關于加強行政事業單位預算績效管理的思考

倪靜文

摘要：經濟體制的深化改革必然伴隨著財稅制度的變革。在打造“陽光財政”進程中，通過加強預算績效管理，能夠不斷優化財政支出的結構，提高財政資金運用的高效性和科學性。文章結合所在地區及單位的實際情況，對行政事業單位的預算績效管理的現狀進行初步的探究，并對存在的問題提出一些解決的對策。

關鍵詞：行政事業單位;預算管理;績效評價

一、加強行政事業單位預算績效管理的意義

十六屆三中全會決議指出：“建立預算績效評價體系”，此后幾屆全會對推進預算績效管理出臺了相關意見及決定，從建立現代財政制度戰略高度，要求創新預算績效管理模式，進一步提高財政資金的使用效益和政府工作效率。

行政事業單位預算績效管理是提高政府工作效率的重要舉措，是公共財政科學化、精細化管理的重要內容和結果訴求。預算績效管理模式是對傳統預算模式的重大突破，是實現現代公共財政管理制度的重要內容和基礎，對提高預算管理科學性意義重大，可以極大改進預算支出管理、優化財政資源配置、提高公共產品和服務質量。

行政事業單位預算績效管理模式在閔行區已推行十多年。在模仿中起步，在探索中前進，成效顯著。2003年閔行財政開始著手預算管理改革，從財政分配機制、國庫資金集中管理、部門預算管理改革等多個方面進行了創新和探索，并為后來預算績效管理改革奠定了堅實的基礎;隨后于2008年正式確立“以結果為導向”的預算績效管理模式，將項目預算績效管理推向深入，逐步建立起事前、事中、事后的全過程績效評價體系;2011年，閔行區政府將績效評價結果納入政府行政效能考核，績效管理對政府施政產生實質性影響。十年的探索與實踐，從最初的績效管理形式化，到如今財政資金效率的實質提升，政府部門管理效率得到改進，行政效能極大提高。

二、行政事業單位預算績效管理現狀

（一）管理體制不完善、缺乏科學的績效評價機制

在我國對于行政事業單位資金使用出臺了相應的文件，有比較明確的規定，但針對預算績效管理方面的規定不夠具體，沒有對應的操作辦法。如編制內容不詳細、編制方法不合理等問題，都會影響預算績效管理最終效果，同是也使得績效評價功能不能客觀體現預算績效管理優越性。

在實際工作中，由于預算績效評價機制沒有穩定統一的運行措施，很難發揮其應的作用。如，由于績效管理體制不完善，許多行政事業單位消極對待績效評價，由于績效評價體制不科學，也對預算績效管理理念產生的懷疑，從而影響了預算績效管理工作的全面有效施行。

（二）管理理念不到位、執行力度不夠

近幾年，行政事業單位一般采用先有項目再排預算，與之前先排預算再排項目有所不同，基于這一客觀現實，極容易產生預算缺乏可執行性的情況，造成預算失效。出現這種情況，主要原因是行政事業單位領導及工作人員缺乏預算績效管理認知水平，缺少對預算績效管理的重視，致使績效評價力度不夠，沒有發揮出應有的作用。

如今許多行政事業單位對績效管理的運用仍然停留在傳統的人力資源的管理上，并沒有真正的認識到預算績效管理優越性，對單位員工的管理也停留在實施績效管理之前的階段，沒有認清績效管理的實質。而行政事業單位的員工們也常常片面地將績效管理理解為一種考核業績的手段，這種對績效管理的模糊認識，造成單位員工與管理者的矛盾加深，使得推進績效管理的初衷背道而馳。

