新獲立法權設區的市立法質量優化研究
——基于安徽省的實證分析

姚 明

（銅陵學院 法學院，安徽 銅陵 244061）

2015年3月15日新修訂的《立法法》對地方立法權配置做出了重大修改，所有設區的市享有了立法權。地方立法權的擴容有利于提升地方社會治理自主性，加快地方法治化進程，但我們也必須清醒地看到，由于缺乏立法經驗、技術和人才等因素，對于這些新獲立法權的“晉級者們”而言，如何確保和提升立法質量，是一個必須嚴肅面對并認真加以解決的問題。2015年《立法法》修訂后，安徽省人大常委會在全國所有省級人大中第一個做出了設區的市開始行使立法權的決定（1），具有實證研究的標本意義。本文擬以安徽省設區的市地方立法實證考察分析為邏輯起點，探討新獲立法權設區的市立法質量優化的方向和路徑。

一、安徽省新獲立法權設區的市立法概況

筆者通過中國政府法制信息網（原國務院法制辦官網）法律法規數據庫，安徽省相關設區的市（2）人大官方網站以及實地調研得知，截至2018年12月，安徽省14 個新獲地方立法權設區的市已出臺地方立法共計39 部（3）（見表1）。在此，筆者通過多維視角展開分析。

通過對上述39 部安徽省新獲立法權設區的市地方立法考察來看，其立法的科學性主要表現在以下方面：

一是在立法的制定上，呈現出一定的均衡性。2015年修訂的《立法法》將設區的市立法范圍和權限主要限定為城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護這三個方面。從目前安徽省14 個新獲立法權設區的市所出臺的39 部地方立法考察來看，涉及城鄉建設與管理事項共計13 部，占比為33.33%；涉及環境保護事項共計16 部，占比為41.02%；涉及歷史文化保護事項共計10 部，占比為25.65%（4）。可見，安徽省新獲立法權設區的市目前已出臺的39部立法，在內容上較為均衡，同時對環境保護的問題最為重視。

二是在立法的內容上，體現了一定的地方特色。地方立法必須立足地方實際，凸顯地方特色，這是地方立法科學化的基本要求。通過考察來看，目前安徽省新獲立法權設區的市在立法制定中，基本能夠做到立足地方特色實際。例如黃山市，自享有地方立法權伊始，即將目光“聚焦”在本地區自然、文化的保護上，《歙縣徽州古城保護條例》《黃山市徽州古建筑保護條例》強調對歷史文化的傳承；《齊云山風景名勝區保護管理條例》《黃山市松材線蟲病防治條例》突出對自然生態環境的保護。4 部立法均針對黃山市經濟社會發展的實際問題和突出問題，彰顯了地方立法特色。

三是已開始探索完善地方立法制度機制建設。地方立法是地方法治社會建設的重要組成部分，事關本地區經濟社會發展大局，通過對安徽省14 個新獲立法權設區的市的考察來看，部分地市的人大以制度機制的健全完善作為推進地方立法工作的重要抓手，開始了積極有益的探索。例如，亳州市、淮北市等地人大為提升立法工作的專業性，解決立法人才不足的問題，建立了立法專家顧問制度；宣城市人大為廣泛聽取和搜集有關立法工作的社情民意，建立了基層立法聯系點工作制度；安慶市人大為擴大地方立法影響，爭取全社會對地方立法工作的關注和支持，建立了立法新聞發布會制度。

二、安徽省新獲立法權設區的市立法工作現存問題剖析

通過前文分析不難看出，目前安徽省新獲立法權14 個設區的市的地方立法工作已穩步推進，有力推動了當地社會法治建設和經濟社會發展。但毋庸諱言，基于對39 部立法的橫縱向解剖來看，目前亦存在一些問題和不足。

（一）部分地市缺乏行使立法權積極性

從整體來看，目前安徽省14 個新獲立法權設區的市在地方立法的推進速度上還存在差異，部分地市行使地方立法權的主動性和積極性不高。自2015年5月21日起，安徽省人大常委會按照《立法法》的相關規定，在不到8 個月的時間內分三個批次確立了14 個設區的市開始行使地方立法權（5）。總體而言，該14 個設區的市關于地方立法工作的“熱情高漲”。截止2018年12月，黃山市、銅陵市、宿州市和安慶市等地市已出臺了4 部地方立法，平均不到1年即出臺1 部，蕪湖市、滁州市、蚌埠市、宣城市、阜陽市等地市也已出臺3 部地方立法，對于初享地方立法權，缺乏立法經驗、技術和人才的地市而言，不可不謂“雷厲風行”。但同時，我們也必須看到，部分地市立法工作開展相對緩慢，行使地方立法權的主動性和積極性不夠，同時亦暴露出對于地方立法建設的準備不足。例如，馬鞍山市、六安市分別僅制定出臺1 部地方立法，這與馬鞍山和六安作為安徽省經濟、人口大市的地位和對地方立法的需求尚不相符。

