改革開放以來中國共產黨黨內監督制度 若干問題研究述評

程增俊

（阜陽師范學院 馬克思主義學院，安徽 阜陽 236037）

隨著經濟社會轉型、政治生態和制度環境的深刻變化，黨內監督作為社會科學的重要命題，受到了理論界的普遍關注，并且已經在理論探索和具體實踐方面取得了一批豐碩的研究成果。現將改革開放以來這些研究論著進行梳理總結，評析其局限性和不足。

一、黨內監督的特點與構成要素

黨內監督是全面從嚴治黨的基本要求和主要特征，也是實現依法治國的關鍵環節，它具有自身內在的特點。從理論界研究的成果來看，認為黨內監督是黨為加強自身建設，維護整體利益所進行的自我約束、自我激勵和自我完善的基本手段，主要有以下幾種觀點：

有學者認為，根據黨內監督的一般規律，它所具有的特點：監督者必須擁有制約權；黨內監督具有強制性，監督必須以公開化為前提，與輿論監督相結合；它是一種異體化的監督，是一種預防性措施；監督機構應該成為一個具有相對獨立性的系統；監督機構與被監督者應有平等的地位；監督機構也必須受到嚴格的監督等[1]。有學者提出，黨內監督的特點主要體現在“三統一”：即黨內監督的主客體統一、自覺性和強制性的統一、教育和懲治的統一[2]。有學者主張，工人階級政黨內的監督，除具有監督的最基本特征外，還有自己獨特性的一面，主要體現在“三性”，即自覺性、內部性和主動性[3]。有學者的思路是黨內監督的實質和任務決定了黨內監督有如下特點：一是黨內監督是一種主客體的統一、二是黨內監督是目的和手段的統一、三是黨內監督是自覺性以及建立在自覺性基礎上的強制性的統一[4]。有學者在比較社會主義國家黨內監督新特點的同時，認為黨內監督應該強化監督意識、完善黨規黨法、嚴格黨的組織生活、建立獨立于黨的監督部門的公共監督檢查機構等[5]。有學者研究近年來西歐社會黨黨內監督制度的特點，認為其在運行中表現出了一些突出特點，即監督主體的相對獨立性、制度設計的科學性、監督體系的完整性和監督程度的規范性[6]。

有學者根據黨內監督制度的特點，主張黨內監督的構成要素可以根據監督的主體、客體以及標準、內容和方式等五個要素，對監督主體進行多層次分類，并重點闡釋了我國現行監督體系中的國家監督、政黨監督和社會監督[7]。有學者根據黨內監督機制的組成機構和運行方式，將其劃分為內部監督機制與外部監督機制、橫向監督機制和縱向監督機制、制約機制與監督機制等，亦即內外結合、相互補充、剛柔相濟等，進行更細致的研究[8]。

二、黨內監督存在的問題

改革開放以來這方面有較多的研究成果，經梳理分析，我們發現研究黨內監督存在的問題，觀點都比較相似或一致，缺乏創新性。概括起來主要有以下三種代表性觀點：

1、黨內監督體制不完善。有些學者認為，隨著我國政治體制改革的逐步深入，黨雖然在建立健全黨內監督體制等方面取得了較大成績，但是黨內監督體制的局限性仍然存在。從中國知網檢索來看，截止目前（2019年5月4日）這方面論文不多，篇名為“黨內監督體制”的僅56 篇。主要觀點體現在：一是黨內監督體制需要進一步理順，配套措施須得到應有的重視，監督體制實行以橫向領導為主，縱向領導為輔，導致監督的主動性不強等[9]。二是監督體制協調性不夠，缺乏應有的監督權力；監督體制建設不夠，缺乏系統性和可操作性[10]。三是黨內監督體制不完善，黨員間相互監督、黨員群眾對黨員領導干部的監督和黨內輿論監督及行使監督權力機關的監督不夠，黨員、黨員代表大會、黨的委員會、黨的紀律檢查委員會等黨內基本監督力量的作用沒有形成整體合力[11]。四是監督環節存在錯位、監督手段和標準不夠規范、監督主體與客體的關系需要理順等[12]。

2、黨內監督機制不健全。有些學者認為，黨內監督存在的問題既有制度上的，也有運行機制上的。從現有研究成果來看，與研究黨內監督體制的論文相比，顯得多些。據中國知網檢索，截止目前篇名為“黨內監督機制”的論文183 篇。主要觀點體現在：一是黨內監督權力的授受關系沒有理順厘清，紀委的獨立性、權威性不強；黨委會的權力不斷擴展，而紀委的監督權力相對收縮，導致監督制度和機制失控；黨委和紀委之間的關系不對稱；紀委應有的監督職能存在錯位和不盡到位等[13]。二是監督制度缺乏配套，黨員干部濫用權力存在一定空間；黨務政務公開不夠，程序性的監督機制需要完善；監督關口置后，下級對上級的監督有待進一步加強等；同時，監督職能弱化不清，監督機構不能獨立行使監督權[14]。三是黨內監督制度不夠健全，已有的監督條規不夠完備，缺乏具體的實施細則；監督體制不夠合理，實行雙軌制，紀委的獨立性、權威性不夠，上級紀委的作用難以發揮，存在監督斷層現象[15]。四是黨內監督主客體監督意識不強；黨內監督依據不健全，系統配套不足；黨內監督方式單一，缺乏效力；黨內監督處置不嚴，缺乏震懾力[16]。五是監督領導機制不順；預防監督機制運作不靈；公開監督機制不完善；懲處機制亟待進一步完善[17]。

