美國宏觀審慎監管框架最新進展及對中國的啟示

傅夢雨

摘要：2008年金融危機后，各國意識到單個金融機構的穩定不代表整個宏觀金融系統的穩定，因此各國都在嘗試建立一個成熟的框架來監管金融市場，防范即將到來的風險。文章分別從宏觀審慎監管機構的設置、金融系統性風險的監測還有宏觀審慎監管工具的使用三個方面，概述了美國宏觀審慎監管框架的最新進展，分析美國在宏觀審慎監管框架方面帶來的啟示，并結合中國實際，提出了對中國框架發展的建議。

關鍵詞：宏觀審慎監管框架;系統性風險監測;宏觀審慎監管工具

一、引言

2008年金融危機以前，金融領域自由化，監管領域“去監管化”浪潮盛行，正因如此，各類金融風險的長期積累得不到有效解決，從而引發了嚴重的次貸危機（周懋，2014）。研究人員發現，此次危機暴露了許多問題，包括金融機構“大而不能倒（Too big to fail）”、系統性風險監管不到位、金融消費者保護不全面、以及在大型復雜金融機構以及影子銀行的監管方面存在缺陷。

2010年，《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》簡稱《多德-弗蘭克法案》，由當時的總統奧巴馬簽署生效。維護金融穩定是其最終目標，同時該法案也在許多方面做出了框架性約束，包括為大型金融機構可能遭遇的極端風險提供安全解決方案，對隱藏風險的非銀行機構進行更嚴格的監管審查，以及在衍生品交易方面的改革。該法案建立了金融穩定監督委員會（FSOC）這個全新的宏觀審慎監管機構。從此美國的“雙層多頭”監管體系（即聯邦及各州金融監管機構都有權實施監管，并且同時存在多個監管機構，這本質上是分業監管，隨著混業經營的急速發展，這種監管框架的有效性不斷降低。）自此改變，現在取而代之的是獨立監管框架，從形式上以及機構的設置上提高了監管效率以及專業度。

IMF在其一項宏觀審慎政策的全球性分析中表示“央行在宏觀審慎政策需要發揮重要作用”，事實上，分析發現設計央行的應對政策通常見效更快（道格拉斯·埃利奧特，2014）。2017年11月，中國人們銀行行長周小川認為中國金融形勢總體積極發展，但當前和今后都是處在金融不穩定風險的高發期，脆弱性不斷上升，要主動防御系統性風險，完善中國的宏觀審慎框架。本文分別從監管機構、系統性風險的監測和監管工具的使用三個方面，概述了美國宏觀審慎監管框架的最新進展，分析美國在宏觀審慎監管框架方面帶來的啟示，并結合中國實際，提出了對中國框架發展的建議。

二、美國宏觀審慎監管框架最新進展概述

（一）美國宏觀審慎監管機構設置及其職能

《多德-弗蘭克法案》建立的FSOC由10名投票成員和5名無投票權成員組成，并匯集了聯邦金融監管機構、各州監管機構以及由總統任命的保險專家的專業知識。其主要目的有以下三個。

1. 識別威脅美國金融市場風險，包括大型關聯銀行控股公司以及非銀行金融公司的重大財務困境或破產，或是可能引起金融市場不穩定的外部風險。

2. 促進市場紀律，美國政府保護股東和債權人在公司破產時損失最小化。

3. 防范影響美國金融體系穩定性的新的威脅。

其2017年的年報表示：金融監管機構繼續執行金融機構的資本和流動性標準;繼續應用審慎監管以及壓力測試;監督審查并反饋大型銀行機構的決議以及計劃;進一步實施衍生品市場和資產管理的進一步改革;加強與技術系統和網絡安全操作風險有關的保障措施;改進獲取數據的質量和范圍。

FSOC取消了美聯儲對兩家非銀行金融公司的監管。自2013年7月做出該決定以來，通用金融的變化顯著降低了其出現重大金融危機威脅美國金融穩定的可能性。于是2016年6月，該委員會撤銷了關于通用金融全球控股有限責任公司（GE Capital）的決定。

（二） 美國系統性風險監測

FSOC長期以來一直作為促進聯邦和各州金融監管機構之間協調的連接點，監測市場發展并查明對金融穩定的潛在威脅，評估各種金融風險，跟蹤監測系統性風險，包括分析歐洲主權債務風險，全球低利率風險，倫敦同業拆借利率（LIBOR）制定程序的缺陷，以及新興市場國家的經濟增長等，防止風險的擴散與傳染。2014年開始，委員會對資產管理行業進行的風險進行專題研究，高度關注該行業的潛在風險，風險檢測指標包括流動性及贖回、杠桿使用、期限錯配、清算處置。2016年發布了關于該行業的風險識別報告顯示：治理較好公司的業務風險較小。由此，美國實行的是強有力的資本要求和公司治理相結合的監管策略。

自2011年以來，美國監管壓力測試框架得到了進一步發展，允許壓力測試過程的動態演變以及實踐中保持多樣性。壓力測試是由公司和管理者共同進行的，考慮了多個情況與指標，并根據公司的規模和復雜性在嚴格程度上有所不同。此外，自從壓力測試和資本計劃要求第一次實施以來，美聯儲一直在改進其方法，并對最大的銀行控股公司提出了更高的要求，防止這些機構破產給金融系統帶來額外的風險。

