長三角區域大氣污染聯防聯控

陳曦

摘要：區域聯合是大氣污染防治的必經之路，建立區域大氣污染聯防聯控機制是時代、環境對我國的要求。文章通過比較2010年上海世博會和2016年杭州G20峰會期間的大氣污染防治措施與效果，發現長三角區域政府的大氣污染聯防聯控能力明顯加強。這種能力的進步主要體現在法律法規、預報預警和組織機構三大層面。

關鍵詞：長三角;上海世博會;杭州G20峰會;大氣污染聯防聯控機制

隨著區域經濟一體化、政治一體化和文化一體化進程的不斷深入，我國大氣污染的形勢嚴峻，正從單一的、局部的城市大氣污染向跨區域的“復合型的大氣污染”轉變。這使得區域聯合成為大氣污染防治的必經之路，區域大氣污染聯防聯控機制成為協調區際大氣環境利益沖突的重要手段，也是改善空氣質量的機制保障。因此，本文在了解長三角區域基本情況和跨域治理理論及府際合作理論的基礎上，以2010年上海世博會和2016年杭州G20峰會為研究案例，分析比較兩案例，發現長三角區域大氣污染聯防聯控能力在法律法規、預報預警和組織機構三個層面有顯著進步，從而形成了本文的基本框架（見圖1）。

一、區域選擇

長三角區域是我國經濟綜合實力最強的區域，其以全國土地的3.6%，聚集了全國人口的16.1%，實現了全國1/4的經濟增長值。 雖然長三角區域擁有強大的經濟實力，但是在2010年，長三角區域內工農業和生活污染排放總量大、強度高，區域的環境空氣區域性污染凸顯，大氣污染嚴重。

二、理論基礎

跨域治理作為一種治理理論，以跨區域治理的特色，成為解決長三角區域大氣污染治理的理論之一。該理論以共同應對跨行政區、跨領域、跨部門的公共事務為目標，支持、引導和鼓勵所有主體參與治理大氣污染。 跨域治理理論打破了狹隘的行政區劃界限， 有助于實現多區域多主體之間的互動與協作治理。

府際合作理論是一種加強區域合作，強調區域政府之間的的相互協調和配合，實現共贏的一種理論。其涵義是為了實現公共利益，政府部門、非政府部門和民眾等公共治理主體之間進行彼此合作，共同管理公共事務的過程。府際合作理論是長三角地區在解決大氣污染問題方面的又一重要理論。

三、案例一：上海世博會

自2010年5月1上海世界博覽開幕以來，空氣優良率達到98.7%，遠超經濟水平相當的北京地區，氮氧化物、SO2、和PM10等空氣污染物的控制指標均創十年最佳水平。 世博期間“藍天白云”，有賴于長三角區域共同建立的大氣污染區域聯防聯控新機制。該機制主要包括三個方面，其中法律是基礎、技術做支撐、組織協作是保障。

法律層面的聯防聯治。早在2008年，為了共同提升區域環境空氣質量，長三角兩省一市簽訂了《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》，從空氣質量聯合監測、世博期間應急保障、機動車尾氣污染控制和高架污染源控制四方面制定大氣污染聯合防治的工作方案。同時，上海市環保局編制了《2010年上海世博會環境空氣質量保障措施》。其以常態長效措施為主，強調實現長三角區域的環境數據信息共享和重點控制高架污染源等主要污染源，并設計了按程序啟動的環境空氣質量保障應急措施。

預報預警的聯動系統。2010年初，長三角區域就實現了空氣質量監測的信息共享，初步構建了區域環境空氣質量聯動監測協作網，同時開發了包括區域數據信息共享、預報預警和應急聯動等的空氣質量預警聯動系統。其在世博會期間發布了5次大氣污染預警，為世博期間的“藍天白云”做出重要貢獻。此外，為了保證上海世博會的宜人環境，專門建立了以世博會場館為中心的環境空氣質量48小時趨勢預報。世博期間的監測預警聯動系統為“藍天白云”的保證提供了技術支撐。