（三）管理隊伍不專業、內控意識薄弱

在我國行政事業單位數量眾多，其行使的各項政府功能名目繁多，經相當長時間的經濟改革和思想變改，如今的績效管理逐漸成為了各單位財務部門核算預算和行政事業單位進行資金管理的一種主要途徑。但是受傳統的經濟理念和管理體制的影響，大部分行政事業單位對于績效管理理念并沒有發生根本性變化，其中突出體現在沒有建立完整的組織結構、領導體系，從事績效管理專業人員缺少完備的專業知識培訓，在實際工作中缺乏責任意識、協作意識和管理意識。

缺乏內控管理人才，是目前行政事業單位普遍存在的問題。很多行政事業單位即使有內控管理制度也只是表面，在實踐工作中并沒有執行。還有很多單位安于現狀，對財務工作人員和內控管理人員的業務能力要求很低，這就導致相關工作不到位和不完善。受體制的限制，沒有一套完善的體系，對單位內部人員的培養也不完善。對單位人員的專業技術能力和職業道德修養不重視。

（四）技術保障不到位，缺少系統的信息技術支撐

預算績效管理是一項系統性工程。由于其管理流程復雜、管理信息量巨大、管理對象層級多樣，傳統的管理體制和管理方式已不能滿足當前工作的需要，無法適應形勢的發展。運用先進的信息化技術是實現預算績效管理先進理念，提升公共財政管理科學化、精細化的唯一途徑。

創新工作管理模式往往滯后于信息化技術的發展，同時也必須依托于信息技術。在計算機及專業應用軟件的運用上還存在諸多問題，技術保障不到位，不能充分體同當前預算績效管理模式的高效與科學。如，計算機軟件應用流程與人工實際操作習慣的對稱方面，信息預算績效管理系統和預算績效評價系統的信息對接方面，高速信息處理與信息內容質量把控方面等。

三、強化行政事業單位預算績效管理的對策

（一）健全管理體制，建立科學規范的績效評價機制

1. 完善組織構架、健全管理體制。行政事業單位預算績效管理體系要有清晰的組織架構，明確各部門的職能和責任，完善預算績效管理制度體系，加強各級各部門之間的溝通聯系和業務往來。

2. 規范預算流程、完善評價機制。各行政事業單位明確和細化績效目標及權責劃分，并輔助相關部門制定科學的編程方法，規范開展績效評價，落實評價結果應用，推動各單位對績效評價反映出來問題的整改落實，并將績效評價結果作為安排預算的重要參考依據。

3. 加強信息公開、強化監督職能。以加強信息公開為契機，加強社會監督功能，在政府門戶網站向社會公開，增強財政資金使用績效的透明度;根據績效考評結果，實行優勝劣汰機制，淘汰績效差的項目，增補績效好的項目，增強財政資金使用將就效率。

（二）加大宣傳力度，樹立正確合理的績效管理理念

一要從政治高度來認識績效管理對全面深化財稅體制改革的重大意義，加快觀念轉變。預算績效管理是關乎行政事業單位正常運轉、長久發展的重要機制，各行政事業單位都應意識到其重要性，積極轉變觀念以適應當前新型管理模式。

二要通過各種媒體及政府網絡平臺大力宣傳預算績效管理的深遠含義，加強社會共識。培養正確的預算績效管理意識，建設良好的績效文化氛圍，讓全體行政事業單位人員樹立以績效評價為核心的工作理念，提高行政事業單位的績效管理水平，接受社會監督，推動預算績效管理工作向更高層次的發展。

三要根據科學標準的管理模式讓各部門及工作人員的責任體現預算績效管理理念，形成契合統一。在預算績效管理理念下制定相關操作流程，靈活使用自上而下和自下而上兩種管理方式，提升相關工作人員的參與度，在參與中樹立起科學合理的績效管理理念，并全面激發全體人員參與預算績效管理的積極性。