（二）部分立法的語言表述精準性不夠

“準確性是法律語言根本的和首要的特點。”[1]法律語言的清晰表達和用詞用語的精準確定，不僅是法律嚴肅性和權威性的體現，更是讓公民理解法律、遵守法律和運用法律的基本前提。但通過對上述39 部地方立法的考察發現，部分立法在語言表述上還缺乏一定的準確性。例如，《中華人民共和國教育法》第17 條第1 款規定：“國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度。”通過該條款的表述我們不難看出，全國人大出臺的《教育法》已經明確了作為學前教育機構的幼兒園屬于“學校”的范疇。但《安慶市燃放煙花爆竹管理條例》第6 條“下列地點禁止燃放煙花爆竹：……（七）圖書館、文物保護等公共文化場所，醫療機構、幼兒園、學校、養老機構”的表述中卻將“幼兒園”從“學校”中分離出來單獨設置，與“學校”作為一個平行概念并列使用，這不僅暴露出用語的不準確，甚至有違反上位法之嫌。

（三）部分立法缺乏實踐性和可操作性

著名法學家霍姆斯曾有一句膾炙人口的法諺——法律的生命不在于邏輯,而在于經驗。霍氏此言之所以影響深遠，被法律人反復提及的原因在于,他將經驗及其背后的社會實踐視為法律生命力的源泉，直指問題核心。的確，當法律在社會實踐中難以應用和運行時，它的“生命力”不僅會大打折扣，甚至會形同“僵尸”。但通過對上述39 部地方立法的考察來看，一些條款脫離實際，缺乏操作性，“豐滿的理想難以掩蓋現實的骨感”。例如，《宿州市農村垃圾治理條例》第23 條第2 款將農村生活垃圾分為可回收垃圾、有機易腐垃圾、有害垃圾和其他垃圾等四種類別，同時第36 條又將每一種類別的垃圾進行了細致的解釋和說明，看似科學化和專業化程度“極高”，但立法者們可能忽視了，對于地處經濟落后地區的宿州市廣大農民，特別是作為農村人口主力軍的老齡農民而言，別說按《條例》之要求對垃圾進行分類、處理等操作，能夠做到對如此專業和細致的垃圾劃分種類完全掌握和理解已屬不易。不難預見，《宿州市農村垃圾治理條例》的個別條款由于未接“地氣”，未能充分考慮適用范圍，因而缺乏實踐性，其實施效果將有所“打折”。

（四）立法缺乏協同性，“各自為戰”現象突出

區域立法協同是指：“區域一體化中的不同地方立法主體為了保障區域協同發展的順利、高效，在制定相關法律法規時進行協商與合作。”[2]從應然視角而言，安徽省各地市立法工作雖應立足于本地社會治理現狀，體現本轄區特色，但由于地域相鄰、人文相關、經濟互補等因素，各地市之間立法工作亦應具有一定的協同性，以實現區域聯動發展、均衡發展、協作發展，避免沖突立法、割據立法和地方保護主義等負面因素。但從實然考察來看，目前安徽各地市立法仍然處于“各自為戰”的割據狀態，沒有形成對區域發展和治理的立法協同。例如，對同處于皖江流域的安徽省蕪湖市、銅陵市、安慶市、滁州市等地而言，在皖江流域的水域開發、環境治理等方面，本應通過立法的聯動與協同，聯合起來進行皖江上中下游的“攜手共治”，但遺憾的是目前卻未能實現，同時亦未有進行立法協同的任何舉動，僅有個別地市出臺了《池州市河道采砂管理條例》等零散立法，未能發揮地方立法協同的“1+1＞2”效應。