組織層面的配合協作。各部門的配合與協作是實現世博會“藍天白云”的重要途徑。首先，江浙滬三省市的環保部門在世博應急保障等方面合作共贏，加強聯防聯治。其次，各部門針對具體情況開展協作，如三省市的環保和農業部門互相協作配合，共同解決秸稈禁燒產生的大氣污染問題;氣象部門則統一建立區域環境空氣質量預報會商小組，應對未來48小時的空氣質量變化，做好應急準備工作。

四、案例二：杭州G20峰會

2016年9月4日至5日的杭州G20峰會是一次重要國際會議，對我國來說，保障G20峰會期間的良好空氣質量不僅是對長三角地區大氣污染防治工作的一次重要實戰檢驗，也是向世界展示我國生態文明的建設成果。

法律層面的聯防聯控。首先，國家層面進行統一規劃、統一指導。2016年新修訂的《大氣污染防治法》將“重點區域大氣污染聯合防治”單獨成章，提出建立重點區域大氣污染聯防聯控機制。其次，地方層面的合作治理與信息共享、聯防聯控。2014年，長三角大氣污染防治協作第一次工作會議召開，簽訂《大氣污染防治目標責任書》。 2015年，第三次工作會議召開，并通過《長三角區域大氣污染防治協作2016年工作重點》協作文件。這些法律法規讓我們離天更藍、水更清、空氣更清新越來越近。

預報預警的聯防聯控。2014年初，上海、安徽、浙江、江蘇三省一市政府和中國氣象局等八部委建立了長三角區域大氣污染防治協作機制。第一次工作會議將“加強大氣環境信息共享、污染預警和防治技術協作”作為聯合行動的聚焦重點，并協商出臺《長三角區域空氣重污染應急聯動工作方案》。同時，中國氣象局同步加強了區域環境氣象預報預警體系建設。長三角區域通過進一步完善預報預警的聯防聯控推進了區域大氣污染的預防和治理。

組織機構的聯防聯控。目前長三角區域大氣污染防治協作組織機構具備組織協調、空氣質量預報、污染問題分析、應急準備等能力。兩省一市通過交流協商建立了統籌管理大氣污染問題的區域監督管理辦公室，并下設區域環境質量預測預報中心、區域協作小組辦公室和區域大氣科學中心分工合作。同時，設立以會議協商、研究評估、信息發送和檔案管理等工作內容的長三角區域大氣污染防治協作小組辦公室。此外，設立以“一個區域中心 + 四個分中心”為框架的長三角區域空氣質量預測預報中心，實現可視化業務會商。 其形成了長三角區域大氣污染聯防聯控組織架構。

五、上海世博會和杭州G20峰會的比較分析

比較2010年上海世博會和2016年杭州G20峰會期間的長三角區域大氣污染防治情況，研究發現，隨著防治技術的發展和防治觀念的加深，政府在長三角區域大氣污染聯防聯控能力上明顯加強。這種進步主要體現在法律法規、預報預警和組織機構三大層面。

2016年杭州G20峰會相比較于2010年上海世博會，政府在具體的8個方面有了可喜的進步。首先，在法律法規層面，其進步主要包括：一是國家修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，使得國家層面的統一規劃更能落到實處;二是地方政府依據國家要求實施細則，使得地方層面的法規更具操作性;三是從國家到地方都實施《長三角區域大氣污染防治協作2016年工作重點》，強調工作重點。其次，在預報預警層面，其進步主要包括：一是在原先的基礎上，進一步完善長三角區域大氣污染防治協作機制，使之成為長效機制;二是通過區域空氣質量預測預報體系建設和區域環境氣象預報預警體系，將區域預警預報聯動落到實處;三是通過提供信息交流平臺和部門交流，加強信息共享和技術協作。最后，在組織機構層面，其進步主要包括：一是從國家到地方，組織結構越來越完善，如上海、安徽、浙江、江蘇三省一市政府和中國氣象局等八部委共同參與長三角區域大氣污染聯防聯控;二是設立針對性的組織，如長三角區域大氣污染防治協作小組辦公室，實現專門管理。

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（作者單位：復旦大學社會發展與公共政策學院）