3、監督意識淡薄，監督重點不突出。有些學者認為，監督意識的確立決不能依賴自覺增強，必須進一步解決監督的核心主題，亦即“關鍵少數”和“一把手”的監督問題，體現在具體工作中的監督意識淡薄、“監督難”等狀況仍沒有得到根本性改變：一是黨內監督意識淡薄。在監督主體上體現為：對監督的環境缺乏信心，不愿意接受監督；監督中“好人主義”盛行；對黨內監督缺乏理論和實踐思考，不善于監督。在監督客體上表現為：“官本位”思想嚴重，對不同層級的監督看不慣、聽不進；黨內批評與自我批評的氛圍沒有形成，甚至破壞黨的監督制度；而有些黨員干部尤其是領導干部，甚至干擾監督、排斥監督，庇護不法分子[18]21。二是存在“四怕”意識。怕失去信任，不愿監督；怕影響團結，不能監督；怕打擊報復，不敢監督；怕降低威信，不想監督[19]。有些學者還提出了監督渠道不暢、監督信息不對稱等問題。

三、黨內監督的對策思路

這方面的研究已經有了豐碩的成果，很多學者就提高黨內監督的科學化水平，提出了許多建設性的觀點和思路，對新時代改革和完善黨內監督的理論和實踐大有裨益。現將理論界探討的觀點歸納如下：

1、完善黨內監督機制，改革監督領導體制。有學者主張，構建一個以道德制約為先導、以法律制約為規范、以權利制約為根本、以權力制約為核心的完整的和有機的權力制約體系[20]。有學者提出的思路是切實加強干部隊伍建設，建立優勝劣汰、懲處和褒獎相結合的機制；深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭；切實加強黨的監督制度和機構完善等方面建設[18]21-22。有些學者則主張突出各方監督責任，建立黨內監督的領導責任機制；突出監督的制約特點和工作重點，形成黨內監督的科學體制，健全權力運行的內控機制；完善黨內監督與黨外監督的方式方法；構建黨內監督和網絡監督有效結合、互相促進的運行機制。有學者提出，建立健全垂直式的黨內監督領導體制；健全完善黨內監督制度；確保黨員民主權利，充分發揮廣大黨員的監督作用[21]。有學者主張，強化黨內監督主體，明確黨內監督客體；建立系統、科學而配套的黨內監督制度；構建黨內監督機制有效運行的基本模式[16]。

2、拓寬監督民主渠道，優化黨內監督環境。有學者提出，黨內監督與黨內民主之間的關系極為密切。黨內民主是黨內監督的前提和基礎，是防止黨內監督流于形式的可靠保障，是突破“同體監督”局限的根本路徑，是黨內監督制度建設的核心；而黨內監督促進人們重視黨內民主，推動黨內民主取得實質性進展，二者之間具有相互促進的作用[22]。有學者主張要拓寬黨內監督渠道，關注網絡傳媒對黨內監督的作用，提出當代中國網絡反腐新模式的構建策略[23]。有學者的思路是積極構建網絡監督和組織監督的長效機制，達到兩者優勢互相疊加和劣勢互相規避的效果，從對接機制、運行機制、動力機制和保障機制四個維度，構建一個完備的網絡監督與組織監督的長效機制[24]。有學者對網絡監督權力腐敗的規范性問題提出思考，認為要加大網絡監督規范性意識的宣傳與教育；加大網絡監督規范性立法與制度建設；加大黨務政務以及官員財產公開的力度；加大網絡監督倫理和技術方面的規范[25]。有學者主張必須完善激勵環境、創造制衡環境、優化監督環境、規范職能環境，建立自我監控機制、相互監控機制、外部監控機制和程序監控機制[26]。有學者認為黨內監督離不開一定的外部環境，必須研究黨內監督環境的特點、功能和運行規律，研究優化黨內監督的政治環境、思想環境、經濟環境、文化環境和黨內道德環境，消除其不利影響，實現黨內監督環境與外部環境的良性循環[27]。