（五）個別立法缺乏一定的穩定性

美國著名法學家龐德曾明確指出：“法律必須穩定”[3]，的確，只有具有一定的穩定性，使法律關系和權利義務相對確定，人們才能依據現有的規范規定對未來行為的合法性做出判斷和預測。反之，法律朝令夕改會對嚴肅的立法活動構成損傷和破壞，影響法律和立法工作在公眾心目中的權威性和嚴肅性，破壞其公信力。一言以蔽之，法律的穩定性是立法工作的基本要求，更是法治社會的應有之意。但通過對上述39 部地方立法的考察發現，個別立法存在朝令夕改、缺乏穩定的問題。例如，《滁州市瑯琊山風景名勝區條例》于2017年8月1日正式實施后，僅僅時隔8 個月，即 2018年4月，滁州市人大常委會又決定對其進行修訂；2016年3月1日正式生效的《宿州市城鎮綠化條例》在2年之后的2018年4月27日，經宿州市人大常委會作出決定，再次進行了修訂。不難判斷，這樣“快速”的修訂勢必會對滁州瑯琊山風景區的維護管理和宿州市城鎮綠化工作帶來一定程度的混亂。

三、新獲立法權設區的市立法工作所存問題的原因分析

通過以安徽省為例，對新獲立法權設區的市立法開展中現存問題的分析，筆者認為其產生的緣由主要在以下三個方面：

（一）地方人大立法履職水平力有未逮

黨的十八屆四中全會明確提出：“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”[4]確立了新時代立法工作的基本方向和要求，為人大立法工作的順利開展提供了新的機遇和有力保障。但同時我們也應看到，機遇亦意味著挑戰，尤其對于新獲立法權設區的市的地方人大及其常委會而言，如何切實履職，真正發揮立法工作的“主導作用”，是一個必須認真面對的問題。通過對安徽省14 個新獲立法權設區的市人大常委會組織架構及人員的考察發現，目前立法工作開展中的人員編制、經費等軟硬件條件不足的問題最為突出，人大立法工作“主導作用”的切實發揮面臨不少困難和障礙。以黃山市人大常委會為例，2018年12月筆者登錄黃山市人大常委會官網查詢得知：“黃山市人大常委會目前專門負責地方立法立項、調研、起草、審議、表決、公布等事項的內設機構為法制工作委員會，但僅僅只有1 名工作人員。”[5]管中窺豹，由此可見新獲立法權設區的市高質高效完成立法工作的相關任務何其之難。

（二）省級人大立法批準“形式大于實質”

立法批準是指，上級立法機關基于法律授權，對下級立法機關審議通過的法律性文件進行審查和批準，決定其是否生效。立法批準是上級人大開展立法監督工作的方式，作為地方立法出臺前的最后一道把關程序，立法批準的價值和意義尤為明顯。2015年新修訂的《立法法》第72 條第2 款明確規定：“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。”自此，省、自治區人大依法享有對設區的市立法批準權。從應然視角來看，作為守護立法質量，確保立法科學性的“最后一道防線”，立法批準在實體運行中和程序設計上應構建和形成一個系統化的制度體系，但通過實證考察來看，事實并非如此。以安徽省為例，目前設區的市立法批準流程為：設區的市人大常委會報送審議稿→省人大常委會法制工作委員會辦理報批準立法審查的具體工作→省人大常委會召開會議決定批準或不批準。由此可見，目前安徽省人大常委會負責承辦設區的市立法批準相關工作的具體部門為法制工作委員會（6），該部門的工作水平和質量對人大常委會的最終表決具有重要影響。2018年12月，通過調研和查詢得知，目前安徽省人大常委會法制工作委員會下設辦公室、法規一處、法規二處、備案審查處等四個職能處室，尚未成立專門負責辦理立法審查批準工作的專門機構，而上述職能部門承擔了組織、起草和參與起草有關省級法規草案，對有關法規問題詢問的答復，辦理全國人大有關法律草案征求意見等各類工作共計21 項，人員、精力本來就捉襟見肘，對設區的市報送的立法進行形式審查尚可，實質審查難度較大，難以達到《立法法》關于立法批準的相關要求（7）。