（三）加強隊伍建設，以強化內控意識為抓手提升業務水平

首先，要強化內控意識，營造良好的輿論氛圍和社會環境。要想做好預算績效管理工作，就必須加強對內部控制的認識，充分意識到內部控制與績效管理相互依存，密不可分。一方面，可以通過貫徹落實內控規范、內控建設指導意見等文件，在行政事業單位內部，深入開展教育學習、直行宣傳引導，實現思想統一。另一方面，可以面向社會加強信息公開，接受公眾的監督，營造良好的輿論氛圍和社會環境。

其次，要加強內控體系建設，細化權責運行規范工作程序。在主管部門可以成立由領導掛帥的領導小組，進行責任逐級分解、工作逐級落實，形成齊抓共管的局面。在各行政事業單位內部要建立內控運行機制，通過規范工作程序、優化配置權責、細化權責運行等內控手段，分層級、有目標地完善內部控制體系，保證內控管理工作有序有效。

最后，要加強內控人才培養，鞏固預算績效管理人力保障。內部控制體系的構建特點決定了其高效運行不僅需要財務會計專業人才，也需要經濟、審計、法律及相關管理學知識方面的復合型人才。因此，加強內控管理人才隊伍建設是當前推進預算績效管理的重中之重。人才培養需做到：重人才，配備好內控管理層。行政事業單位的責任人要切實把那些業務能力強，具備一定的責任心和事業心的復合型人才充實到各級內控崗位，實現人盡其才、各負其責。重學習，注重專業技能培訓。通過技術交流、內部溝通，開展形式多樣的專業技能培訓，加強內控人員在常用法律法規、計算機軟件應用、內控風險管理、財務審計業務等知識的培訓，全面提高內控人員的綜合素質。重獎懲，關心內控人員待遇。從實際出發，因地制宜的制定和完善內控人才選拔機制，妥善解決好內控人員的工資、福利及待遇等問題，充分調動內控人員的積極性。同時，建立獎懲責任制，嚴肅內控工作紀律，提升內控人員的責任心。

（四）加強技術保障，以深化信息技術為手段提高管理效率

行政事業單位預算績效管理是一項系統性工程，涉及面廣，信息量大，管理方式新，工作要求高。主要表現在：第一、其管理流程復雜，涉及預算編制、預算執行、預算監督、績效評價、信息公開等財政管理環節;第二、其管理層級眾多，橫向涉及各預算部門、預算單位，縱向涉及各區縣和鄉鎮財政;第三、其管理信息量龐大，涉及資金使用信息和項目管理信息。傳統的預算管理模式已遠遠不能滿足當前推行預算績效管理的要求，所以加強信息化建設及應用已然是當務之急。

首先，作為主管部門，要結合預算績效管理當前的工作特點和以往的工作經驗，規范預算績效管理各段流程和各項功能，立足長遠著眼未來，編制符合實際應用而科學有效的應用需求，努力尋求信息技術公司合作，大力推廣預算績效管理系統。

其次，作為應用單位，要結合本單位的實際情況，加強信息技術軟硬配備，加強預算績效管理系統的應用，大力開展計算機應用等專門技能培訓，革新工作理念改變工作方式，進一步提高預算績效管理系統應用水平。

最后，作為技術保障部門，要根據當前預算績效管理形勢要求，結合行政事業單位的工作特點，構建科學合理的預算績效管理信息系統并不斷改進，切實管理好預算績效管理系統產生的龐大信息，有效收集、監控、分析各種有價值的預算績效信息，建立專門的信息共享平臺，全面實現行政事業單位預算績效管理信息共享，充分準確體現預算績效管理情況，最大限度滿足各類公共服務的需求。

四、結語

近幾年，行政事業單位實行預算績效管理的探索中取得了一定成效，但不得不說，在其管理的深度和廣度上與績效預算管理的要求和預期存在較大差距。但是，相信在黨和政府的重視下，在所有從業人員的不斷努力下，其必將成為提高財政資金利用效率的重要手段，實現透明高效政府的重要舉措。行政事業單位推行預算績效管理功在當代、利在千秋。

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（作者單位：上海市閔行區機關事務管理中心）