（三）美國宏觀審慎監管工具

2018年，美國要求G-SIBs滿足5%的補充杠桿率要求，以避免資本分配和可支配資金的限制，而其他銀行控股公司的最低比率為3%。此外，在CCAR中，美聯儲對所有銀行控股公司在預測壓力后資本比率時，都采用了同樣的假設;不過，美聯儲根據銀行控股公司的財務狀況、規模、復雜性、風險概況、經營范圍、活動或對美國經濟的風險等因素，給銀行控股公司施加額外影響。TLAC標準將要求G-SIBs進一步發行資本和長期債務，以提高其彈性和可償還性。這些要求的一個主要目的是要求大型金融公司的股票和債券持有人承擔公司破產的成本。盡管額外的資本和債務要求增加了G-SIB的成本，但這些措施降低了G-SIB破產的風險。

三、美國宏觀審慎監管框架給中國的啟示

（一）宏觀審慎機構與職能

2017年11月，中共中央國務院成立了金融穩定發展委員會，同時國務院吧保監會和銀監會合并成為中國銀行保險監督管理委員會。今后中國的宏觀審慎監管將形成金融穩定委員會、中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會和中國證券監督管理委員會以及各地金融監管局協調的基本框架。

美國宏觀審慎監管機構的可借鑒之處在于：第一、美國中央銀行的金融監管職能得到強化。建立了以美聯儲為核心，同時協調美聯儲與聯邦存款保險公司以及行業監管部門的管理模式。第二、美國聯邦存款保險公司（FDIC）、美聯儲、OCC和NCUA根據《經濟增長和監管文書減法》（EGRPRA）于2017年3月發布的報告顯示CFTC正在對機構規則、法規和實踐進行內部審查，確定需要精簡的及機構領域，以減輕負擔，降低成本，最大限度提升監管的有效性。

對于中國的“一委一行兩會一局”的宏觀審慎框架而言，還需不斷吸收國際經驗教訓。第一、中國央行在宏觀審慎監管中需要發揮重要作用。IMF的研究發現，金融改革方案通過央行傳到通常更具有效性，央行除承擔貨幣政策職能外，需要更多地擔負起宏觀審慎管理、系統重要性機構、金融基礎設施建設、基礎法律法規體系及全口徑統計分析和預警等工作。第二、精簡監管結構，提升監管有效性。排除了監管真空，也要注意監管的有效性，將銀行業監管與保險業監管是此趨勢中的一步，宏觀審慎監管機構的有序有效是中國未來監管改革的方向。

（二）系統性風險監測

國際清算銀行（BIS）2016年發布了一項名為《中國關于Basel III協議中G-SIB和D-SIB框架的進展情況說明》報告。報告指出中國銀行業近些年發展很快，不過國內信貸產品和服務的供給這些傳統業務依然是其核心業務。因此在BIS的報告中，中國銀行的規模相對較高，但是活躍度和復雜性指標往往偏低。這是中國作為新興市場國家存在的特殊性，因此中國的風險監測重點應該在銀行業。

美國2014年開始，委員會對資產管理行業進行的風險進行專題研究，高度關注該行業的潛在風險，風險檢測指標包括流動性及贖回、杠桿使用、期限錯配、清算處置。監管的壓力測試框架也得到了進一步發展，允許壓力測試過程的動態演變以及實踐中保持多樣性。

不過，金融監管會影響個體銀行和其他金融機構的風險，甚至影響整個金融體系的彈性。如果銀行和其他金融機構在遭遇困境時不需要對其他機構的成本進行核算，它們可能因此承擔過多的風險，這種趨勢降低違約風險降低了解決方案的預期成本，降低了發生金融危機的可能性，從而使經濟受益。設計不當的監管可能無意中增加金融機構的風險，或降低金融體系的彈性，需要多加防范。因此，避免過度監管有利于增強金融穩定性。

（三）宏觀審慎監管工具

中國央行于2016年建立了宏觀審慎評估體系（MPA），旨在擴大宏觀審慎監管的范圍，從時間維度（Time dimension）方面進行逆周期調節，同時在跨機構維度（Cross-sectional dimension）方面防止系統性風險的傳染。

FSOC針對G-SIBs的系統性風險預警，要求G-SIBs滿足5%的補充杠桿率要求，以避免資本分配和可支配資金的限制，而其他銀行控股公司的最低比率為3%。這要求大型金融公司有能力承擔公司破產的成本，從而降低了G-SIB破產的風險。在最新的全球系統重要性銀行名單中，中國有四家銀行上榜。因此中國在選擇宏觀審慎監管工具時更應該注重銀行的杠桿率要求，可以引入杠桿率要求、逆周期資本緩沖（CCyB）等工具，從而降低國內銀行的破產風險。

四、總結

本文分別從宏觀審慎監管機構的設置、金融系統性風險的監測還有宏觀審慎監管工具的使用三個方面，概述了美國宏觀審慎監管框架的最新進展，再結合中國現如今這三個方面采取的一些措施，對比美國的經驗教訓提出了對中國完善宏觀審慎監管框架的啟示與建議。第一、繼續發揮央行在金融監管中的重要作用，精簡監督機構，提高監管有效性;第二、關注中國銀行業的系統性風險，同時關注保險業和證券業，實現全方位監管;第三、對中國的全球系統重要性銀行適當增加杠桿率要求，增加大型金融機構的彈性，降低其破產風險。

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（作者單位：南京信息工程大學）