，根據《土地歸還權利法案》，非國大政府建立了“土地權利賠償委員會”和“土地申訴法庭”。前者的職責是調查土地賠償的訴求并準備相應的解決方案，后者則負責裁定土地申訴，作出歸還土地或給予其他形式賠償的決定。截至2013年1月底，共有77979件申訴被處理，占所有申訴的97%。盡管如此，土地歸還計劃僅使2%的土地實現了轉移，這對高度不平等的土地所有權結構沒有產生多大的觸動。[4]這是因為土地歸還計劃的大多數解決方案是給予經濟賠償，而不是真正歸還土地。

二、土地重新分配計劃

1994年南非實現民主轉型后，非國大政府宣稱要在5年內重新分配30%的白人農場土地。土地重新分配計劃實施初期的目標群體是：無地人口、佃農、農場工人、婦女、鄉村窮人和小農場主。許多貧困家庭可以通過信貸購買土地，之后繼續從事商品農業生產。然而，向無地人口和邊緣群體重新分配土地并沒有有效提高其收入和生活品質。這是因為獲得土地的黑人普遍缺乏后續投資，而政府也未能充分供給農業發展所需要的灌溉工具、基礎設施、電力資源等。在此背景下，南非總統姆貝基執政后，轉變了推行土地重新分配計劃的思路，將主要受益目標群體轉向財務狀況較好的黑人商業農場主，并出臺新的信貸計劃予以支持，姆貝基時期土地重新分配計劃的理念在于創造一個新興的黑人商業農場主階層。為進一步加快土地重新分配計劃，2014年南非農村發展及土地改革部提出方案，要求商業農場的土地所有者必須拿出一半土地分配給農場工人，由政府支付土地購買費用，但資金并不交給白人地主，而是成立投資發展基金，用來對相應土地進行投資，對分得土地的黑人進行培訓等。雖然圍繞土地重新分配，非國大政府出臺了一系列舉措，但目前南非依然有約80%的商業農場土地由白人占有，總體上看政策成效并不大。這是由于“愿買愿賣”原則大大限制了土地重新分配的速度。

三、土地所有制改革

土地所有制改革主要指向前班圖斯坦地區的土地。前班圖斯坦地區人口相對穩定，占南非總人口的三分之一，土地所有制改革尤為迫切。但由于1996年憲法并未給出更多的改革細節，土地所有制改革仍舊是一個具有高度爭議性的問題。甚至可以說，土地所有制改革是土地改革中最難處理的部分。1997年《南非土地改革白皮書》宣稱：要進行土地所有制改革，便必須承認事實上的既有權利，既有權利包括合法權利，也包括那些沒有被正式承認合法的既有利益。這在一定程度上揭示出土地所有制改革在法律維度和實際維度上難以對應調和的一大癥結。

土地所有制改革的目標在于理清村社、家庭和個人的土地權利，并保證那些已經居住在土地上數十年但無所有權者的權利。前班圖斯坦地區產權復雜，既有廣大的個體農戶，又有村社控制的土地，還有部落酋長管轄的土地。土地所有制改革要完成的土地個人確權同傳統習慣相抵觸，傳統權威在土地管理中所發揮的作用也引起社會爭議。如何既發揮傳統權威的主動性，又能與土地個人確權相協調，仍是一個十分棘手的難題。

南非土地改革的必然性

土地改革是南非種族資本主義經濟結構轉型的分支過程，具有政治、經濟上的必然性。

其一，土地在南非的政治意義使得土地改革刻不容緩。在南非，土地不僅被視為政治公平的象征，更是一把政治利器，可以喚起黑人的群體認同感。土地問題在南非遠遠超出了土地本身的價值，影響著南非社會的穩定。作為民族認同的標識物，土地已經上升為一種精神訴求，成為種族隔離制度壓迫性的歷史象征。如何解決土地問題，黑人和白人提出了不同看法。黑人強調歷史造就了今日的土地問題，將土地問題視作殖民主義和種族隔離制度的象征，強烈主張土地重新分配。白人反對激進的土地重新分配方案，尤其是無償征收土地政策，即使他們不會直接受到政策傷害。南非土地改革所要面對的已不僅僅是經濟補償的多寡，還包括黑人與白人公正感的較量。土地問題已然成為撕裂南非的嚴重政治問題。

其二，近年來非國大在政治選舉中地位受到動搖，也使其需要加速土地改革以贏得政治支持。自1994年種族隔離制度結束以來，非國大連續贏得全國大選，這有賴于黑人群體的支持。然而，近年來由于經濟不振、政府丑聞頻發，非國大在2016年地方選舉中遭遇挫折。非國大急需推出能夠凝聚人心的政策口號。無償征收土地成為一項吸引黑人選民的政策，可以為即將到來的2019年全國大選鋪路。此外，加快土地改革還有利于非國大團結第三大黨經濟自由斗士，后者主張更激進的土地國有化政策。

其三，無償征收土地具有一定的輿論基礎。早已有學者指出，南非憲法對私有財產權的保護幾乎使重新分配土地成為不可能的事情。[5]由于政府沒有充足的資金以市場價格購買土地，一直有人要求廢除有償征收土地的憲法條款，使政府能夠無償征收白人土地并進行再分配。在他們看來，既然買賣雙方不能達成一致，政府必須有權利沒收私有財產，并將被沒收的財產用于公共目標和服務于公共利益的私人目標。

其四，從經濟角度看，土地改革同樣勢在必行。種族隔離時代土地權利的不平等是如今南非貧困和不平等的歷史根源。在后種族隔離時代，非國大政府的土地改革通過采取三大類措施，試圖糾正歷史上的不公正問題，在取得成績的同時也遇到了困難，困難的關鍵在于歷史遺留的種族資本主義經濟結構的整體改革舉步維艱。非國大政府無償征收土地的政策正是對改變歷史遺留的種族資本主義經濟結構的重要嘗試。