3、增強黨員監督意識，健全黨內監督制度。有學者的思路是合理界定黨內監督的邊界和方式；對分權制衡做出制度安排；使權力與責任掛鉤，與利益脫鉤；將權力納入法制化軌道；增強權力運行的透明度[28]。有學者提出在黨內造成監督的氣氛和輿論，加強宣傳教育，重視批評與自我批評；黨員應增強監督意識，營造弘揚正氣、抵制不正之風的政治氛圍；黨員領導干部要增強接受監督的意識，成為被監督的重點對象[29]。有學者認為，要提高黨員群眾的監督素養和黨員領導干部的監督意識，使其增強對黨內監督重要性的認識；幫助黨員、干部系統掌握黨內監督的知識體系，完善黨內法規，保證黨內監督依法進行；嚴格限制個人權力，加強對黨委會自身監督；發揚黨內民主，教育和培養黨員具有批評與自我批評的勇氣；強化黨內監督機關權威，充分發揮紀檢部門作用[30]。有學者主張，黨員干部自覺接受黨內外群眾監督的意識不夠，要真正建立“權為民所賦”的制度機制；推進權力運作公開化的進程；切實保障人民的監督權利；下決心破解既得利益傾向的困擾；改造黨內教育[31]。有些學者則認為必須完善巡視制度和監督的法規制度；完善黨內監督的具體細則和配套條款；健全民主集中制和領導權力制約的相關制度等。

四、黨內監督研究的成就與不足

改革開放以來理論界研究黨內監督問題的論著，呈逐年上升趨勢，特別是黨內監督條例的頒布，掀起了研究黨內監督制度的熱潮。之后研究論著數雖量有所下降，但是質量有了明顯提高。

1、成就顯著：從著作梳理來看，理論界已經有了相當多的研究成果。近年來標志性的著作主要有歐黎明的《中國共產黨黨內監督工作程序與規范》（中共黨史出版社2017年版）、金太軍等的《政治文明建設與權力監督機制研究》（人民出版社2010年版）、董瑛的《黨內干部監督制度建設論》（人民出版社2010年版）、鄔思源的《中國共產黨監督體系的傳承與創新》（學林出版社2008年版）、張建明的《黨內監督機制研究》（光明日報出版社2008年版）、王壽林的《權力制約和監督研究》（中共中央黨校出版社2007年版）、張德友的《黨內監督概論》（湖南人民出版社2004年版）、李景田的《新時期中國共產黨黨內監督機制問題研究》（中國方正出版社2004年版）、尤光付的《中外監督制度比較》（商務印書館2003年版）、陳國權的《政治監督論》（學術出版社2001年版）、中央紀律檢查委員會研究室編的《論黨內監督》（中共中央黨校出版社1990年版）、黃百煉的《遏制腐敗——民主監督的程序與制度研究》（人民出版社1997年版）、侯少文的《黨內民主研究》（春秋出版社1988年版）等。

從論文梳理來看，截止目前，從中國知網檢索到篇名含“黨內監督”的論文2232 篇。根據研究內容和角度的不同，黨內監督研究論文大致分為八個方面：一是馬克思主義經典作家黨內監督思想、方法、原則及其現實啟示；二是黨的歷屆中央領導人黨內監督重要思想及其現實運用；三是黨內監督的發展歷程、時段劃分、主要經驗、基本規律與經驗教訓；四是黨內監督制度建設，這方面論文比較多，說明部分學者對這一問題比較關注；五是黨內監督體制改革的歷史回顧、基本經驗和未來構想；六是黨內監督機制的建立完善、存在問題和改革構想等；七是黨內權力監督的基本類型、關鍵問題、實現模式和對策思路；八是其他社會主義國家黨內監督及其他國家政黨內部監督，這類論文為我們總結黨內監督存在的正反兩方面經驗教訓，借鑒世界上一些執政黨特別是社會主義國家共產黨黨內監督制度建設，提供可資借鑒的啟示。

綜上，這些論著分別從學理與實踐、歷史與現實、國內與國外等多角度探討黨內監督制度問題，可謂見仁見智，論題新穎，為新時代更好地完善黨內監督提供了理論參考和對策分析。這些研究成果不僅深化了黨內監督的理論意義，而且對推動全面從嚴治黨和“管黨治黨寬松軟問題”專項治理，有著更為重要的現實意義。2、存在不足：改革開放以來，我們欣喜地看到黨內監督制度研究有了長足的進展，取得了豐碩的成果，有力地推動了黨和國家的廉政建設和黨內監督制度、體制、機制等建設。但是，我們也注意到還存在一些不容忽視的問題：一是研究論著缺乏創新性，特別是在闡述存在的問題和對策思路時，存在部分觀點相近、研究思路一致的文章。二是對十一屆三中全會以后的黨內監督研究較多，而之前的研究則相對較少，文獻梳理不足，史論結合不夠。三是對黨內監督的新特點、新趨勢、新政策、新思想，特別是十八大以來習近平總書記關于黨內監督思想缺乏深入研究。四是對黨內監督、法治與民主之間的關系缺乏系統剖析，對黨內監督制度存在的問題缺乏全面的總結和反思。這些都需要理論界結合習近平新時代中國特色社會主義思想，將黨內監督制度研究引向一個新視野和新高度。