（三）《立法法》相關條款存在漏洞瑕疵

2015年修訂的《立法法》通過對地方立法權的擴容，提升了我國地方社會的自主治理能力，加速了地方法治化進程，是我國立法改革的重大進步，但由于相關條款“線條過粗”，因而容易導致設區的市立法實踐中的混亂，這不得不說是一個漏洞和瑕疵。《立法法》第72 條第2 款規定，設區的市“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。可見，作為設區的市而言，其立法的范圍和內容有四個方面，即“城鄉建設與管理”“環境保護”“歷史文化保護”和“等”。“這是新修訂的《立法法》用‘列舉+等’的表述方法，意在引導地方應以三項列舉事項為主進行立法，并綜合考慮人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素，兼顧其他事項的立法。”[6]可以說，初衷很“美好”，但由于目前《立法法》以及全國人大常委會做出的相關解釋、說明，并未明確城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護這三個概念的內涵和外延，所以在立法實踐中，只能基于一般的經驗和常識對上述概念進行考量和判定。因此，對于全國新獲立法權的200 余個設區的市人大而言，很難保證其對相關概念的理解具有一致性，最終可能導致設區的市立法權被人為地“放大”或“縮小”。更甚之，《立法法》對設區的市立法范圍的規定還有一個可被無限放大的“等”。按照2015年3月，時任全國人大常委會副委員長李建國代表全國人大所做的《關于中華人民共和國立法法修正案（草案）的說明》，《立法法》將“等”字寫入設區的市立法權限之中的立法原意在于“適應地方的實際需要”[7]，但“在法律中，有時一句話或一個字就能影響到人的生命財產、企業的活動、機關的職責”[8]。因此，由于“等”的外延可以無限放大，對于缺乏立法經驗的新獲立法權設區的市而言，如何在立法實踐中準確把握“等”的尺度界限，并非易事，這更容易導致立法混亂。

四、新獲立法權設區的市立法質量優化路徑探析

亞里士多德曾給法治下過一個經典定義，他認為：“法治包含兩重意義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定良好的法律。”[9]地方立法權擴容的初衷和目的在于，通過地方立法體系的健全完善強化地方社會治理能力，提升地方法治化建設水平，但實現上述目標有一個根本前提，即“立良法”，因此優化新獲立法權設區的市立法質量顯得必要和緊迫。基于以上認識，筆者立足于新時代法治中國建設的戰略框架和地方立法工作的新理念、新要求，提出新獲立法權設區的市立法質量優化的具體路徑如下；

（一）前立法階段：夯實“人大主導”的立法工作根基

“‘人大主導立法’是我國人民代表大會制度與社會主義立法體制的根本要求，也是立法獲得正當性與權威性的必然條件。”[10]對于新獲立法權設區的市而言，要嚴格按照十八屆四中全會關于立法工作的相關精神要求，基于《立法法》《地方組織法》的具體規定，切實提升其立法能力，落實人大主導的地方立法體制。具體而言，優化路徑如下：（1）健全立法機構。組織機構的健全完善是一切工作開展的基礎，提升新獲立法權設區的市立法質量亦應以健全立法機構為邏輯起點。習近平同志多次強調，要“發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”[11]。因此，我們必須清楚，人大主導立法不代表立法工作是由人大一家“包打天下”，強化立法工作必須要在黨堅強有力的領導下爭取各方面力量的支持，而對于立法工作基礎薄弱的新獲立法權設區的市而言更是如此。因而，必須要積極主動爭取地方黨委政府支持，解決編制、經費等方面問題，強化和充實“法制工作委員會”等組織機構。（2）強化立法隊伍。立法工作是一項精湛的“技藝”，更是一門需要扎實法學素養、豐富社會知識和經驗的“大學問”，因此立法隊伍的人員結構以及水平的高低直接決定了立法質量的優劣。基于以上認識，筆者建議對于當前尤為缺乏立法人才的新獲立法權設區的市而言，要打造和構建動態的、開放式的立法人才隊伍，即在立足于人大自身立法人才培養基礎上，探索地方立法機關和司法機關、法學院校交流互動機制，建立立法人才專家庫，完善立法專家顧問制度等，為立法工作提供專業化支撐和保障。（3）用好“拿來主義”，積極學習借鑒，盡快熟悉掌握立法技術。“地方立法是系統性、綜合性的工作，需要長期實踐經驗的積累，立法法修改后，地方立法權下放，一些設區的市在立法經驗積累方面存在短板。”[12]如何補齊短板？筆者認為，最為事半功倍的做法即是向與他們最為類似的“前輩們”學習，即向2015年《立法法》修訂前已擁有地方立法權的49 個設區的市（8）學習。