其五，當前的經濟形勢要求激烈的經濟政策變革。當前南非經濟增長緩慢，迫切需要依托土地改革提升黑人經濟能力，借此擴大國內市場，消除黑人白人之間的貧富兩極分化，實現自民主轉型以來的經濟改革總目標。在此背景下，土地改革的受益人應是具備生產力的中、小土地持有者。在拉馬福薩看來，土地征收政策不會損害南非的經濟和農業發展，而且“我們將以負責任的方式處理此事，這是一種不會損害經濟的方式，也不會影響農業的產量”。[6]可以說，土地改革已成為拉馬福薩手中同吸引外資并列的兩大經濟政策牌。南非土地改革兼具歷史的必然性和現時的迫切性。

南非土地改革的局限性

南非土地改革雖有其必然性，但也面臨著不容忽視的困難。

其一，無償征收土地并非解決一切問題的“萬能藥”。一方面，無償征收土地并不能解決所有的土改難題。白人占據的土地成分比較復雜，其中包括都市中心、國家公園、軍事基地等公共用地，還有小部分教會擁有的土地等。這些土地即便查清原來的權屬，也很難重新歸還和分配。另一方面，簡單地無償征收農業用地并不能一勞永逸地解決南非土地問題。沒有白人農場主的財力支持，騰出的土地很難建設基礎設施，更沒有開發農業的技術和設備，可能導致優質的農地被荒廢。除此之外，相較經歷過種族隔離制度的老一代黑人而言，青年人群雖然支持土地改革，但沒有將擁有土地所有權視為終生夢想，也不可能將耕種作為實現更好生活的最佳路徑。黑人青年群體更希望政府進一步投資建設這些土地，使其變為房屋、商場、商業區，進而創造就業機會。如果無法做到這一點，土地所有權的意義就不大。因此，對于南非農業發展來說，依托土地改革提升黑人經濟能力屬于一條新路徑，但南非仍舊需要依賴白人主導的大規模商品化農業提供糧食安全保障。此外，土地重新分配過程不僅遇到很大的資金困難，而且獲得土地的中小農戶也面臨后續配套資金不足的窘境。提升黑人經濟能力和保障糧食安全之間的矛盾將會持續影響南非的土地改革進程。

其二，不同種族對私有財產權的態度與土地問題的解決緊密相關。黑人一般認為：在土地問題上共同體的集體權利應該勝過私有權利。相比其他種族，黑人總是不情愿承認私有財產權。白人一般強調保護私有財產權，但他們并不必然是頑固的私有財產權的捍衛者。[7] “愿買愿賣”原則曾暫時緩和了不同種族在土地問題上關于私有財產權的沖突，卻越來越難以在政治上取信于廣大黑人。有關原則的莫衷一是使得土地改革不得不面對黑人白人之間的沖突，很可能會激化社會矛盾。

其三，資金短缺和組織領導不力仍將是長期影響土地改革進程的重要因素。由于失業、城市住房、健康和教育等議題也是吸引選民注意力的重要方面，因此自1994年以來土地改革的預算支出份額一直較少，這也反映出土地改革在非國大政府計劃中實際上處于次要地位，而且這種趨勢短時期內并不會驟然中斷。

其四，南非土地改革需要經歷復雜的法律程序，這是其法律制度的優長，也是其制度的短板。民主轉型20多年來，非國大政府堅持實行市場經濟，重視法制建設，并在此基礎上實行種族和解政策。因而，南非不會如許多人擔憂的那樣走上津巴布韋式的土地改革之路。同時，很難想象無償征收土地政策會快速地改變土地改革20多年來一貫的發展路徑。南非土地改革的道路仍將漫長。

結 ??語

展望未來，南非土地改革既不會侵蝕財產權，也不會只顧及一小部分土地所有者的權利，而是要確保所有南非人的權利，并在此基礎上促進農業生產和維護糧食安全。強大且健全的市民社會、獨立的司法系統、立法系統以及相對完備的經濟體系，是南非土地改革平穩有序進行的有力保障。因此，南非土地改革不可能演變為土地掠奪，也不可能形成對私有財產所有權的攻擊，而是讓更多的土地投入生產，通過土地重新分配為人民提供更多的資產和可持續發展的機會，從而為南非突破種族資本主義經濟結構創造條件。南非土地改革將會在法律框架內，以平穩有序、有利于經濟發展的方式進行，改革后的農業將更好地體現公平和效率的結合。

（作者系中國社會科學院世界歷史研究所副研究員）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] Forced Removals in South Africa， Cape Town： Surplus People Project， 1983， p.12.

[2] 孫紅旗：《南非白人政權的“分別發展”圖謀和“黑人家園”的設立》，載《史學集刊》，2008年第6期，第64頁。

[3] E.Wood， Forging Democracy from Below： Insurgent Transitions in South Africa and El Salvador， Cambridge： Cambridge University Press， 2000， p.201.

[4] Arrigo Pallotti and Ulf Engel， eds.， South Africa after Apartheid： Policies and Challenges of the Democratic Transition， Boston： Brill， 2016， p.108.

[5] Lungisile Ntsebeza and Ruth Hall， eds.， The Land Question in South Africa： The Challenge of Transformation and Redistribution， Cape Town： HSRC Press， 2007， p. 11.

[6] ?《南非新總統：白人的土地將被無償征收》，https：//new.qq.com/omn/20180224/20180224A19QH8.html。

[7] James L. Gibson， “Land Redistribution/Restitution in South Africa： A Model of Multiple Values， as the Past Meets the Present”， British Journal of Political Science， Vol. 40， No. 1， 2010， p. 155.