（二）立法階段：設置科學民主的立法制定程序

“立法程序是提高立法質量，確保立法穩定性和防止立法隨意性的重要保障，當立法程序形成一套公正、民主、科學的具有穩定性的規則時，立法權的行使就是一種有規律性的行為。”[13]對于新獲立法權設區的市而言，確保立法階段程序的民主科學是提升立法質量的重要保證，即要圍繞保障公眾參與、實現效率與效益、凸顯地方特色等關鍵因素，緊扣新獲立法權設區的市客觀實際，設計立法規劃、起草、審議、審批等優化方案，具體如下：（1）科學規劃。健全完善立法項目征集制度、論證制度，廣征民意、科學規劃，防止狹隘部門利益、部門意志進入立法議程；建立立法協商機制，加強不同區域之間的立法合作，通過立法規劃的聯動和協同，攜手治理城市群等關聯性較強的設區的市之間共同面對的經濟融合、環境治理等問題，防止狹隘地方保護主義，確保立法規劃科學合理。（2）規范起草。為確保地方立法工作的精細化、專業化，建議設區的市人大常委會設置“立法工作委員會”等專司立法的獨立機構，配足配齊人員編制，專門負責立法工作的組織統籌；探索創新專家論證機制,意見征詢機制，構建獨立起草、合作起草、委托起草等多元化起草制度，力避部門利益法制化，提升起草質效。（3）審前評估。設計評估指標體系，構建“過濾器”和“防火墻”，對立法草案進行評估，一級骨干指標主要有：立法的必要性，立法的合法性，立法的合理性，立法的技術性，立法的地方特色性等。二級骨干指標主要有：立法時機是否成熟，是否必須需要地方立法調整；是否與上位法抵觸，是否與上位法有效銜接；內容是否合法，程序是否合法等；權利義務是否合理分配，是否有利于提升社會效益，是否有利于提升管理效率；法律概念、用詞用語是否準確，體例結構是否邏輯清晰、嚴謹等；與其他地市相似法規重復率，與地方事務關聯度等。（4）嚴肅審議。立法審議是立法出臺的關鍵環節，但“由于《立法法》關于立法審議的相關規定細化程度不夠，地方立法審議中主體作用發揮不充分，流于形式，審而不議等問題還較為突出”[14]。因此，提升設區的市立法質量必須首先提升立法的審議質量，即要健全完善審議權分配制度、審議公開制度，規范審限、審次和審議形式，讓審議程序進一步規范化、明細化；構建審議辯論制度，讓審議“有內容”，不流于形式；探索審議助理制度，讓法律專業人士輔助代表審議，讓審議有“質量”；完善審議監督制度，對“橡皮圖章”代表堅決說不，讓審議“有溫度”。（5）嚴格審批。省級人大對設區的市立法的批準權是《立法法》賦予其的神圣權力，也是法定義務，在《立法法》未對立法批準制度進一步明確細化的情況下，各省級人大應當通過相應制度機制的構建，使其完善，以切實激活用足《立法法》相關規定，履行好“立法監護人”的政治義務和法律義務，具體建議如下：設立和健全審查批準機構，通過機構和人員的充實、到位，確保和提升立法批準的專門化和專業性；構建審查的標準化體系，將《立法法》中的不與上位法相抵觸的合法性審查以及與省級政府規章是否抵觸等審查，基于“形式審查”和“實質審查”兩個維度，進一步細化和明確，并科學構建相應的審查評判標準；設置科學審查程序，按照《立法法》關于立法批準“四個月”的時限要求，明確和細化審查的步驟方式，通過嚴謹科學的程序設計避免審查的隨意性。

（三）后立法階段：回顧和改進立法工作

對于初享地方立法權，缺乏立法工作經驗的設區的市而言，對立法工作的回顧、總結和改進尤為重要，只有如此才能不斷積累經驗，提升立法工作水平。即，對于立法業已實施的后立法階段，應“回頭看”，對立法失當進行補救；“回頭思”，對立法經驗教訓及時總結；“回頭問”，對相關機構和人員的立法失職進行問責。具體而言，應構建如下制度機制：（1）構建立法實施效益評估機制，對立法實施效果進行科學評估。評估指標體系的一級骨干指標主要有：實施后的經濟效益，實施后的社會效益，實施后的法治效益等；二級骨干指標主要有：是否有利于提升社會經濟質量、經濟效率等；是否有利于節約社會管理成本，是否有利于節約企業、公民等社會主體的運行生活成本等；是否有利于提升地方公權力公信力，是否有利于社會良性和諧運行等。（2）構建立法失當問責制度，對失職失責的機構、人員開展問責。對立法實施效果不佳，甚至出現與上位法沖突，導致社會治理秩序紊亂等情況的，要根據人員性質不同，構建多元化問責體系，對參與立法規劃、起草、審前評估、審議和審批等相關環節的人員倒查追責，以提升和確保立法工作的嚴肅性。

（四）對頂層設計優化的思考與建議

新獲立法權設區的市立法質量優化不僅在于地方立法機關制度機制的健全完善，而且在于作為頂層設計的《立法法》的明晰和細化，通過立法權限的進一步厘定和清晰，防止、糾正和避免設區的市“立法越軌”。基于以上認識，建議全國人大常委會對《立法法》72 條等相關條款進行解釋和說明，具體如下：（1）進一步明確設區的市立法權限范圍，對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護這三方面事項的范圍和內容進一步明晰和細化，例如：“可通過列舉的方式將城鄉建設與管理的范圍明確為城鄉規劃方面的事務，房地產事務的建設與管理，基礎設施的建設與相關事務的管理，具體包括：能源供應、排水供水、交通運輸、郵電通訊、城鄉環保環衛、防衛防災等六個方面。”[15]（2）對 《立法法》72 條第2 款中的“等”字容易造成誤讀和混亂的問題進行“處理”。主要有三種辦法：一是由全國人大常委會通過解釋說明的方式對“等”做出清晰界定，明確“等”的外延內涵，正如盧梭所言“制定法律的人要比任何人都要清楚，法律應該怎樣執行和怎樣解釋”[16]。二是對設區的市不能“介入”的立法事項做出明確的禁止性規定，為“等”設置禁區；三是如現階段確實難以對“等”的范圍進行解釋和設置“禁區”，建議對《立法法》進行修訂，暫時拿去“等”。

結語

2015年《立法法》的修訂，通過對地方立法權的擴容，有力推進了地方社會治理和地方法治化進程，是我國立法體制改革的一項質的突破。以安徽省14 個新獲立法權設區的市立法實踐來看，雖已出臺幾十余部法律，并在地方立法體制機制方面進行了有益的探索和嘗試，但立法的科學化水平仍有待提高。改革不可能一蹴而就，立竿見影，地方立法權的擴容亦是如此。本文與其說是以安徽省為例，對新獲立法權設區的市立法質量優化問題進行探討，毋寧說是期冀引起立法理論界和實務界，乃至全社會對該問題的研究和關注，從而進一步推進地方立法質量提升。

注釋：

（1）《立法法》第72 條第3 款規定：“除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市以外，其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。”因此，對于一般的設區的地級市而言，其行使地方立法權必須先獲得省級人大常委會批準同意。

（2）2015年3月15日《立法法》修訂后，安徽省宿州、淮北、亳州、阜陽、蚌埠、滁州、六安、馬鞍山、安慶、蕪湖、銅陵、宣城、池州、黃山等14 個設區的市獲得地方立法權。

（3）本文所說的地方立法僅包含“實體法”，《池州市人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》《馬鞍山市人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》等14 個設區的市制定的地方程序法不在本研究范疇。

（4）由于目前《立法法》及全國人大的相關解釋、說明，并未明確界定城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護和“等”的界限和范圍，本文對39 部立法進行的分類是基于一般的常識和經驗，即便如此，對個別立法的分類亦存在兩難抉擇。

（5）2015年5月21日，安徽省十二屆人大常委會第十九次會議，確定了宿州、蚌埠、阜陽、宣城、池州、安慶等六個設區的市開始行使地方立法權；2015年9月24日，安徽省十二屆人大常委會第二十三次會議，確定了滁州、蕪湖、銅陵等三個設區的市開始行使地方立法權；2016年2月2日，安徽省十二屆人大常委會第二十七次會議，確定了淮北、亳州、六安、馬鞍山、黃山等五個設區的市開始行使地方立法權。

（6）通過對全國各省、自治區人大常委會對設區的市立法審查批準工作的調研和查詢得知，目前基本采用與安徽省人大常委會一樣的運行模式和程序。

（7）《立法法》第72 條規定：省、自治區人大常委會“對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準”“在對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定”。可見，對于設區的市立法審查批準不僅專業性要求較高，而且工作量巨大。僅2018年1 至9月，安徽省各設區的市報送審查批準的立法就已達15 件（含修訂批準），在人員、精力有限的情況下，審查其與憲法、法律，特別是審查其與龐大的行政法規，省、自治區地方性法規，省、自治區人民政府規章之間是否存在形式抵觸，工作量就已經不小，而要審查是否存在實質抵觸，則難度極大。

（8）2015年《立法法》修訂前，省、自治區人民政府所在地的市，國務院批準較大的市，經濟特區等共計49 個設區的市擁有地方立法權。